【文章內(nèi)容簡介】 間發(fā)言：“中國政府高度重視環(huán)境保護(hù)問題，已經(jīng)把保護(hù)和治理環(huán)境，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為我們的一項(xiàng)基本國策”文件規(guī)定：①1990年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的決定》（國發(fā)[1990]65號）：“保護(hù)和改善生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，是我國的一項(xiàng)基本國策”②1991年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展十年規(guī)劃和“八五”計(jì)劃綱要》中明文：“將保護(hù)耕地、計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)共同列為我國的三項(xiàng)基本國策” ①1973年《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》明確規(guī)定了“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護(hù)方針和“三同時(shí)制度”②1982年《憲法》第二十六條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”在第十條、第二十六條還有相應(yīng)規(guī)定③2006年《國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提到環(huán)境保護(hù)在新時(shí)期的三個(gè)轉(zhuǎn)變：從重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)增長并重；從環(huán)境保護(hù)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步；從主要以行政辦法解決保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題④2007年《節(jié)約能源法》第七條：國家實(shí)行有利于節(jié)能和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。政策制定環(huán)節(jié)：基本沒有成為相關(guān)政策尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定時(shí)的主要考慮因素，直到“十一五”期間才有所改觀政策實(shí)施環(huán)節(jié)：——發(fā)展目標(biāo)2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中要求的14個(gè)約束性指標(biāo)中，環(huán)境污染控制指標(biāo)占了2個(gè)——資源配置①1980年代中期起逐漸從國家到省、地、縣建立了獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)行政管理體系②2006年列入財(cái)政經(jīng)常性預(yù)算單獨(dú)科目——干部考核2007年通過《主要污染物總量減排統(tǒng)計(jì)辦法》、《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》等（簡稱“三個(gè)辦法”）將環(huán)境污染控制指標(biāo)逐漸納入了領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核體系——政策協(xié)調(diào)八項(xiàng)環(huán)境管理制度指環(huán)境影響評價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、排污收費(fèi)制度、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制、綜合整治與定量考核、污染集中控制、限期治理、排污申報(bào)登記與排污許可證制度。在一定程度上起到了政策協(xié)調(diào)的作用。就其外在影響來說，其中的環(huán)境影響評價(jià)制度是落實(shí)環(huán)保法規(guī)、協(xié)調(diào)其它部門的主要有效手段，采用的形式類似“一票否決”：根據(jù)相關(guān)規(guī)定，各級計(jì)劃（包括基本建設(shè)、技術(shù)改造等職能）、土地管理、銀行和工商行政管理部門，均應(yīng)在其審批業(yè)務(wù)范圍內(nèi)納入環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容，而且，對于環(huán)評報(bào)告書未或批準(zhǔn)的項(xiàng)目，計(jì)劃部門不得受理設(shè)計(jì)任務(wù)文件的審查，土地管理部門不予辦理土地征用手續(xù)，銀行不得進(jìn)行貸款等等①從來也沒有發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化階段享受的環(huán)境容量②經(jīng)濟(jì)增長方式仍然是“高資源消耗、高環(huán)境污染、低經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出”③目前的情況仍然是總體惡化、局部改善④近年來，污染問題嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，因環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件以年均29%的速度遞增。2005年， 水土保持初次領(lǐng)袖講話：1997年初次文件明文規(guī)定：1993年明文法定：尚未明文法定領(lǐng)袖講話：①1997年江澤民在黨的十五屆一中全會上指出：“大江大河上中游地區(qū)的水土保持和流域治理，是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的根本措施，必須高度重視，做好規(guī)劃，堅(jiān)持不懈，長期奮斗”② 2004年胡錦濤在中央人口資源環(huán)境工作座談會上講話：“要進(jìn)一步加強(qiáng)節(jié)水灌溉、人畜飲水、農(nóng)村水電、水土保持、牧區(qū)水利和預(yù)防傳染病項(xiàng)目等農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和提高農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增收文件規(guī)定：1993年,《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》指出:“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線,是國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基礎(chǔ),是國土整治,江河治理的根本,是我們必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策” ①1982年《水土保持工作條例》第二條“水土保持工作的方針是：防治并重，治管結(jié)合，因地制宜， 全面規(guī)劃，綜合治理，除害興利”②1991年《水土保持法》第四條“國家對水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主，全面規(guī)劃，綜合防治，因地制宜，加強(qiáng)管理，注重效益的方針”，第五條“國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持工作列為重要職責(zé)，采取措施做好水土流失防治工作”政策制定環(huán)節(jié)：通過《水土保持法》、1993年《水土保持法實(shí)施條例》，對相關(guān)政策中體現(xiàn)有利于水土保持的精神起到了一定作用（但這些相關(guān)法規(guī)中并未明確水土保持是基本國策）政策實(shí)施環(huán)節(jié)：《水土保持法》中有相關(guān)規(guī)定（如縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水土保持規(guī)劃確定的任務(wù)，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，安排專項(xiàng)資金，并組織實(shí)施）。另外，目前通過“三權(quán)、一案、三同時(shí)”制度在政策實(shí)施中推進(jìn)水土保持工作?！叭龣?quán)”即監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)。監(jiān)督權(quán)是指水行政主管部門對水土保持法及實(shí)施條例的執(zhí)行情況有監(jiān)督檢查的權(quán)利。審批權(quán)是指對從事與水土保持有關(guān)的生產(chǎn)建設(shè)的公民法人或其他組織申報(bào)的水土保持方案有審批的權(quán)利。收費(fèi)權(quán)是指對造成水土流失的開發(fā)建設(shè)單位或個(gè)人有征收水土流失防治費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利。“一案”即在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的大型建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案；在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)依照礦山資源法的規(guī)定開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個(gè)體申請采礦，必須持有縣級以上地方人民政府水行政主管部門同意的水土保持方案，方可申請辦理采礦批準(zhǔn)手續(xù)?！叭瑫r(shí)”即指建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。建設(shè)工程竣工驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)驗(yàn)收水土保持設(shè)施，并有水行政主管部門參加①我國水土流失面積約占國土的1/3，水土流失是我國的頭號環(huán)境問題：生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性在很大程度上取決于自然界中的水土資源條件。水土保持不僅是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體，也是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)。②要保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須從根本上改變生產(chǎn)條件，水土保持就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最重要的舉措節(jié)約資源初次領(lǐng)袖講話：1999年初次文件明文規(guī)定：2005年明文法定：2007年領(lǐng)袖講話：①江澤民在1999年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上指出：“促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，控制人口增長，保護(hù)自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境。這是根據(jù)我國國情和長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)而確定的基本國策”②朱镕基在2000年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上的講話：“計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、資源保護(hù)和合理利用都是我國的基本國策，必須年年下大功夫來狠抓落實(shí)”③2005年在建設(shè)節(jié)約型社會展覽會上，胡錦濤強(qiáng)調(diào)，節(jié)約資源是我國的一項(xiàng)基本國策。節(jié)約土地、能源、淡水、礦產(chǎn)資源，對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。我們要從貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的高度，充分認(rèn)識節(jié)約能源資源的極端重要性和緊迫性，加快推進(jìn)建設(shè)節(jié)約型社會的各項(xiàng)工作。文件規(guī)定：①2005年中共十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》明文：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)②2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》：“,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快建設(shè)資源節(jié)約型,環(huán)境友好型社會,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口,資源,環(huán)境相協(xié)調(diào)”③2007年十七大報(bào)告：“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。必須把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，落實(shí)到每個(gè)單位、每個(gè)家庭。明文法定：2007年《節(jié)約能源法》第四條明確規(guī)定：“節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實(shí)施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”①1982年《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第十四條“國家厲行節(jié)約，反對浪費(fèi)”②2007年《節(jié)約能源法》“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將節(jié)能工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃，并組織編制和實(shí)施節(jié)能中長期專項(xiàng)規(guī)劃、年度節(jié)能計(jì)劃”；國家實(shí)行有利于節(jié)能和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)政策制定環(huán)節(jié)：通過《節(jié)約能源法》等構(gòu)建了能體現(xiàn)“節(jié)約資源”精神的政策過程政策實(shí)施環(huán)節(jié)： 通過2006年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》和2007年《節(jié)約能源法》、2007年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測及考核實(shí)施方案和辦法的通知》（國發(fā)〔2007〕36號）以及國務(wù)院頒布的《單位GDP能耗統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系實(shí)施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實(shí)施方案》、《單位GDP能耗考核體系實(shí)施方案》（簡稱“三個(gè)方案”）在發(fā)展目標(biāo)、資源配置、干部考核上建立了有利于“節(jié)約資源”的政策實(shí)施環(huán)境——發(fā)展目標(biāo)：《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》確定的發(fā)展目標(biāo)中有4項(xiàng)屬于節(jié)約資源領(lǐng)域：資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，工業(yè)固體廢物綜合利用率提高到60%。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務(wù)院報(bào)告節(jié)能目標(biāo)責(zé)任的履行情況——干部考核：一票否決制和責(zé)任追究制。根據(jù)《節(jié)約能源法》，節(jié)能目標(biāo)完成情況將作為地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價(jià)的內(nèi)容。通過“三個(gè)方案”，將節(jié)能指標(biāo)完成情況納入了領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中——資源配置：“考核通過的，優(yōu)先加大對該地區(qū)污染治理和環(huán)保能力建設(shè)的支持力度；考核未通過的，暫停該地區(qū)所有新增主要污染物排放建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評審批和項(xiàng)目核準(zhǔn)獲批準(zhǔn)、暫停安排中央環(huán)保專項(xiàng)資金”①雖然自然資源總量大、種類較全，但人均占有量少、自然資源分布不均衡②資源利用效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重?！?006中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》對世界59個(gè)主要國家的資源績效水平進(jìn)行了排序，結(jié)果顯示中國資源績效僅排在第54位，是資源利用績效最差的國家之一。③我國整體來看處于工業(yè)化中期，經(jīng)濟(jì)增長方式是“高資源消耗、高環(huán)境污染、低經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出”，單位資源的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出量較低，也喪失了發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化階段享受的廉價(jià)資源的獲取條件命名標(biāo)準(zhǔn)的問題只是我國基本國策問題的“冰山一角”，在基本國策政策過程中還有更多的表面問題和潛在的制度問題。例如，盡管多數(shù)基本國策在重大文件和有關(guān)法律中有所體現(xiàn)甚至說明了落實(shí)辦法，但其實(shí)施現(xiàn)狀不盡人意，問題頗多；而且，所有基本國策均不同程度地存在這些問題。可以從三個(gè)方面概括基本國策制定和實(shí)施中的突出問題：名稱遭亂用、實(shí)施被擱置、沖突待協(xié)調(diào)。這種亂用有兩方面所指：一方面可稱之為“信口開河假作真”：由于基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無相關(guān)法規(guī)限定對這一詞組的使用，因此在許多公眾場合，各種級別的領(lǐng)導(dǎo)、專家乃至傳媒工作者將許多事務(wù)信口冠名為基本國策，導(dǎo)致了公眾對基本國策認(rèn)識較為混亂；另一方面，“假作真時(shí)真亦假”：這一概念被隨意使用，也沖淡了真正的基本國策應(yīng)有的影響力，有關(guān)方面和公眾對基本國策容易失去應(yīng)有的尊重和敏感。甚至像計(jì)劃生育這樣具有強(qiáng)影響力且明文法定的基本國策，在表述中也時(shí)常被更改為“控制人口”等。這實(shí)際上等于擅自更改了政策的著力點(diǎn)。實(shí)施被擱置有以下兩方面體現(xiàn)：①有名無實(shí)，只有籠統(tǒng)的說教式的“應(yīng)該怎么辦”，卻沒有建立政策制定和實(shí)施環(huán)節(jié)的保障機(jī)制。例如，從表1中可見，環(huán)境保護(hù)在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)一直處于邊緣化狀態(tài)，在人、財(cái)、物等資源配置和干部政績考核等落實(shí)基本國策必需的保障措施上都沒有硬性規(guī)定，以致環(huán)境保護(hù)目標(biāo)無法完成在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》確定的指標(biāo)中，主要污染物（包括二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放量指標(biāo)沒有完成。；②實(shí)而不力。即便基本國策在有關(guān)保障機(jī)制上有所體現(xiàn)，但由于是否遵守基本國策的利益關(guān)系差別巨大且保障機(jī)制仍然存在漏洞（如對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究機(jī)制不健全）而落實(shí)不力。例如，在快速城市化過程中，征地和賣地之間的價(jià)差巨大近20年來，國家向農(nóng)民征用土地約1億畝，國家利用壟斷一級市場的制度和征地廉價(jià)剪刀差(土地市場價(jià)——征地補(bǔ)償費(fèi)之差)總共從農(nóng)民手里拿走土地資產(chǎn)以市場價(jià)折合達(dá)2萬億元以上。，甚至成為地方政府主要預(yù)算外經(jīng)費(fèi)來源，以致地方政府對將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地有強(qiáng)烈的違規(guī)動(dòng)機(jī)。盡管農(nóng)民承包的土地，具有生產(chǎn)資料，家庭財(cái)產(chǎn)，生活保障三種功能，侵占農(nóng)民的土地，也就剝奪了農(nóng)民生產(chǎn)生活的來源。但這種危機(jī)因?yàn)楹徒?jīng)濟(jì)建設(shè)的短期利益、地方利益相沖突，且不能迅速、有力地體現(xiàn)在政績考核上，因而使“切實(shí)保護(hù)耕地”這樣的基本國策遭到陽奉陰違[2]。就實(shí)施效果而言，與實(shí)施被擱置具有同等影響的就是政策沖突不過，這倒是基本國策“廣范圍、跨部門”特點(diǎn)的固有反映。圍繞基本國策的政策沖突肯定要比一般政策的沖突更普遍?？梢詫⑵渌吲c基本國策的沖突分為兩類：第一類是條文沖突，即某些政策從字面上就直接有與基本國策相違背的地方；第二類是導(dǎo)向沖突，即某些政策出臺后形成了影響基本國策執(zhí)行效果的不利導(dǎo)向。條文沖突（尤其是基層政府出臺政策中的條文沖突）的情況，隨著政策制定的規(guī)范化、公開化以及