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正文內(nèi)容

解決房屋拆遷矛盾和糾紛的有效途徑研究(編輯修改稿)

2025-07-19 03:21 本頁面
 

【文章內(nèi)容簡介】 拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)實施辦法》。實施辦法第七條規(guī)定:出讓存量建設(shè)用地,由市土地收儲中心先行收儲并負責(zé)落實拆遷補償事宜。以土地儲備為由就可以實施拆遷?這一規(guī)定隨著2010年一起拆遷糾紛,被媒體廣泛報道并遭受詬病。2009年6月15日,位于蕪湖市主要商業(yè)區(qū)九華山路繁華地段的中江商場業(yè)主們被通知:蕪湖市虹宇拆遷有限公司將對中江商場周邊地面建筑組織實施拆遷。在此次拆遷中,領(lǐng)取規(guī)劃許可證、規(guī)劃選址意見書、國有土地使用批復(fù)等批文的單位都是蕪湖土儲中心。但最后真正拿到房屋拆遷許可證的,卻是蕪湖市鏡湖區(qū)建設(shè)投資公司。此后,鏡湖建投公司又將此地段的拆遷項目轉(zhuǎn)包給了虹宇拆遷。有一個情節(jié)值得注意,蕪湖市土儲中心一直聲稱拆遷是為了“舊城改造”。但早在2008年底。鏡湖區(qū)政府網(wǎng)介紹,這塊地將建成一個8萬平方米、投資5億元的匯錦國際商城。以“土地儲備中心”的名義征地拆遷,背后卻是商業(yè)開發(fā)。這一事件的結(jié)果是:安徽省發(fā)改委撤銷了蕪湖市的立項批準文件,安徽省國土廳撤銷了蕪湖市的國有土地使用權(quán)批準文件。這一典型案例隨著媒體廣泛報道,一度引發(fā)了公眾對土地儲備中心拆遷職能合法性的持續(xù)討論。(2)新舊拆遷條例均未賦予儲備中心拆遷職能根據(jù)新拆遷條例的規(guī)定,政府征收行為被嚴格限定在符合“公共利益”的六種情況下,土地儲備不在其列[5]。舊的拆遷條例是如何規(guī)定的呢?中國社科院法學(xué)所研究員孫憲忠,曾參與新拆遷條例修訂工作。他指出,即便是根據(jù)國務(wù)院2001年11月1日起施行的《城市房屋拆遷管理條例》(俗稱舊拆遷條例),土地儲備中心也不具備拆遷主體資格,也不具有拆遷職能。舊拆遷條例第四條規(guī)定:“拆遷人,是指取得房屋拆遷許可證的單位。”第七條明確規(guī)定:“申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,應(yīng)當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料:(1)建設(shè)項目批準文件;(2)建設(shè)用地規(guī)劃許可證;(3)國有土地使用權(quán)批準文件;(4)拆遷計劃和拆遷方案;(5)辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。”也就是說,取得拆遷資格的前提是有了建設(shè)項目,是“為建而拆”。而土地儲備中心是“為儲而拆”,拆遷時還不知道建設(shè)項目在哪兒。從程序上來說,土地儲備中心對某宗土地進行收儲時,一般情況下建設(shè)項目還不確定,開發(fā)單位和建設(shè)單位都不明確,所以不可能有確定的建設(shè)項目。即使根據(jù)舊的拆遷條例,也不可能有資格申請拆遷。在“土地財政”的誘惑下,一些地方隨意擴大可以納入儲備的土地范圍,賦予土儲中心以拆遷職能,是對法律規(guī)定的曲解。這是現(xiàn)實中行政強拆糾紛屢屢發(fā)生的重要原因。但根本原因還在于土地儲備機構(gòu)的職能定位,從土地儲備制度實施以來就從未明晰過。2001年4月30日,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出:為增強政府對土地市場的調(diào)控能力,有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。為了規(guī)范土地儲備行為,2007年11月19日,國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲備管理辦法》,指出土地儲備是有關(guān)機關(guān)按照法律程序,運用市場機制,按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃,對通過收回、收購、置換、征用等方式取得的土地進行前期開發(fā),并予以儲備以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理的機制和行為。中國建設(shè)管理與房地產(chǎn)研究中心執(zhí)行主任、北京才良律師事務(wù)所主任王才良認為,縱觀《土地儲備管理辦法》全部內(nèi)容,都找不到賦予土地儲備中心拆遷的工作職能,它設(shè)立的初衷,主要是面向存量用地,即廢棄工廠、國有企業(yè)、舊城改造以及閑置土地等的土地收儲工作,并不負責(zé)拆遷。在上述蕪湖的地方規(guī)章中,地價評估機構(gòu)、拍賣機構(gòu)以及拍賣出讓的公證機構(gòu)均由市土地儲備中心來指定。既參與規(guī)劃、又實施具體征收拆遷,而后又全程參與整個土地拍賣流程,作為一個隸屬于土管部門的事業(yè)單位,土儲中心擁有如此眾多實權(quán),卻缺失必要的制約。這不能不讓人擔(dān)心,地方政府土地儲備的擴張沖動會阻礙新拆遷條例得以正確實施。中國土地學(xué)會秘書長黃小虎表示,當時設(shè)立土地儲備中心的目的是平抑地價和穩(wěn)定地價。在具體操作中,如果土地價格過高,土地儲備中心加大投放力度和數(shù)量;土地價格過低,土地儲備中心多收購?fù)恋亍膶嵤┑慕Y(jié)果來看,土地儲備中心的行為已經(jīng)違背了這個方向,成了地方政府獲取收益的一個工具。新拆遷條例實施后,土地儲備中心應(yīng)該保持原有的土地收儲職能,繼續(xù)進行土地收儲工作。當然也有樂觀的觀點。北京市房地產(chǎn)行業(yè)協(xié)會某律師認為,根據(jù)新拆遷條例規(guī)定,政府征收行為與補償方案應(yīng)該廣泛征求社會公眾意見,補償標準按照市場價格確定。這樣一來,以土地儲備為名的行政強拆可操作性難度加大,成本大幅增加,為土地儲備而發(fā)起的行政強拆獲利空間將大大縮小,因此遭扭曲的土地儲備職能將逐漸恢復(fù)其本來面目,實現(xiàn)其設(shè)立初衷的價值含義——平抑地價和穩(wěn)定地價,實現(xiàn)政府加強土地調(diào)控,規(guī)范土地市場運行的目的。法律界人士介紹,根據(jù)法律的規(guī)定,新拆遷條例施行后,凡與之相沖突的地方性法規(guī)、規(guī)章及各色政策,自然也就同時失效。一般情況下,國務(wù)院法制辦不會單獨就某個條例的實施布置清理。地方人大、政府應(yīng)該主動進行相關(guān)清理工作。新拆遷條例規(guī)定按市場價補償而本溪市規(guī)章規(guī)定按平均價補償?!侗鞠谐鞘蟹课莅徇w管理辦法》去年8月15日公布,施行才半年,就面臨修訂。本溪拆遷辦法第三十條則規(guī)定:“住宅房屋貨幣補償標準,按照市房產(chǎn)行政主管部門公布的上一年度與搬遷區(qū)域同土地級別普通商品住房平均售價確定?!痹鴵?dān)任本溪拆遷命案張劍辯護人的律師王令分析,這一“按平均價補償”的規(guī)定首先違反了按市場價補償原則;其次,“上一年度”這一基準日的選擇也與新拆遷條例沖突,補償費用的評估日應(yīng)該是“征收決定公告日”。再次,房產(chǎn)主管部門公布的住房售價不能直接作為補償依據(jù),而應(yīng)該是有資質(zhì)的評估機構(gòu)按市場價評估。正是由于地方政府某些條例所規(guī)定的過低的拆遷補償標準,點燃了群眾與政府矛盾的導(dǎo)火線,才導(dǎo)致了例如唐福珍自焚這一系列慘劇的發(fā)生。著名房地產(chǎn)律師秦兵指出,補償標準過低是地方拆遷補償政策的普遍特點,也是各類拆遷矛盾的最集中點。上述像重慶市那種脫離市場實際情況,自行制定過低補償標準的土政策應(yīng)該盡快廢止。新拆遷條例規(guī)定可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋調(diào)換,天津市規(guī)章卻規(guī)定原則上一律貨幣安置?!短旖蚴形B课莞脑爝€遷安置住房出售辦法》規(guī)定:“凡列入危改計劃的項目進行拆遷安置時,原則上一律實行貨幣安置?!甭蓭熗趿钪赋觯@種措辭的修訂隱含著地方政府對城市開發(fā)模式的默認和對居民回遷權(quán)的否定,反映了對被征收人的不尊重。根據(jù)新拆遷條例的規(guī)定,被征收人可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)置換?!耙蚺f城區(qū)改建征收個人住宅,被征收人選擇在改建地段進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的,做出房屋征收決定的市、縣級人民政府應(yīng)當提供改建地段或者就近地段的房屋?!?房屋拆遷補償與安置房屋拆遷補償是指拆遷人在其用地范圍內(nèi)拆遷房屋及其附屬物,造成了被拆遷人的財產(chǎn)損失,拆遷人按規(guī)定應(yīng)向被拆遷人給予的各種經(jīng)濟賠償。拆遷人應(yīng)當對被拆遷房屋的所有人進行補償。所有權(quán)人既包括自然人(公民),也包括法人或其他社會機構(gòu)。只有在拆除具備合法手續(xù)的房屋及其附屬物時,才對其所有人進行補償。拆除違章建筑是不予補償?shù)?;當拆除臨時建筑時,由于它是由政府有關(guān)部門批準建造的,應(yīng)根據(jù)實際情況加以處理。拆除未超過批準期限的臨時建筑,拆遷人應(yīng)給予適當補償。超過批準期限的臨時建筑已屬違章建筑,拆除時不予補償。隨著城市經(jīng)濟的進一步發(fā)展,城市居民居住環(huán)境的不斷改善,城市改造和城市建設(shè)活動將會越來越頻繁,城市房屋拆遷也就越來越多,這種趨勢是不可避免的。城市房屋拆遷應(yīng)根據(jù)國家城市發(fā)展和建設(shè)的方針、經(jīng)濟技術(shù)政策、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展長遠計劃、區(qū)域規(guī)劃以及城市所在地區(qū)的自然條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點和建設(shè)條件布局城鎮(zhèn)體系,合理地確定城市在規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標,確定城市的性質(zhì)、規(guī)模和布局,統(tǒng)一規(guī)劃、合理利用城市的土地,綜合部署城市經(jīng)濟、文化、公共事業(yè)等各項建設(shè),促進城市建設(shè)有序、協(xié)調(diào)地發(fā)展[6]。城市房屋拆遷是指拆遷人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除,對被拆除房屋的所有人或者使用人予以遷移安置,并對被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟補償?shù)幕顒?。城市房屋拆遷與城市發(fā)展建設(shè)相伴而生,有其必然和積極的現(xiàn)實意義。(1)有利于合理利用土地資源隨著科技和社會的進步,人們對物質(zhì)文明的需求不斷提升,尤其是居住條件的需求不斷提升。在土地資源有限的前提下建房占地,拆除舊房,在原址上重新設(shè)計建新房合理而行之有效。如果不拆舊房,而是去占用更多的耕地、林地,其后果可想而知。我國雖然幅員遼闊,但人均耕地遠遠低于世界水平。13 億人的吃飯靠地種糧,穿衣靠地產(chǎn)棉,沒有了耕地,生存就存在問題。為此黨和國家高度重視這一問題。對土地資源的管理,較早納入了法制化軌道,其中對城市建設(shè)中的土地嚴格控制使用,就是這一管理的重要內(nèi)容。實行城市房屋拆遷,是保證國民經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要舉措,是土地資源合理利用的重要手段。(2)有利于提高人民的生活質(zhì)量時代在進步,科技在發(fā)展,特別是隨著經(jīng)濟的快速增長,人民群眾生活水平普遍提高,落后的城區(qū)環(huán)境、滯后的服務(wù)功能已遠遠不能滿足人民提高生活質(zhì)量的需求,如城市中有些住房沒有廚房、廁所,沒有上下水,沒有供暖和燃氣設(shè)施,有的地區(qū)用電、用水高峰期,斷電、斷水時有發(fā)生,因而拆舊建新,不僅是社會發(fā)展的客觀要求,也成為廣大群眾的強烈愿望。而這種愿望實現(xiàn)的途徑之一,就是拆除過時的舊房,建造新的更為方便、更為舒適的新住房。通過城市拆遷改造來美化城市,疏導(dǎo)交通,按照科學(xué)的方法重新對城市進行規(guī)劃和設(shè)計,完善城市功能,營造更加科學(xué)、優(yōu)良的居住環(huán)境,最終提高城市居民的工作和生活質(zhì)量。(3)有利于
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