【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 成規(guī)模效益，仍不能使我國(guó)農(nóng)村的土地成為維持和提高農(nóng)民生活的基本保障。為了發(fā)展農(nóng)村的公益事業(yè)，需要農(nóng)民上交“村統(tǒng)籌”和“鄉(xiāng)提留”，這是建立在農(nóng)民收入增加的基礎(chǔ)之上的，而農(nóng)民收入的增加，必須通過(guò)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，目前各地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在很大程度上取決于經(jīng)營(yíng)土地所得。為了應(yīng)對(duì)入世給我國(guó)農(nóng)業(yè)帶來(lái)的巨大沖擊，減輕廣大農(nóng)民的生活負(fù)擔(dān)，黨的十六大將解決“三農(nóng)”問(wèn)題擺到重要位置，提出共同富裕奔小康的戰(zhàn)略目標(biāo)。　通過(guò)歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)當(dāng)初建立農(nóng)村集體土地所有制的目的是為了解決貧富差距問(wèn)題，為了全國(guó)廣大農(nóng)民走上共同富裕的道路。盡管現(xiàn)在看來(lái)當(dāng)時(shí)有些激進(jìn)，但總的來(lái)說(shuō)是正確的。完善集體土地所有權(quán)制度的基本思路必然是利用有限的農(nóng)村土地維持廣大農(nóng)民的基本生活需要。（二）農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的弊端及其形成原因 現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的主要弊端 （1）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體錯(cuò)位。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地的所的主體有三類，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組。由于在大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民集體組織已經(jīng)解散或者名存實(shí)亡，《村民委員會(huì)組織法》落實(shí)不到位，農(nóng)民缺乏行使集體土地所有權(quán)的組織形式和程序，致使所謂的土地集體所有實(shí)際上成了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的小團(tuán)體所有，有的甚至成為個(gè)別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的個(gè)人所有。而廣大農(nóng)民實(shí)際上不享有村集體土地的所有權(quán)。因此造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的錯(cuò)位，而不是虛位、缺位。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體錯(cuò)位的情況下，往往產(chǎn)生以下弊端：一是少數(shù)干部憑借集體土地所有權(quán)，或任意攤派，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，或任意出讓、出租土地，造成耕地流失，或以權(quán)謀私，導(dǎo)致土地使用的分配不公，從而影響社會(huì)穩(wěn)定；二是由于土地所有權(quán)主體的錯(cuò)位，不利于培養(yǎng)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的意識(shí)，造成對(duì)土地的掠奪式經(jīng)營(yíng)甚至出現(xiàn)撂荒土地現(xiàn)象。 （2）集體土地所有權(quán)權(quán)能不完全。農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性表現(xiàn)為：首先，土地用途受到限制。農(nóng)村集體土地主要用于進(jìn)行種植、養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，土地發(fā)展權(quán)[1]被剝奪了。農(nóng)民不能通過(guò)變更土地用途而得到比從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更高的比較效益。土地發(fā)展權(quán)對(duì)于城市郊區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)意義非常重大。其次，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律上對(duì)土地的處分權(quán)受到限制。如《擔(dān)保法》第36條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押?！钡?7條規(guī)定：“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)，但本法第34條第（五）項(xiàng)[2]、第36條第三款規(guī)定的除外……” （3）農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的權(quán)利得不到法律的有效保護(hù)。這一點(diǎn)在國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征收或征用中表現(xiàn)得尤為明顯。我國(guó)現(xiàn)行憲法第13條第三款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！睆纳鲜鲆?guī)定來(lái)看，國(guó)家對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用的前提條件是為了公共利益且須依法進(jìn)行，那么，何謂“公共利益”﹖“依法”的具體涵義是什么﹖“公共利益”是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的利益。象國(guó)防建設(shè)、建造國(guó)家機(jī)關(guān)辦公樓、建造校舍等屬于公共利益。那么，象開(kāi)設(shè)工廠進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否也屬于“公共利益”﹖我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第17條規(guī)定：“國(guó)家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)事業(yè)以及興辦社會(huì)公共事業(yè)，可以征用集體所有的土地”筆者認(rèn)為，該條規(guī)定對(duì)《憲法》、《土地管理法》規(guī)定的“公共利益”作了擴(kuò)大的解釋，將經(jīng)濟(jì)主體的一般經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也視為公共利益。正因?yàn)槿绱?，致使許多企業(yè)以進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)為名，向政府請(qǐng)求征用土地。這些本應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)行為獲得的土地，卻通過(guò)征用行為被大量地用于搞開(kāi)發(fā)區(qū)、旅游景點(diǎn)建設(shè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等，使土地大量流失。另一方面，農(nóng)村集體所有的土地被征用后農(nóng)民得到的不是土地的應(yīng)有價(jià)值，而是國(guó)家給予的征地補(bǔ)償費(fèi)。而征地補(bǔ)償費(fèi)要比土地的市場(chǎng)價(jià)格少得多。因此，在農(nóng)村集體土地被征用的過(guò)程中，農(nóng)民的利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。 從“依法”征用的實(shí)體規(guī)定來(lái)看，現(xiàn)行法律中存在的漏洞導(dǎo)致了多征少用、征了不用的現(xiàn)象發(fā)生，使不該征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到實(shí)現(xiàn)。而從“依法”征地的程序法來(lái)說(shuō)，在整個(gè)征地調(diào)查、征地補(bǔ)償過(guò)程中，農(nóng)民一般是被排除在外的，參與征地活動(dòng)的雙方中一方是土地管理部門(mén)和用地單位，另一方是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)民集體個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)，被征用土地的農(nóng)民無(wú)發(fā)言的機(jī)會(huì)，更別說(shuō)參與權(quán)了。因此，土地補(bǔ)償費(fèi)被侵占、挪用的問(wèn)題比較突出，農(nóng)民的利益被虛擬化。農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償費(fèi)比應(yīng)得到的要少得多。 （4）土地承包關(guān)系不穩(wěn)定。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部任意解除承包合同或到期不續(xù)訂承包合同，使承包者失去土地使用權(quán)。由于這種情況不能給農(nóng)民帶來(lái)長(zhǎng)期投資的預(yù)期效益，從而導(dǎo)致農(nóng)戶再生產(chǎn)投入的減弱，影響土地生產(chǎn)力的正常發(fā)揮，阻礙農(nóng)業(yè)的發(fā)展，甚至可能影響農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。 （5）耕地流失嚴(yán)重。由于集體所有權(quán)主體錯(cuò)位，使廣大農(nóng)民不能真正享有土地所有權(quán)，而實(shí)際掌握了土地所有權(quán)的人對(duì)土地不夠珍視，再加上現(xiàn)行的土地征用中的法律漏洞，導(dǎo)致了農(nóng)村集體所有耕地的嚴(yán)重流失。據(jù)資料顯示，“六五”期間，我國(guó)平均每年減少耕地738萬(wàn)畝，“七五”期間平均每年減少400萬(wàn)畝，“八五”期間前4年平均每年減少耕地500萬(wàn)畝。從1957年到1995年，全國(guó)累計(jì)減少耕地651億畝，平均每年減少1713萬(wàn)畝，耕地年流失率約1%。這些流失的耕地絕大部分是農(nóng)村集體土地。 農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度弊端產(chǎn)生的主要原因第一，歷史的原因。我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是在農(nóng)民私人土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上形成的。建國(guó)初期，我國(guó)于1950年頒布了《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》，使廣大農(nóng)民取得了土地所有權(quán)，這種所有權(quán)是私有性質(zhì)的。后來(lái)，經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，特別是從1956年開(kāi)始的高級(jí)合作社階段。農(nóng)民私有的土地逐漸轉(zhuǎn)歸集體所有。1958年，全國(guó)又開(kāi)始了人民公社化運(yùn)動(dòng)，土地又轉(zhuǎn)歸公社所有。1962年，中共八屆十中全會(huì)通過(guò)決議，肯定了農(nóng)村的土地集體所有制，同時(shí)調(diào)整人民公社的核算體制，實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基幢，把土地所有權(quán)下放到生產(chǎn)隊(duì)。 從20世紀(jì)70年代末，我國(guó)集體土地的所有權(quán)雖沒(méi)有改變，但是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民手里，過(guò)去的集體經(jīng)營(yíng)變成了現(xiàn)在的農(nóng)戶私人經(jīng)營(yíng)。這一變化導(dǎo)致了在廣大農(nóng)村地區(qū)原有的集體經(jīng)濟(jì)組織解體。同時(shí)，過(guò)去的人民公社變成了鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，過(guò)去的生產(chǎn)大隊(duì)變成了農(nóng)民的社區(qū)自治組織村委會(huì)，而原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)變成了村民小組。相應(yīng)地，農(nóng)村土地所有權(quán)也發(fā)生了一定的變化。這在《土地管理法》第八條中有所體現(xiàn)。而第八條的規(guī)定實(shí)際上并沒(méi)有很好地解決土地的所有權(quán)主體問(wèn)題。 第二，政治原因。新中國(guó)成立以后，我國(guó)建立起了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在這一體制下我國(guó)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度也被染上了鮮明的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。象農(nóng)村集體土地的用途是用于種植、養(yǎng)殖，還是用于放牧、養(yǎng)魚(yú)，都由上級(jí)行政部門(mén)下達(dá)計(jì)劃。如有違反，則要受行政處罰、經(jīng)濟(jì)制裁。再如，農(nóng)村集體土地的征用制度在本質(zhì)上是一種行政征用，被征用土地的農(nóng)民沒(méi)有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。這種建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度，既有利于國(guó)家通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品