【文章內容簡介】 現公共產品的供給；五是市場分配機制容易造成收入分配的不公平 和兩極分化；六是市場不能自發(fā)界定市場主體的產權邊界和利益分界。市場機 制的這些缺陷，必須借助政府凌駕于市場之上的這只 “ 看得見的手 ” 來糾正和 彌補市場失靈。因此，某項政策的出 臺是否合理，政府干預是否有效，就看它 能不能解決市場機制在某些領域的失靈問題，能不能彌補 “ 看不見的手 ” 固有 的缺陷。 （２）政府失靈。市場失靈為政府干預提供了基本依據，但是，政府干預也 不是萬能的，同樣存在著 “ 政府失靈 ” 的可能性。政府失靈一方面表現為政府 的無效干預，即政府宏觀調控的范圍和力度不足或方向、方式選擇不當、另一 方面，則表現為政府的過度干預，即政府干預的范圍和力度超過了彌補 “ 市場 失靈＂和維持市場機制正常運行的合理需求。因此，對于政策評價來說，在用 “ 市場失靈＂理論對某項政策給出正面評價的同時， 也要關注所謂的 “ 政府失 靈 ’’ 的問題。 （３）系統(tǒng)失靈。近年來，在對國家創(chuàng)新系統(tǒng)的研究過程中，人們己經提出 了 “ 系統(tǒng)失靈＂的概念。單獨考察某項政策時會認為它是非常有效的，但如果 將其置于一個復雜的政策體系中考察時，會發(fā)現它的作用值得商榷。這就要求 我們將整個政策體系納入評價范圍，用系統(tǒng)的觀點看問題。 ２．１．３系統(tǒng)結構理論 系統(tǒng)的結構是指系統(tǒng)內部各要素的排列組合方式，系統(tǒng)結構分析作為系統(tǒng) 分析的一個重要方面，其目的就是要找出系統(tǒng)結構上的層次性、相關性和協同 性等特征。本研究主要應用到了系統(tǒng)結構分析方法中的層 次分析法。 系統(tǒng)是分層次的，系統(tǒng)各層間既有相對獨立性，又有相對的關聯性。層次 ９ 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 分析法（ｈｎＰ）是美國著名運籌學家薩蒂教授（Ｔ．Ｌ．５ａａｔｙ）于２０世紀７０年代提出的 一種系統(tǒng)分析方法【２６】。層次分析法能將定性分析和定量分析有機的結合在一起， 它是分析多目標、多準則等復雜的公共管理問題的有力工具。具有思路清晰、 方法簡單、適用范圍廣、系統(tǒng)性強、便于推廣等特點，適宜于解決那些難以完 全用定量方法進行分析的公共政策問題。運用層次 分析法解決問題的思路是：首 先，明確問題中包含的各因素及其相互關系，把要解決的問題分層系列化，形 成一個遞階的、有序的層次結構模型。其次，對模型中的每個層次因素的相對 重要性，依據人們對客觀現實的判斷給予定量表示，再利用數學方法確定每一 層次全部因素相對重要性次序的權重。最后，通過綜合計算各層次因素相對重 要性的權重，得到最低層相對于最高層的相對重要性次序的組合權重，以此作 為綜合評價的依據。層次分析法將人們的思維過程和主觀判斷數學化，不僅簡 化了系統(tǒng)分析與計算工作，而且有助于決策者保持其思維過程和決策原則 的一 致性，對那些難以全部量化處理的復雜的公共管理問題，能夠起到令人滿意的 結果。 ２．１．４外部性理論 從經濟學理論研究的角度，外部性（Ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｙ）概念直接源于３０年代由庇 古創(chuàng)立的舊福利經濟學。關于外部性的定義很多，國外比較有代表性的是米仙 （Ｍｉｓｈａｎ）對外部性的定義【ｚ７】：滿足下列條件ｌ和條件２時，外部效應就產生 了。條件１：當某個經濟主體（設為Ａ）的效用或生產函數包括了一些實際（即 非貨幣的）變量，其取值由忽略對Ａ的福利影響的其他主體（個體、企業(yè)、政 府）決定時，外部效應就出現了。 條件２：其活動影響他人效用水平或進入他人 生產函數的經濟主體，如果沒有以補償的形式為其活動獲得（支付）等于對他 人造成的效益（或費用）的價值量，就會產生外部效應。王金南概括為：外部 性就是實際經濟活動中，廠商或個人（生產者或消費者）的活動對其他廠商或 個人產生的超越活動主體范圍的利害影響。按照傳統(tǒng)福利經濟學的觀點來看， 外部性是一種經濟力量對于另外一種經濟力量的 “ 非市場性的 ’’ 附帶影響，是 經濟力量相互作用的結果。 ２．１．５可持續(xù)發(fā)展理論 把可持續(xù)發(fā)展理論運用到循環(huán)經濟政策評估中，就是要考察政策實施后經 １０ 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 濟、社會和生態(tài)環(huán)境等方面是否達到可持續(xù)性目標及在向可持續(xù)發(fā)展邁進過程 中的軌跡。首先，經濟可持續(xù)性不僅要求有經濟上的數量增長，而且要求不斷 改善增長質量。其次，社會可持續(xù)性要求使保護地區(qū)的人口、科技、教育、文 化、衛(wèi)生等社會事業(yè)得到全面發(fā)展。第三，生態(tài)持續(xù)性要求保護整個生命支撐 系統(tǒng)的完整性，保證以持續(xù)方式使用不可再生資源。運用可持續(xù)發(fā)展理論進行 政策評估時應遵循以下原則【２８】：首先，可持續(xù)發(fā)展評估要有全局觀念，評估對 象 應該包括各子系統(tǒng)及其組成部分的狀態(tài)、發(fā)展趨勢和發(fā)展速度。第二，可持 續(xù)發(fā)展評估應有時空觀念，評估對象應包括足夠長的時間跨度，評估對象要包 括當地和對該生態(tài)系統(tǒng)有影響的較遠地方。第三，可持續(xù)發(fā)展評估路線需要有 一個聚焦點，用于分析的主要論點要有限，要有一個能對發(fā)展提供明顯信號的 一組指標體系，能將指標值同目標、參照值、趨勢進行比較。第四，可持續(xù)發(fā) 展評估路線要有廣泛的參與性，評估過程應融合 “ 價值專家＂和 “ 技術專家＂ 的意見，確保各種價值觀能被充分體現。 第二節(jié)循環(huán)經濟政策評估的內涵及意義 循環(huán)經濟是在資源與環(huán) 境約束下追求有效經濟增長的一種新型經濟發(fā)展模 式。循環(huán)經濟政策本質是對這種特定性質的經濟模式進行鼓勵和推廣的政策組 合，循環(huán)經濟政策的主要目標是要解決經濟發(fā)展與資源環(huán)境關系中的市場失靈 問題，為企業(yè)采納循環(huán)經濟模式創(chuàng)造和提供一種有利的制度和政策環(huán)境。 綜合各種政策評估的概念，基于循環(huán)經濟政策的特征和功能，本文提出了 循環(huán)經濟政策循環(huán)經濟政策評估的概念是：從可持續(xù)發(fā)展的角度，選取合理的 評價標準，采用科學的評價方法，對循環(huán)經濟政策制定的科學性、政策執(zhí)行的 有效性和政策實施的效果進行客觀的動態(tài)評估，分析影響政策 執(zhí)行效果的因素， 為循環(huán)經濟政策的制定、調整、繼續(xù)或終止提供依據。 筆者認為，循環(huán)經濟政策在制定和執(zhí)行全過程中，將存在各種主客觀的制 約因素影響到政策激勵作用的實現程度，所以在條件允許的情況下，應對循環(huán) 經濟政策進行規(guī)范化的事前、執(zhí)行和事后評估，通過連續(xù)的動態(tài)評估識別出影 響政策目標達成度的因素，在此基礎上提出有價值的政策調整建議，進而促進 政策更有效的發(fā)揮預期作用。循環(huán)經濟政策動態(tài)評估過程見圖２．１。 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 圖２．１循環(huán)經濟政策動態(tài)評 估示意圖 循環(huán)經濟政策評估的重要意義主要體現在：政策評估可以為檢驗政策實施 的效果、效益和效率提供依據，由此判斷循環(huán)經濟政策的價值，決定政策的制 定、修正、延續(xù)或終止；通過比較具體情境下各種政策手段實施效果的差異， 政策評估有助于指導未來循環(huán)經濟政策手段的選擇；政策評估制度的建立，可 以促使政府部門主觀認識到循環(huán)經濟政策的可評估性，有效改善不良政策措施 的制定并且遏制其發(fā)展，從而提高政府在推動循環(huán)經濟發(fā)展過程中政策引導作 用的有效性；政策資源如人力、物力、財力、時間等是有限的，政策評估可以 決定投入各項政策 的資源的優(yōu)先順序和比例，是合理配置政策資源的基礎；通 過政策評估，可以使政策的利益相關者和公眾全面了解政策的實施狀況，促進 他們針對循環(huán)經濟政策的目標，運行情況和實施效果進行更廣泛的交流。 １２ 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 第三節(jié)循環(huán)經濟政策評估框架 ２．３．１框架設定的基本思路 邏輯模型法是指根據事物的因果邏輯關系用一個簡單的圖來清晰地分析一 個復雜項目的內涵和關系的方法，其作用在于使一個復雜問題變得條理化。通 過建立如圖所示的 “ 循環(huán)經濟政策綜合評估模型 ” ，能夠清楚地顯示出循環(huán)經 濟政策評估體系的邏輯關系，揭示出評估什么、如何評估、希望達到什么結果 等問題。該模型由評估對象、評估體系和評估需求（管理主體）三部分組成。 評估對象。評估對象既是評估體系構建的客觀基礎，又是管理主體調控的 作用客體。結合國家循環(huán)經濟政策實際效應，本文確定循環(huán)經濟政策評估對象 包括兩方面內容，即循環(huán)經濟政策框架和循環(huán)經濟政策績效。 評估體系。評估體系是管理主體用以測度評估對象狀況的手段，由六個相 互關聯的因素組成，即評估目標、評估標準、評估理論、評估工具、評估過程 和評估結果。評估目 標是開展評估所要達到目的，循環(huán)經濟政策評估目標是通 對評估對象的考察來了解自然保護政策的作用和強度，向政策制定者和執(zhí)行者 提供循環(huán)經濟政策執(zhí)行結果的信息，從而有針對性地加強政策實施監(jiān)管、調整 己有政策或制定頒布新政策，進而達到提高政策綜合效應的目的。評估目的是 確定評估內容、構建評估體系和研究評估方法的約束條件，反過來它們是評估 目標實現的支撐條件。評估內容是在正確認識評估對象及其構成因素的基礎上 確定的。評估標準是由自然保護政策實施效應的目標要求分解細化形成的，它 是判斷循環(huán)經濟政策實施效應優(yōu)劣的參照系。 評估工具是用以測度評估內容的 手段，它對評估結果的精確性有很大的影響；評估結果是對評估對象狀況優(yōu)劣 的量值反映，它的準確性在很大程度上取決于評估標準和評估工具。 管理主體。主要指政府職能機構，它可以通過改變評估目標對循環(huán)經濟政 策實施效應的評估標準施加影響，通過改變評估需求和投入對循環(huán)經濟保護政 策實施效應的評估目標施加影響。它對政策執(zhí)行效應的評估需求是循環(huán)經濟政 策評估的前提和發(fā)展動力。一般說來，循環(huán)經濟政策實施效應評估結果給政府 及其職能機構帶來的效用越高，其價值和需求就越大，需要的成本就越高，其 需求 就越小。信息成本和質量成本是循環(huán)經濟政策評估成本的主要構成部分， 循環(huán)經濟政策評估結果越準確、越完整，信息成本就越大，質量成本就越小。 綜上， “ 循環(huán)經濟政策綜合評估模型＂反映出循環(huán)經濟政策評估應以管理 １３ 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 主體的評估需求和投入為前提，以政策實施結果與政策目標相符合為準則，以 循環(huán)經濟政策框架和政策實施后產生的績效為控制對象，根據所建立的評估標 準和已確定的評估內容，借助指標體系、評估方法和評估軟件等評估工具，辨 識循環(huán)經濟政策的 實施結果與目標的偏差，用以揭示循環(huán)經濟政策執(zhí)行中的問 題。若這個偏差超出了所期望的范圍，就需要從各方面加強監(jiān)管、調整并優(yōu)化 現行政策或制定頒布新政策。循環(huán)經濟政策綜合評估模型見圖２．２。 １４ 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 圖２．２循環(huán)經濟政策綜合評估模型 １５ 政策管理主體 政策評估體系 政策評估對象 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 ２．３．２框架的基本內容 ２．３．２．１評估對象 與政策評估概念相對應，評估對象 由于著眼點不同，因而學術界有幾種不 同的說法。第一種認為政策評估的對象主要是政策方案；第二種意見認為政策 評估涉及政策的研究制訂和執(zhí)行全過程；第三種意見認為政策評估的著眼點是 政策執(zhí)行的效果。本文中對于循環(huán)經政策研究的評估對象是：循環(huán)經濟政策框 架總體評價（定性分析）和循環(huán)經濟政策實施績效評價（定量分析）兩個方面。 其中，循環(huán)經濟政策實施績效評價包括對循環(huán)經濟政策綜合績效的評價和對某 一具體循環(huán)經濟政策實施績效的評價。 １．循環(huán)經濟政策框架總體評價 循環(huán)經濟不是某些領域和局部的可持續(xù)發(fā)展實踐，而是對傳統(tǒng)生產 和消費 模式的徹底改造和變革，循環(huán)經濟政策本質是對這種特定性質的經濟模式進行 鼓勵和推廣的政策組合。因此，對循環(huán)經濟政策實施效果進行評價，應首先考 慮循環(huán)經濟政策體系框架的完善程度，并對已實施的政策現狀進行總結，根據 各個區(qū)域自身特點與發(fā)展需要，側重循環(huán)經濟發(fā)展的重點領域，分析所欠缺的 必要政策措施，在此基礎上提出政策創(chuàng)新與優(yōu)化的思路和建議。 發(fā)展循環(huán)經濟、建立資源節(jié)約型社會是一項系統(tǒng)工程，涉及到經濟、社會、 文化及環(huán)境等一系列可持續(xù)發(fā)展的基本問題。相應地循環(huán)經濟政策體系不僅包 括重點領域的核心政策，也包括 對社會經濟基礎政策的創(chuàng)新，還需要與循環(huán)經 濟發(fā)展相適應的生態(tài)文化宣傳教育政策。總體來說，循環(huán)經濟政策體系應包括 基本政策、核心政策和基礎政策三個方面［２９】 ‘ 【３ｌ】。 （１）發(fā)展循環(huán)經濟的基本政策。所謂基本政策是循環(huán)經濟發(fā)展的最根本和 普遍適用的指導政策，其目的是確定循環(huán)經濟在社會經濟發(fā)展中的戰(zhàn)略地位， 提出循環(huán)經濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標、步驟、主要制度和措施。根據日本經驗， 循環(huán)經濟基本政策包括基本法、規(guī)劃和基本計劃。 （２）發(fā)展循環(huán)經濟的核心政策。所謂核心政策是直接推動循環(huán)經濟重點領 域的政策，即指生產和 消費領域，它包括四個重點產業(yè)體系 —— 生態(tài)工業(yè)體系、 生態(tài)農業(yè)體系、綠色消費和綠色服務體系、廢舊資源再利用和無害化處置產業(yè) 體系。 １６ 第二章循環(huán)經濟政策評估的內涵與框架 （３）發(fā)展循環(huán)經濟的基礎政策。所謂基礎政策是指更大程度為循環(huán)經濟重 點領域實踐創(chuàng)造良好制度環(huán)境的政策。這里面包括經濟結構調整政策、貿易政 策和有利于資源環(huán)境保護的產權制度；財政、金融、稅收和價格政策；經濟核 算制度、審計制度和干部考核制度等方面。 ２．政策實施績效評價 政策績效由政策有效性（ｅｆｆ ｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）與政策功效（ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）兩類評價系統(tǒng) 組成【３２１。有效性評價是要估算出一項政策的實施效果與預計政策目標的一致性，