【文章內(nèi)容簡介】 設工作面臨許多全新挑戰(zhàn)。紀檢監(jiān)察機關必須要正確研判、明辨是非，以改革的辦法推動紀檢監(jiān)察工作形成新常態(tài)，全面提升執(zhí)紀監(jiān)督工作水平，確保反腐敗斗爭和黨風廉政建設的順利推進?！　?一)正確研判反腐斗爭形勢　　一是“嚴峻”.從腐敗程度和規(guī)模而言，腐敗呈現(xiàn)系統(tǒng)性、塌方式、家族化、集團化等特點，特別是在高壓反腐強力糾錯的嚴峻態(tài)勢下，一些頑固不化者還在頂風違紀作案，依然我行我素，不見棺材不掉淚。二是“復雜”.從腐敗特點而言，當前的很多腐敗問題都是經(jīng)過精心偽裝的，大都披著隱形外衣，打著經(jīng)濟政治需要的幌子，復雜且難于發(fā)現(xiàn)，多種腐敗形式交錯纏繞，人事腐敗和經(jīng)濟腐敗成為腐敗高發(fā)區(qū)，黨政內(nèi)外相互勾結，進行利益輸送、權錢交易、權色交易、權權交易、權力尋租，權力互換等，腐敗利益鏈條盤根錯節(jié)、紛繁復雜，一些腐敗分子為使腐敗利益最大化甚至結成“腐敗聯(lián)盟”.三是“多變”.　　從腐敗形式而言，當前的腐敗呈現(xiàn)出高科技化、反偵察化，取證困難化、偵破費時化，反腐整體難度提升。四是“依然”,從腐敗時間維度而言，反腐敗斗爭具有長期性反復性，距離達到“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態(tài)尚需時日，反腐敗斗爭任重而道遠?！　?二)堅決抵制不良反腐言論　　近兩年來，在正風反腐步入新常態(tài)的同時，處于結構調(diào)整期的我國經(jīng)濟增速從高速轉向中高速甚至中低速，一些人別有用心地將反腐敗與經(jīng)濟發(fā)展對立，把當前經(jīng)濟下行與反腐敗力度加大聯(lián)系在一起，有人稱繼續(xù)強力反腐必會影響經(jīng)濟效益和發(fā)展速度，最終影響國家的經(jīng)濟基礎。有人稱反腐敗會使干部縮手縮腳、怕這怕那、為官不為，不愿干事創(chuàng)業(yè)。有人稱當前反腐只是一時的政治運動，過后就會自然降溫消退，并認為目前的反腐敗隱藏著“大老虎聯(lián)手反撲”的巨大風險。以上觀點，是不懂經(jīng)濟的表現(xiàn)，更是誤判反腐敗新形勢，對我們黨的制度、理論、道路缺乏自信的表現(xiàn)。筆者認為，從國際國內(nèi)的實踐經(jīng)驗來看，堅決懲治腐敗不但不會影響經(jīng)濟發(fā)展，還會通過清除腐敗積習，破除潛規(guī)則，打破固化利益，通過營造法治公平正義的良好政治生態(tài)，進一步激發(fā)全社會的活力和創(chuàng)造力，為追求又好又快、和諧、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)注入強大動力。因此，必須要走出認識誤區(qū)，堅決抵制不良言論，強化政治定力，明辨是非，堅定反腐的信念和決心不動搖，確保反腐敗斗爭和黨風廉政建設工作的順利推進?！　?三)堅決理順反腐工作體制機制　　十八大以來，紀檢監(jiān)察機關在查辦案件時的相對獨立性得到較大提高，但阻礙紀檢工作、延緩紀檢事業(yè)科學發(fā)展的體制機制性問題并未得到根本解決?！　↑h和政府的反腐機構沒有獨立性，在一定程度上制約了反腐機構功能的有效發(fā)揮，甚至會對局反腐敗工作產(chǎn)生負面效應。在實際操作層面無法實現(xiàn)對黨政領導特別是“一把手”和同級黨委的有效監(jiān)督。盡管在新反腐背景下，中央越來越傾向從外地和中直機關調(diào)任省一級紀委書記，地市級紀委書記也經(jīng)常性地異地調(diào)任和輪換，但這只是在人事選拔任命上的權宜之策，并未從根本改變現(xiàn)有管理體制和監(jiān)督機制。要破解當前紀檢監(jiān)察工作面臨的體制機制和制度困境，需要采取針對性措施，以化解體制缺陷和制度缺失帶來的系統(tǒng)性、全局性問題，進而全面提升紀檢監(jiān)察工作水平。提高紀檢部門在查辦案件過程中的獨立性，排除地方和其他系統(tǒng)的干擾，強化對辦案人員的監(jiān)督管理，實現(xiàn)監(jiān)督者亦受監(jiān)督，防止燈下黑，將是紀檢監(jiān)察體制改革的重要目標?！　〉诙庐斍拔覈o檢監(jiān)察管理體制現(xiàn)狀　　第一節(jié)紀檢監(jiān)察管理體制存在的局限性　　在我國，從1993年開始實行至今的黨的紀律檢查委員會和行政監(jiān)察機關合署辦公的特殊反腐體制，地方各級紀檢監(jiān)察機關在同級黨委政府和上一級紀檢監(jiān)察機關的雙重領導下開展紀檢工作，地方各級監(jiān)察機關同時還需對本級人民政府負責并報告工作，這種世界獨特的管理體制取得了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的顯著成效。但該管理體制存在的問題與不足在新的時代背景下日益凸顯，工作面鋪得過寬帶來職能泛化、工作方式固化、工作作風異化、功能弱化和人事待遇化等問題，給黨的紀律檢查工作有效開展帶來諸多障礙，嚴重影響反腐敗工作成效和紀檢監(jiān)察隊伍形象?！　∫?、職能泛化影響專業(yè)性　　近年來，紀檢監(jiān)察機關承擔的工作任務越來越多，工作范圍越來越寬，甚至有“事事牽頭，樣樣主抓”的發(fā)展勢頭，一些本不屬于紀檢監(jiān)察機關法定職責范圍的工作不斷擴張，牽扯耗費了紀檢監(jiān)察機關大量人力物力，嚴重泛化的職能導致紀檢監(jiān)察機關超負荷超節(jié)奏超常態(tài)運轉，最終造成黨風廉政建設和反腐敗工作主業(yè)被削弱，本部門業(yè)務專業(yè)性遭受重大挑戰(zhàn)?！　?一)職能泛化的表現(xiàn)及原因　　以中紀委為例，其牽頭或參與的議事協(xié)調(diào)機構多達125個，各級地方紀委參與的更多，如湖南就有225個。這一現(xiàn)象在地市級表現(xiàn)更為明顯，地方政府的任何一項工作都希望紀委參與推動，紀檢監(jiān)察機關“應邀”參與文明創(chuàng)建、城管革命、豬肉市場檢查、計劃生育工作檢查、環(huán)境衛(wèi)生政治、公路超載治理、社會治安綜合整治等與紀檢監(jiān)察本職無關的工作的現(xiàn)象比比皆是。地方黨委政府習慣性地將紀委視為其下屬工作機構，習慣于借用紀委的權威，習慣于給紀委分配工作任務，習慣通過壓擔子的方式表示對紀委工作的重視，作為下屬的紀委對黨政領導的“重視”只能服從，把大量精力消耗于本職工作外的復雜事宜，逐漸偏離其執(zhí)紀監(jiān)督問責的主職能。有很多領導坦言，紀檢監(jiān)察機關權力大、威信大、影響大、能耐大，只有紀檢監(jiān)察機關出面，工作才更有“力度”,經(jīng)濟社會發(fā)展中的諸多問題只要紀檢監(jiān)察機關到位了就肯定能解決，紀委猶如神醫(yī)“包治百病”.遇難事找紀委的頑癥，讓紀檢監(jiān)察部門逐步淪為“保鏢”、“槍手”.　　(二)職能泛化的危害　　地方黨委政府的做法將紀檢監(jiān)察機關置于既當裁判員又當運動員的境地，紀檢監(jiān)察機關在監(jiān)督相關單位主體責任和監(jiān)督責任是否落實到位，是否存在違紀違法違規(guī)行為的同時，更要與被監(jiān)督單位一道解決具體問題，完成黨和政府交辦的具體工作。這種領導模式和工作推動方式將紀檢監(jiān)察部門立于失職瀆職的復雜境地，讓其履行不該履行的職責，應該履職督辦的工作卻疲于應付，導致紀檢監(jiān)察機關“種別人的田，荒自己的地”,嚴重損耗該機關的專業(yè)性、權威性。這種無休止的損耗和職能上的越位、缺位、錯位、失位問題，使紀檢監(jiān)察機關職能日益泛化，難以準確把握和定位自身工作，導致在復雜多樣的被動工作中迷失方向，難以分清主體責任與監(jiān)督責任，最終既沒有調(diào)動和發(fā)揮牽頭部門的主體責任，導致其主體責任落實不力，又導致紀委自身的執(zhí)紀監(jiān)督問責職能流于形式，自身的監(jiān)督責任亦難以落實，形成一種難以擺脫的惡性循環(huán)?！　《⒐δ苋趸绊憴嗤浴　?一)功能弱化的表現(xiàn)及原因　　在現(xiàn)行雙重領導體制下，各級紀檢監(jiān)察機關必須要落實當?shù)攸h委政府對紀檢監(jiān)察機關的領導意圖，在具體案件查辦和監(jiān)督執(zhí)紀問責等職能執(zhí)行過程中，都要講政治顧大局，將同級黨和政府特別是黨政一把手的意見，作為紀檢監(jiān)察機關決策的主要參考?！　?二)功能弱化的危害　　雖然十八屆三中全會明確“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”11,但因為體制機制的雙重領導沒有得到根本性轉變，規(guī)定很大程度停留在書面狀態(tài)，具體操作執(zhí)行起來效果不明顯。在查辦一些重要案件時，同級黨委領導的意見仍然起主導作用，具體在要不要查、調(diào)查范圍、移不移送司法追究等關鍵環(huán)節(jié)上，辦案部門和相關紀檢領導經(jīng)常性受到同級黨委政府官員的多種干擾，壓力巨大，對直接涉及到同級黨委、政府的領導和重要部門領導的問題線索，比如財政、組織人事和政法強勢部門的重要官員，同級紀委的調(diào)查工作要么很難開啟，在初查初核階段就被動終止，要么即使排除干擾啟動調(diào)查，但受制于利益牽絆，對存在的問題大多也只能蜻蜓點水式，即使最后追責處理也多是輕描淡寫，大事化小，更有甚者會出現(xiàn)大案輕查或者有案不查的情況。這就造成如果沒有上級紀委或當?shù)攸h政領導的支持，同級紀委很難在當?shù)剞k出有影響力的大案要案。此種案件檢查和監(jiān)督問責模式，嚴重削弱紀檢監(jiān)察工作的功能，損害紀檢監(jiān)察工作權威?！　∪⒎绞焦袒绊懶市浴　?一)方式固化的表現(xiàn)及原因　　一直以來，各級紀委開展紀律審查和執(zhí)紀監(jiān)督問責的基本方式就是應群眾舉報或信訪舉報的要求，抑或是應上級的批轉辦理，對被核查對象及單位開展聯(lián)合檢查或成立聯(lián)合調(diào)查組，進行檢查和初查初核。固定的工作套路雖然程序簡單，但方法手段較為單一，因對被調(diào)查單位具體業(yè)務工作的不了解，信息不對稱，不知道對方權力行使的范圍邊界，以及對行政自由裁量權的把握不合理，缺乏專業(yè)會計和法律人才導致無法弄懂被查對象權力行使的核心環(huán)節(jié)，有時雖然耗費大量人力物力，但核查效果有限，達不到應有的執(zhí)紀效果。　　(二)方式固化的危害　　十八大以來紀檢監(jiān)察機關將紀律審查和糾正四風問題作為主要工作任務，經(jīng)常性地對被巡查單位開展各類明查暗訪活動。檢查包括上班紀律，三公經(jīng)費使用及公車私用等相關內(nèi)容，但在工作開展過程中都存在明顯的不足，即監(jiān)督檢查的方式方法有限，沒有根據(jù)被監(jiān)督對象和被核查事宜創(chuàng)新工作方法，難免浮于表面蜻蜓點水，淺嘗輒止，降低監(jiān)督權威。此外，“黨委統(tǒng)一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，依靠人民群眾支持和參與”12的反腐敗領導體制和工作機制，雖然在宏觀政策上賦予各級紀檢機關在反腐倡廉工作中應承擔的組織協(xié)調(diào)作用，但怎樣組織協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)程序和機制、方式方法、后續(xù)跟蹤反饋是什么等問題并沒有具體的規(guī)章制度，紀委的協(xié)調(diào)職能僅停留于原則要求上而缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)范，導致各種監(jiān)督力量分散，各自為戰(zhàn)，且具體監(jiān)督部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)，紀檢機關整體協(xié)調(diào)權力較弱，不時出現(xiàn)某些腐敗分子一邊腐敗一邊大談黨風廉政建設升官發(fā)財，一邊服刑一邊享受工資待遇的怪象，執(zhí)紀監(jiān)督效果大打折扣?！　∷?、作風異化影響廉潔性　　(一)作風異化的表現(xiàn)及原因　　任何權力都容易被濫用并產(chǎn)生腐敗。具有極高含金量的紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督權、執(zhí)紀權、問責權也同樣有滋生腐敗的風險，特別是上述權力運用的法定程序不像司法權、行政權那樣公開透明，其救濟途徑和監(jiān)督程序也往往停留在組織內(nèi)部構架，并不完善。譬如案件查辦與否、查到什么程度、給予什么樣的處分、移不移送司法等，都直接影響相對人的政治前途、經(jīng)濟利益甚至人身自由，如此大的權力背后必然潛在巨大風險。權力的履行主體紀檢監(jiān)察干部時刻處在腐蝕與反腐蝕的漩渦中，時刻直面各種誘惑，稍有不慎就會犯錯誤。在紀委的干部誰來監(jiān)督這個問題上，我們的制度設計還有很大欠缺。首先，系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督不嚴。雖然有一些內(nèi)部監(jiān)督管理文件和規(guī)定，或失之于籠統(tǒng)，或只停留在“掛在墻上”,未得到執(zhí)行落實，績效考核、述職述廉等監(jiān)督方式也不夠直接有力，特別是對紀檢領導班子成員及一把手的強大決策權，干部在執(zhí)紀監(jiān)督問責中的裁量自由權力還缺乏行之有效的監(jiān)督手段和方法。雖然紀檢系統(tǒng)成立了自己的干部監(jiān)督室，但這種同體監(jiān)督的效果相當有限。出于是系統(tǒng)內(nèi)或同一單位的同事，抬頭不見低頭見，怕得罪人，怕丟選票，怕影響個人利益等導致在監(jiān)督問責上失之于軟，監(jiān)督效果大打折扣。上下級紀委之間幾無工作交集，信息不對稱，實際上也難以有效監(jiān)督。其次，體制內(nèi)監(jiān)督缺乏?，F(xiàn)行黨政反腐體制機制中，紀委處于領導機關和相對核心地位，其他機關不太可能也不敢對紀委書記和紀檢干部進行監(jiān)督。同級黨委作為領導層可以監(jiān)督，但更多的只是分配任務，也缺乏比較有效的手段，畢竟紀委書記就是同級黨委中的重要領導?！　〉胤饺舜蟮谋O(jiān)督也僅限于職責范圍內(nèi)的“一府兩院”,對紀委監(jiān)察機關的監(jiān)督并未涉及，沒有監(jiān)督基礎。第三，外部監(jiān)督不力。由于很多行為均屬于保密限制，信息不公開，溝通機制、群眾知情機制不完善，導致群眾參與監(jiān)督的程度仍然有限?！　?二)作風異化的危害　　少數(shù)紀檢干部在監(jiān)督有限的權力面前作風發(fā)生異化，有的發(fā)表與黨的路線方針政策和決定相違背的言論，有的在案件查辦工作中壓案不辦、越權批辦、違規(guī)催辦、隱瞞不報或直接干預辦案調(diào)查單位的案件調(diào)查處理工作，甚至以案謀私、辦人情案、辦關系案，跑風漏氣等等，嚴重影響了紀檢監(jiān)察工作的廉潔性。十八大以來，紀檢系統(tǒng)內(nèi)部查處的眾多違法亂紀的干部，嚴重影響了紀檢監(jiān)察機關在廣大人民群眾心中的廉潔性?！　∥濉⑷耸麓龌绊懶苄浴　?一)人事待遇化的表現(xiàn)及原因　　一直以來，紀委工作人員的專業(yè)化水平飽受詬病，相較于司法隊伍日益倡導的職業(yè)化、精英化、專業(yè)化，紀委在任命領導干部時過于強調(diào)政治素質個人品德而忽視專業(yè)素質，容易導致外行領路，指揮決策不專業(yè)，在新進干部時也對執(zhí)紀辦案監(jiān)督能力要求不夠，結果導致能獨擋一面的精兵干將少，更多干部淪為協(xié)調(diào)辦案的后勤保障角色。雖然十八屆三中全會將下一級紀委正副書記的提名權和考察權上提一級，但同級地方黨委和組織人事部門對常委以下紀檢監(jiān)察干部的進退留轉仍具有調(diào)配權，人事部門出于干部統(tǒng)一調(diào)配的原則，難免將一些非專業(yè)且沒有紀檢工作基礎且事實上也難以培養(yǎng)的大齡干部調(diào)配進來，一些地方把紀檢崗位當作領導干部退居二線養(yǎng)老之所，還存在因為紀檢系統(tǒng)相對領導崗位設置較多，為了提高干部待遇和級別而進行安置的情況。一些在紀檢機關工作時間長、年齡偏大的紀檢干部自嘲是萬金油，因為不具備法律、財會、計算機等新時期紀檢監(jiān)察工作必備的專業(yè)知識，無論放在哪個崗位都不能充當業(yè)務骨干發(fā)揮自身能力，又因為流動渠道不暢而不能轉崗等等?！　?二)人事待遇化的危害　　有些地方對紀檢機關人才流動更新?lián)Q代的途徑限制過多，習慣于從外單位或軍轉干部中轉任、調(diào)任或組織安排，一般不能從高校大學生或社會優(yōu)秀人才中進行公務員考試引進，導致紀檢機關嚴重缺乏法律、財務、審計、計算機等相關專業(yè)的急需人才。老齡化突出，人才斷層特別嚴重，有的崗位人少事多，有的崗位人多事少，有的地方領導多過干部，處于單位少數(shù)的年輕骨干工作壓力大而待遇低，進而導致心理失衡，影響工作積極性。專業(yè)化缺失和工作水平不高、能力不足影響執(zhí)紀監(jiān)督工作效能，最終導致紀檢人才不足與紀檢監(jiān)察工作日益要求的專業(yè)化、能力化的矛盾凸現(xiàn)?！　〉诙?jié)原因解析管理體制改革的必要性　　上述狀況，與黨風廉政建設與反腐敗治理體系、治理能力和治理方式現(xiàn)代化的高標準嚴要求差距不小，也造成紀檢監(jiān)察工作面臨新形勢新任務時無法有效適應，導致紀檢監(jiān)察工作進入困境。筆者認為，造成困境的根本原因是紀檢監(jiān)察管理體制上的弊端所致。長期以來，紀檢監(jiān)察領導體制的產(chǎn)生和發(fā)展過程，紀委監(jiān)察機關均受同級黨委政府的實質領導，特別在查辦大案要案上必須先與其通氣或征得其同意，在其領導和支持下開展工作，黨風廉政建設與其他中心工作亦概莫能外，也是堅持