【文章內(nèi)容簡介】 針對不同的預(yù)案，其要素要求也不同，必須將要素是否完整作為檢驗預(yù)案質(zhì)量高低的“試金石”，并貫穿預(yù)案編制全過程。編制總體、專項和部門預(yù)案，必須具備“八大”要素，即適用范圍與工作原則、應(yīng)急組織機構(gòu)與職責(zé)、信息監(jiān)測與預(yù)警、分級標準與應(yīng)急響應(yīng)、信息報告與發(fā)布、應(yīng)急處置與資源保障、預(yù)案監(jiān)督與管理、預(yù)案簡本與操作手冊。編制基層單位應(yīng)急預(yù)案必須具備“四大”要素，即應(yīng)急處置機構(gòu)及職責(zé)、信息監(jiān)測及報告、現(xiàn)場處置程序及措施、善后工作事項等。二是應(yīng)符合政策要求。制定應(yīng)急預(yù)案必須注重預(yù)案的合法性、合規(guī)性，把握方向，確保應(yīng)急預(yù)案符合黨和國家的方針政策，體現(xiàn)“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，符合《突發(fā)事件應(yīng)對法》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，使預(yù)案有法律依據(jù)，具有權(quán)威性。如確立部門、單位職能職責(zé)時，就要與國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的部門、單位職能職責(zé)相一致，與政府有關(guān)機構(gòu)“三定”方案相銜接。三是應(yīng)不斷吸收成功經(jīng)驗。在編制預(yù)案過程中，要認真研究各地區(qū)、各部門、各單位的應(yīng)急預(yù)案，善于從中吸收成功經(jīng)驗，借鑒有效作法。同時注重與以往的案例作分析比較，從中歸納出符合實際、行之有效的做法，把過去傳統(tǒng)的、經(jīng)驗性的處置方式凝練升華為科學(xué)、規(guī)范的處置手段，把經(jīng)過實踐檢驗的、好的做法納入預(yù)案。四是應(yīng)采用科學(xué)方法。應(yīng)對和處置突發(fā)公共事件是一項較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須以科學(xué)的態(tài)度，在全面調(diào)查研究的基礎(chǔ)上進行分析論證，制定出嚴密統(tǒng)一、協(xié)調(diào)有序、高效快捷的處置方案，同時加大高新技術(shù)在應(yīng)急管理中的含量，增加高新技術(shù)在應(yīng)急處置中應(yīng)用的深度和廣度。五是應(yīng)充分體現(xiàn)自身特色。預(yù)案編制必須從實際出發(fā)，充分體現(xiàn)各地區(qū)、各部門、各單位處置突發(fā)公共事件的重點和有效做法，體現(xiàn)自己的特點，切忌生搬硬套。預(yù)案在具體內(nèi)容、操作程序、行動方案上一般不要作統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)針對本地區(qū)、本部門、本單位突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀和趨勢進行深入細致的調(diào)查研究，從中發(fā)現(xiàn)和抓住處置突發(fā)公共事件的規(guī)律和特點。（三）在預(yù)案應(yīng)用上注重操作性，避免“空洞無物”制定應(yīng)急預(yù)案的目的就是使其實用、管用，因此，編制預(yù)案必須注重操作性。一是講究“明”。每個預(yù)案應(yīng)當明確體現(xiàn)突發(fā)公共事件應(yīng)對處置的各環(huán)節(jié)工作，一看就知道做什么、怎么做、誰負責(zé)，決不可模棱兩可，含含糊糊。如分類分級標準能量化的盡可能量化，職能職責(zé)定位能具體的盡可能具體，應(yīng)急處置措施能簡化的盡可能簡化，文字語言表述能通俗的盡可能通俗。二是做到“實”。編制預(yù)案就是要實事求是、實際管用，這是預(yù)案編制的基本原則。如組織體系設(shè)置必須從實際出發(fā)，與應(yīng)急處置工作相適應(yīng)，不強求千篇一律，原已設(shè)立了類似應(yīng)急指揮機構(gòu)，原則上不再設(shè)立，沿用原有機構(gòu)即可。又如應(yīng)急響應(yīng)級別在與上級預(yù)案規(guī)定的級別相互銜接的基礎(chǔ)上，亦可根據(jù)實際情況自行確定四級標準，不強求上下一致。此外，“實”字還應(yīng)體現(xiàn)一定的靈活性，根據(jù)突發(fā)公共事件在發(fā)展中的變數(shù)，以及不斷變化的周圍環(huán)境，留出應(yīng)對處置的余地，避免死板教條。三是力求“精”。編制預(yù)案在文字里求上應(yīng)堅持“少而精”的原則，應(yīng)主是鮮明、內(nèi)容翔實、結(jié)構(gòu)嚴謹、表述準確文字簡練。一般學(xué)校應(yīng)急預(yù)案文字可控制在5001000字左右，既便于群眾掌握熟悉，又便于應(yīng)急人員具體操作。在預(yù)案章節(jié)設(shè)計上需合理編排，使不同的讀者能快速找到各自所需信息。 （四）在預(yù)案制作上注重規(guī)范性，避免“雜亂無章”應(yīng)急預(yù)案本身就是規(guī)范性文件，區(qū)此，預(yù)案的編制程序、體例格式、文件標準應(yīng)力求規(guī)范。一是嚴格程序。應(yīng)制定應(yīng)急預(yù)案編制管理辦法，對預(yù)案立項、起草、審批、印發(fā)、發(fā)布、備案等程序作出明確規(guī)定。如企事業(yè)單位、學(xué)校的應(yīng)急預(yù)案一般由本校組織起草和評審，需按程序報校領(lǐng)導(dǎo)批準后實施，由學(xué)校自行印發(fā)，并報上級教育主管部門備案。二是明確格式。盡管應(yīng)急預(yù)案文本形式多樣，但其基本內(nèi)容大致相同。為此，制定應(yīng)急預(yù)案編制基本規(guī)范，從結(jié)構(gòu)框架、呈報手續(xù)、體例格式、字體字型、相關(guān)附件作出基本規(guī)范。如結(jié)構(gòu)框架方面，從總則、組織體系、預(yù)警預(yù)防機制、應(yīng)急響應(yīng)、善后工作、應(yīng)急保障、監(jiān)督管理、附則八個方面明確基本內(nèi)容；預(yù)案擬寫方面，從預(yù)案內(nèi)容、政策規(guī)定、部門協(xié)調(diào)、行文規(guī)范等提出嚴格要求；呈報手續(xù)方面，規(guī)定預(yù)案需附主辦部門請示、部門和專家意見、上級機關(guān)相關(guān)預(yù)案以及相關(guān)背景文件資料等；體例格式方面，從格式、字體、用紙等作出相應(yīng)規(guī)范。這樣，既能確保預(yù)案體系內(nèi)容的完整性，又可提高編制效率。 三是統(tǒng)一標準。基本統(tǒng)一預(yù)案編制標準非常必要，可以為編制人員提供一個模版，有助于編制預(yù)案時避免遺漏重要內(nèi)容和程序，提高編制質(zhì)量。如對預(yù)案中涉及的單位名稱規(guī)定用全稱或規(guī)范化簡稱；正文中序號按國家總體應(yīng)急預(yù)案序號層次排列，最高為三個層次，超過的用括號區(qū)別；文件密級標注由主辦部門、單位保密機構(gòu)提出書面意見；附件應(yīng)附與預(yù)案相關(guān)的重要文件或預(yù)案的有關(guān)補充內(nèi)容；征求意見反饋情況由主辦部門、單位匯總部門意見采納情況；預(yù)案制訂的同時需制定并呈報實施預(yù)案操作手冊。四是預(yù)案擬制的方法與步驟。在認真學(xué)習(xí)法律、法規(guī)、文件，深入本單位調(diào)查研究，請有關(guān)專家論證，進行科學(xué)分析和預(yù)測的基礎(chǔ)上，可按下列方法、步驟有序地擬制本單位災(zāi)害事故應(yīng)急預(yù)案。成立預(yù)案編制小組。突發(fā)事件的應(yīng)急處置行動涉及到方方面面，是一項復(fù)雜的工作，需要參與應(yīng)急的各方相互配合，通力協(xié)作。因此，應(yīng)急預(yù)案的編制需要各有關(guān)職能科室和團體的積極參與，并統(tǒng)一意見，尤其是應(yīng)尋求與危險直接相關(guān)的各方進行合作。成立預(yù)案編制小組是將各有關(guān)職能科室、各類專業(yè)技術(shù)有效結(jié)合起來的最佳方式，可有效地保證應(yīng)急預(yù)案的準確性和完整性，有利于統(tǒng)一應(yīng)急各方的不同觀點和意見。預(yù)案編制小組的成員一般應(yīng)包括本項應(yīng)急處置工作參與的各部門。如學(xué)校防火預(yù)案編制小組的成員應(yīng)包括：校領(lǐng)導(dǎo)、校辦、教務(wù)處、后勤（總務(wù)）處、安全科、消防科、班主任代表、學(xué)生會代表、技術(shù)專家、法律顧問等。預(yù)案編制小組的成員確定后，必須確定小組領(lǐng)導(dǎo)，明確編制計劃，保證整個預(yù)案編制工作的組織實施。調(diào)查研究。調(diào)查研究、收集資料是擬制預(yù)案的基礎(chǔ)。只有掌握充分的資料，才能正確地分析判斷，確定應(yīng)急組織及各項應(yīng)急措施、應(yīng)急保障，擬制出符合實際情況的預(yù)案。在制定預(yù)案之前，還需對預(yù)案所涉及的區(qū)域進行全面調(diào)查。調(diào)查內(nèi)容主要包括：當?shù)氐臍庀笄闆r、地理位置、周邊環(huán)境和人口密度及分布特點；社會公用設(shè)施、救援隊伍、應(yīng)急資源等現(xiàn)狀；危險源(目標)的種類、數(shù)量、分布狀況等。 風(fēng)險評價和應(yīng)急能力評估。風(fēng)險評價是應(yīng)急處置預(yù)案編制的關(guān)鍵過程。其結(jié)果不僅有助于確定需要重點防范的危險，也為應(yīng)急處置預(yù)案的編制、應(yīng)急保障和應(yīng)急響應(yīng)提供必要的信息和資料。 風(fēng)險評價首先要將本學(xué)校中可能存在的重大危險因素識別出來；其次要確定一旦發(fā)生災(zāi)害事故，學(xué)校的哪些地方是薄弱環(huán)節(jié)，容易受到破壞；第三要評估災(zāi)害事故發(fā)生時對造成破壞的可能性和程度。應(yīng)急能力評估依據(jù)風(fēng)險評價的結(jié)果，對現(xiàn)有的應(yīng)急資源和應(yīng)急能力進行評估，明確應(yīng)急處置的需求和不足。應(yīng)急資源包括應(yīng)急人員、應(yīng)急設(shè)施、應(yīng)急裝備物資等內(nèi)容；應(yīng)急能力包括人員的技術(shù)、經(jīng)驗和處置能力等。應(yīng)急資源和能力將直接影響應(yīng)急行動的快速性和有效性。預(yù)案制定時應(yīng)當在評價與潛在危險相適應(yīng)的應(yīng)急資源和能力的基礎(chǔ)上，選擇最現(xiàn)實、最有效的應(yīng)急策略。 編制應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案的編制必須基于學(xué)校重大災(zāi)害事故風(fēng)險評價和應(yīng)急能力評估的分析結(jié)果，學(xué)校應(yīng)急資源的需求和現(xiàn)狀以及有關(guān)的法律法規(guī)要求。此外，預(yù)案編制時，應(yīng)充分收集和參閱已有的應(yīng)急處置預(yù)案，以最大可能減少工作量和避免應(yīng)急處置預(yù)案的重復(fù)和交叉，并確保與其他相關(guān)應(yīng)急處置預(yù)案的協(xié)調(diào)和一致。應(yīng)急預(yù)案的評審。為保證應(yīng)急預(yù)案的合法性、針對性、科學(xué)性、實用性和權(quán)威性，應(yīng)急預(yù)案必須經(jīng)過評審，包括專家評審、直屬行政領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)評審、上級應(yīng)急機構(gòu)評審等。經(jīng)評審?fù)ㄟ^和批準后應(yīng)急處置預(yù)案按有關(guān)程序進行正式頒布實施和備案。 （五）在預(yù)案管理上注重實效性，避免“束之高閣”應(yīng)急預(yù)案是根據(jù)以往的經(jīng)驗和可能出現(xiàn)的突發(fā)公共事件的特點等編制的，與突發(fā)公共事件的實際情況可能存在一定的差距，且突發(fā)公共事件在不同的發(fā)展階段也具有不同的特征，因此，必須加強對應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)管理，對其進行宣傳解讀、培訓(xùn)演練、評估修訂，使之不斷完善，以符合實際需要。一是要深入進行應(yīng)急預(yù)案的宣傳解讀。干部群眾對應(yīng)急預(yù)案不了解、不熟悉，直接影響到應(yīng)急預(yù)案實施的效果。應(yīng)抓住應(yīng)急預(yù)案宣傳的有利時機，將已發(fā)布施行的各類應(yīng)急預(yù)案制成簡本，統(tǒng)一公布。或?qū)?yīng)急預(yù)案的基本內(nèi)容編成通俗易懂的小冊子，免費發(fā)放到師生手中，并通過各種渠道宣傳。二是要積極開展應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)演練。（一個災(zāi)區(qū)農(nóng)村中學(xué)校長的避險意識：5月12日，發(fā)生8級的大地震時，很多學(xué)校建筑完全倒塌，由于正是上課時間，導(dǎo)致在教室中的師生大量傷亡，釀成慘劇。處于震區(qū)的安縣桑棗中學(xué)在此次汶川大地震中也遭遇重創(chuàng)，但由于平時的多次演習(xí)，地震發(fā)生后，全校2200多名學(xué)生、上百名老師，從不同的教學(xué)樓和不同的教室中全部沖到操場，以班級為單位站好，用時1分36秒，無一傷亡，創(chuàng)造了一大奇跡。網(wǎng)友們稱其為“史上最牛校長。 桑棗中學(xué)校長葉志平，他擔(dān)任校領(lǐng)導(dǎo)后，下決心花40萬元將造價才16萬元的一棟危舊實驗教學(xué)樓進行了徹底的加固，消除了隱患。更為重要的是，從2005年開始，他每學(xué)期要在全校組織一次緊急疏散的演習(xí)。學(xué)校會事先告知學(xué)生本周有演習(xí)，但娃娃們不知道具體是哪一天。等到特定的一天，課間操或者學(xué)生休息時，學(xué)校會突然用高音喇叭喊：全校緊急疏散! 每個班的疏散路線都是固定的，學(xué)校早已規(guī)劃好。兩個班疏散時合用一個樓梯，每班必須排成單行。每個班級疏散到操場上的位置也是固定的，每次各班級都站在自己的地方，不會錯。學(xué)校緊急疏散時，他讓人計時，不比速度，只講評各班級存在的問題。剛搞緊急疏散時，學(xué)生當是娛樂，半大孩子除了覺得好玩外，還認為多此一舉，有反對意見，有師生說他有神經(jīng)病，但他堅持。每周二都是學(xué)校規(guī)定的安全教育時間，讓老師專門講交通安全和飲食衛(wèi)生等。他管得嚴，集體開會時，他不允許學(xué)生拖著自己的椅子走，要求大家必須平端椅子——因為拖著的椅子會絆倒人，后面的學(xué)生看不到前面倒的人，還會往前擁，所有的踩踏都是這樣出現(xiàn)的。由于平時的多次演習(xí)，地震發(fā)生后，全校師生，2200多名學(xué)生，上百名老師，從不同的教學(xué)樓和不同的教室中，全部沖到操場，以班級為單位站好，用時1分36秒。震后，8棟教學(xué)樓部分坍塌，全部成為危樓。全體學(xué)生11歲到15歲的娃娃們，都挨得緊緊地站在操場上，老師們站在外圈，四周是教學(xué)樓。全校師生無一人傷亡。）應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)是提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)急管理人員應(yīng)對突發(fā)公共事件整體能力的重要途徑。通過培訓(xùn)使領(lǐng)導(dǎo)干部、應(yīng)急管理干部、基層干部、學(xué)校負責(zé)人、班主任，班干部以及應(yīng)急救援人員熟悉應(yīng)急預(yù)和相關(guān)法律、法規(guī)，掌握突發(fā)公共事處置救援和安全防護技能，提高在不同情況下實施救援和協(xié)同處置的能力。應(yīng)急預(yù)案演練是應(yīng)急準備的重要環(huán)節(jié)，通過演練可以檢驗預(yù)案的可行性、整體或關(guān)鍵局部有效性；可以發(fā)現(xiàn)存在的問題和缺陷，驗證預(yù)案在應(yīng)對各種意外情況下的適應(yīng)性；可以檢驗應(yīng)急工作機制是否完善，應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)急救援能力是否提高，各部門之間的協(xié)調(diào)配合是否協(xié)調(diào)一致，從中找出需要進一步完善和修正的地方。在有條件的情況下，還可以組織開展單項演練、專項演練、協(xié)作演練、桌面演練、綜合演練等多種形式的演練，增強演練效果。三是要切實做好應(yīng)急預(yù)案的評估修訂。應(yīng)急預(yù)案是否可行，需要定期組織評估。預(yù)案實施部門、單位應(yīng)當制定評估方案，確定評估工作的組織機構(gòu)、原則，內(nèi)容、標準和方法。評估重點主要包括：單位應(yīng)急處置機構(gòu)設(shè)置是否合理，職能是否完備、部門分工協(xié)作的情況以及學(xué)校效能發(fā)揮情況；預(yù)防預(yù)警支持系統(tǒng)是否建立健全，預(yù)警監(jiān)測方法是否可行，預(yù)警發(fā)布效果如何；突發(fā)公共事件信息收集、傳遞渠道是否暢通，現(xiàn)場信息是否真實，學(xué)校、公眾、媒體在突發(fā)公共事件應(yīng)急處置中如何互動，信息發(fā)布是否準確、及時；分級響應(yīng)是否科學(xué)、快速、高效，現(xiàn)場指揮是否有力，決策和應(yīng)對是否及時、有效，部門配合是否協(xié)調(diào)，資源利用是否合理、科學(xué)等等。在此基礎(chǔ)上，還需對突發(fā)公共事件過程及應(yīng)急處置情況進行實地調(diào)查與核實。應(yīng)急預(yù)案評估必須堅持實事求是的原則，根據(jù)災(zāi)情、人員裝備、組織指揮、救援技術(shù)變化的實際情況和發(fā)現(xiàn)的問題，提出解決方法和整改意見，責(zé)成有關(guān)部門和責(zé)任人逐項對應(yīng)急預(yù)案進行修訂完善，使應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性進一步增強。 第三部分 突發(fā)公共事件應(yīng)對的基本方法一、突發(fā)公共事件含義及分類分級 （—）含義突發(fā)公共事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。（二）分類根據(jù)突發(fā)公共事件發(fā)生的原因、機理、過程、性質(zhì)和危害對象，將突發(fā)公共事件主要分為以下四類：—是自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、氣象災(zāi)害、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、森林火災(zāi)和生物災(zāi)害等。二是事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運輸事故、火災(zāi)事故、危險化學(xué)品泄漏事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、核與輻射事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。三是公共衛(wèi)生事件。主要包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。四是社會安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟安全事件、涉外突發(fā)事件、重大刑事案件和大規(guī)模群體性事件等。上述各類突發(fā)事件往往是相互交叉和關(guān)聯(lián)的，某類突發(fā)事件可能與其他類別的突發(fā)事件同時發(fā)生，或引發(fā)次生、衍生事件，應(yīng)具體分析、統(tǒng)籌應(yīng)對。（三）分級按突發(fā)公共事件的性質(zhì)、嚴重程度、可控性和影響范圍分為特別重大（I級）、重大（II級）、較大（III級）和一般四級（IV級）。二、突發(fā)公共事件的處置（—）領(lǐng)導(dǎo)者在突發(fā)事件中的作用作為組織核心與靈魂的領(lǐng)導(dǎo)者，處理突發(fā)事件是其不可推卸的責(zé)任，而且隨著領(lǐng)導(dǎo)活動時空跨度的加大、個體變量的增多、領(lǐng)導(dǎo)對象構(gòu)成的復(fù)雜化，領(lǐng)導(dǎo)者面臨突發(fā)事件的影響將越來越大，對領(lǐng)導(dǎo)者處理突發(fā)事件的要求也將越來越高。領(lǐng)導(dǎo)者能否妥善處置突發(fā)事件，不僅關(guān)系到人民群眾的生命財產(chǎn)安全是否得到有效保障，而且關(guān)系到人心的穩(wěn)定與社會政治經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展。對于轉(zhuǎn)型期的中國社會，如何及時、有效地處理各類突發(fā)事件，已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)者必須面對的重大問題。SARS事件引發(fā)的思考。背景資料：自2002年11月16日廣東佛山首發(fā)SARS以來，截至2003年6月26日，中國內(nèi)地累計報告非典型肺炎患者5327名，死亡348名，中國共有