【文章內(nèi)容簡介】 成規(guī)模效益，仍不能使我國農(nóng)村的土地成為維持和提高農(nóng)民生活的基本保障。為了發(fā)展農(nóng)村的公益事業(yè)，需要農(nóng)民上交“村統(tǒng)籌”和“鄉(xiāng)提留”，這是建立在農(nóng)民收入增加的基礎(chǔ)之上的，而農(nóng)民收入的增加，必須通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟來實現(xiàn)，目前各地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟在很大程度上取決于經(jīng)營土地所得。為了應(yīng)對入世給我國農(nóng)業(yè)帶來的巨大沖擊，減輕廣大農(nóng)民的生活負擔，黨的十六大將解決“三農(nóng)”問題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰(zhàn)略目標?！⊥ㄟ^歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，我國當初建立農(nóng)村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問題，為了全國廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。盡管現(xiàn)在看來當時有些激進，但總的來說是正確的。完善集體土地所有權(quán)制度的基本思路必然是利用有限的農(nóng)村土地維持廣大農(nóng)民的基本生活需要。（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的弊端及其形成原因 現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的主要弊端 （1）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體錯位。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所的主體有三類，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組。由于在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體組織已經(jīng)解散或者名存實亡，《村民委員會組織法》落實不到位，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，致使所謂的土地集體所有實際上成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的小團體所有，有的甚至成為個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的個人所有。而廣大農(nóng)民實際上不享有村集體土地的所有權(quán)。因此造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的錯位，而不是虛位、缺位。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體錯位的情況下，往往產(chǎn)生以下弊端：一是少數(shù)干部憑借集體土地所有權(quán)，或任意攤派，加重農(nóng)民負擔，或任意出讓、出租土地，造成耕地流失，或以權(quán)謀私，導(dǎo)致土地使用的分配不公，從而影響社會穩(wěn)定；二是由于土地所有權(quán)主體的錯位，不利于培養(yǎng)廣大農(nóng)民保護耕地的意識，造成對土地的掠奪式經(jīng)營甚至出現(xiàn)撂荒土地現(xiàn)象。 （2）集體土地所有權(quán)權(quán)能不完全。農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性表現(xiàn)為：首先，土地用途受到限制。農(nóng)村集體土地主要用于進行種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)活動，土地發(fā)展權(quán)[1]被剝奪了。農(nóng)民不能通過變更土地用途而得到比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的比較效益。土地發(fā)展權(quán)對于城市郊區(qū)的農(nóng)民來說意義非常重大。其次，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律上對土地的處分權(quán)受到限制。如《擔保法》第36條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。”第37條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第34條第（五）項[2]、第36條第三款規(guī)定的除外……” （3）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利得不到法律的有效保護。這一點在國家對農(nóng)村土地的征收或征用中表現(xiàn)得尤為明顯。我國現(xiàn)行憲法第13條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以對集體所有的土地實行征用。”從上述規(guī)定來看，國家對集體所有的土地實行征用的前提條件是為了公共利益且須依法進行，那么，何謂“公共利益”﹖“依法”的具體涵義是什么﹖“公共利益”是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的利益。象國防建設(shè)、建造國家機關(guān)辦公樓、建造校舍等屬于公共利益。那么，象開設(shè)工廠進行經(jīng)營活動是否也屬于“公共利益”﹖我國《土地管理法實施條例》第17條規(guī)定：“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)事業(yè)以及興辦社會公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地”筆者認為，該條規(guī)定對《憲法》、《土地管理法》規(guī)定的“公共利益”作了擴大的解釋，將經(jīng)濟主體的一般經(jīng)營活動也視為公共利益。正因為如此，致使許多企業(yè)以進行經(jīng)濟建設(shè)為名，向政府請求征用土地。這些本應(yīng)通過市場行為獲得的土地，卻通過征用行為被大量地用于搞開發(fā)區(qū)、旅游景點建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等，使土地大量流失。另一方面，農(nóng)村集體所有的土地被征用后農(nóng)民得到的不是土地的應(yīng)有價值，而是國家給予的征地補償費。而征地補償費要比土地的市場價格少得多。因此，在農(nóng)村集體土地被征用的過程中，農(nóng)民的利益受到了嚴重損害。 從“依法”征用的實體規(guī)定來看，現(xiàn)行法律中存在的漏洞導(dǎo)致了多征少用、征了不用的現(xiàn)象發(fā)生，使不該征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到實現(xiàn)。而從“依法”征地的程序法來說，在整個征地調(diào)查、征地補償過程中，農(nóng)民一般是被排除在外的，參與征地活動的雙方中一方是土地管理部門和用地單位，另一方是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)民集體個別領(lǐng)導(dǎo)，被征用土地的農(nóng)民無發(fā)言的機會，更別說參與權(quán)了。因此，土地補償費被侵占、挪用的問題比較突出，農(nóng)民的利益被虛擬化。農(nóng)民實際得到的土地補償費比應(yīng)得到的要少得多。 （4）土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部任意解除承包合同或到期不續(xù)訂承包合同，使承包者失去土地使用權(quán)。由于這種情況不能給農(nóng)民帶來長期投資的預(yù)期效益，從而導(dǎo)致農(nóng)戶再生產(chǎn)投入的減弱，影響土地生產(chǎn)力的正常發(fā)揮，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，甚至可能影響農(nóng)村乃至整個社會的穩(wěn)定。 （5）耕地流失嚴重。由于集體所有權(quán)主體錯位，使廣大農(nóng)民不能真正享有土地所有權(quán)，而實際掌握了土地所有權(quán)的人對土地不夠珍視，再加上現(xiàn)行的土地征用中的法律漏洞，導(dǎo)致了農(nóng)村集體所有耕地的嚴重流失。據(jù)資料顯示，“六五”期間，我國平均每年減少耕地738萬畝，“七五”期間平均每年減少400萬畝，“八五”期間前4年平均每年減少耕地500萬畝。從1957年到1995年，全國累計減少耕地651億畝，平均每年減少1713萬畝，耕地年流失率約1%。這些流失的耕地絕大部分是農(nóng)村集體土地。 農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度弊端產(chǎn)生的主要原因第一，歷史的原因。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)是在農(nóng)民私人土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上形成的。建國初期，我國于1950年頒布了《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，使廣大農(nóng)民取得了土地所有權(quán)，這種所有權(quán)是私有性質(zhì)的。后來，經(jīng)過農(nóng)業(yè)合作化運動，特別是從1956年開始的高級合作社階段。農(nóng)民私有的土地逐漸轉(zhuǎn)歸集體所有。1958年，全國又開始了人民公社化運動，土地又轉(zhuǎn)歸公社所有。1962年，中共八屆十中全會通過決議，肯定了農(nóng)村的土地集體所有制，同時調(diào)整人民公社的核算體制，實行“三級所有，隊為基幢，把土地所有權(quán)下放到生產(chǎn)隊。 從20世紀70年代末，我國集體土地的所有權(quán)雖沒有改變，但是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民手里，過去的集體經(jīng)營變成了現(xiàn)在的農(nóng)戶私人經(jīng)營。這一變化導(dǎo)致了在廣大農(nóng)村地區(qū)原有的集體經(jīng)濟組織解體。同時，過去的人民公社變成了鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，過去的生產(chǎn)大隊變成了農(nóng)民的社區(qū)自治組織村委會，而原來的生產(chǎn)隊變成了村民小組。相應(yīng)地，農(nóng)村土地所有權(quán)也發(fā)生了一定的變化。這在《土地管理法》第八條中有所體現(xiàn)。而第八條的規(guī)定實際上并沒有很好地解決土地的所有權(quán)主體問題。 第二，政治原因。新中國成立以后，我國建立起了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。在這一體制下我國的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度也被染上了鮮明的計劃經(jīng)濟色彩。象農(nóng)村集體土地的用途是用于種植、養(yǎng)殖，還是用于放牧、養(yǎng)魚，都由上級行政部門下達計劃。如有違反，則要受行政處罰、經(jīng)濟制裁。再如，農(nóng)村集體土地的征用制度在本質(zhì)上是一種行政征用，被征用土地的農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。這種建立在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，既有利于國家通過農(nóng)產(chǎn)品