【正文】 就某一具體工作發(fā)布的指導(dǎo)性文件，其生效一般沒有經(jīng)過“全國人民代表大會或黨代表大會通過”程序。事實上，我國在政策過程中對基本國策的形成似乎還是有章可循的——至少不能“空口無憑”。，也是一個在許多場合都被隨口授予的概念。但事實上基本國策到底指哪些政策，有何確定標(biāo)準(zhǔn)，確定過程中制度化情況如何，實施情況如何？這些基本問題，目前卻基本無章可循或語焉不詳。但目前中國的這類政策從命名標(biāo)準(zhǔn)到實施機(jī)制都缺少制度性規(guī)定，導(dǎo)致基本國策存在名稱遭亂用、實施被擱置和沖突待協(xié)調(diào)等問題。對我國基本國策若干基本問題的制度分析此文以題名《基本國策實施機(jī)制：面臨問題和政策建議》、作者署名“蘇楊、尹德挺”、作為封面文章刊發(fā)于《改革》2008年第2期，《高等學(xué)校文科學(xué)術(shù)文摘》和中國人民大學(xué)復(fù)印報刊資料作了全文轉(zhuǎn)載，《新華文摘》作了輯覽，收入本書時又做了補(bǔ)充修改。本文探討了中國的基本國策實然和應(yīng)然的判定標(biāo)準(zhǔn)，總結(jié)了實然標(biāo)準(zhǔn)下已有的七個基本國策的來由和特點，研究了基本國策政策過程中制度化、非制度化因素的影響并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了基本國策實施問題的制度成因分析，最后提出了完善基本國策制定和實施機(jī)制的政策建議：標(biāo)準(zhǔn)法定、過程完整；國策上位、保障健全。因此，下文將從基本國策確定標(biāo)準(zhǔn)入手，以制度化因素和非制度化因素對基本國策形成、實施的影響為線索，就我國現(xiàn)有的七個基本國策探討這些問題。因此，基本國策在民間甚至在官方的誤傳都很多。因此，可以把有關(guān)國家級文件中的明文規(guī)定作為確定基本國策的實然標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)定三個層次：嚴(yán)格意義而言，某方面的政策上升到基本國策必須法定——不僅因為這樣才具有長期性和穩(wěn)定性，還因為這樣才能確保在實施中“依法行政”。，并不能將其都稱為基本國策。而更多的，則只是一個部門負(fù)責(zé)的工作而已。任何一類“基本國策”的制定、實施情況，都會對國家全局的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧產(chǎn)生重大、長期的影響。例如，由于改革開放以來我國長期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在“又快又好”的發(fā)展理念下積累了不少發(fā)展質(zhì)量問題，因此，我國近年出臺的基本國策開始體現(xiàn)出“又好又快”傾向，以具有解決問題的針對性；③基本國策之間應(yīng)該是平等的，不應(yīng)再有包含關(guān)系或指導(dǎo)關(guān)系?？膳e例如下：多年來在多種場合被反復(fù)明確的基本國策——對外開放，就是一種政策取向，與堅持四項基本原則類似，嚴(yán)格意義而言不能稱為解決某類基本國情所致問題的對策。但由于1990年代初的形勢當(dāng)時水土流失已經(jīng)被認(rèn)為是我國的頭號環(huán)境問題，也是穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要障礙。綜上所述，三個層次的“明文規(guī)定”才是比較現(xiàn)實的基本國策確定標(biāo)準(zhǔn)。20 / 20 附表1 我國現(xiàn)有七個基本國策的基本情況基本國策名稱確定層次和時間由于我國的政策過程不規(guī)范，因此基本國策在被確定時不一定嚴(yán)格遵循領(lǐng)袖講話——文件規(guī)定——法定這樣的先后順序，而可能被文件規(guī)定后才開始有領(lǐng)袖在公開場合強(qiáng)調(diào)基本國策。實施情況和制度保證方式基本國策對應(yīng)的基本國情計劃生育（含“控制人口”）（我國第一個被明文規(guī)定的基本國策）初次領(lǐng)袖講話：1978年初次文件明文規(guī)定：1982年明文法定：2001年《人口和計劃生育法》（一般認(rèn)為，我國于1973年從國家層面開始實施計劃生育政策，但當(dāng)時并未上升到基本國策高度）領(lǐng)袖講話：①1956年，毛澤東在最高國務(wù)會議上提出：“我們這個國家有這么多人，這是世界上各國都沒有的。國家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除有特殊情況經(jīng)過批準(zhǔn)可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子?！邊f(xié)調(diào)：①1990年代起各省陸續(xù)開展了計劃生育綜合治理行動，建立了相關(guān)部委辦局參加的綜合治理協(xié)調(diào)機(jī)制②1990年代起建立了流動人口計劃生育管理的“一證先行”制度③“十五”期間有些省市出臺了配合計劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制的協(xié)調(diào)制度人口的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量問題是今后相當(dāng)長的時間內(nèi)影響中國民族生存和發(fā)展的重大問題，現(xiàn)階段數(shù)量是首位問題：①中國是世界人口最多的國家，人口基數(shù)大，新增人口多，人口素質(zhì)偏低；②醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的巨大進(jìn)步使人口死亡率下降，期望壽命顯著上升。國家保護(hù)婦女的權(quán)利和利益，實行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”②1995年國務(wù)院頒布的《中國婦女發(fā)展綱要（19952000）》：“到本世紀(jì)末，我國婦女發(fā)展的總目標(biāo)是：婦女的整體素質(zhì)有明顯提高，在全面參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，參與國家和社會事務(wù)管理的過程中，使法律賦予婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會及家庭生活中的平等權(quán)利進(jìn)一步得到落實” 政策制定環(huán)節(jié)：在《婦女權(quán)益保障法》和《中國婦女發(fā)展綱要》中進(jìn)行了若干規(guī)定，以從法律、政策、機(jī)制上保障男女平等，促進(jìn)婦女發(fā)展政策實施環(huán)節(jié)：國務(wù)院成立了國務(wù)院婦女兒童工作委員會，以協(xié)調(diào)與男女平等有關(guān)的事務(wù)。但在有的相對強(qiáng)勢的相關(guān)政策中卻能較好體現(xiàn)。這是關(guān)系國家糧食安全的大事，切不可大意”③2003年十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，要“實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，保證國家糧食安全”政策制定環(huán)節(jié)：在與土地利用有關(guān)的文件的制定過程中，一般都體現(xiàn)了這一基本國策的精神政策實施環(huán)節(jié)：與這一基本國策有悖的情況一般都出現(xiàn)在政策實施中，因此，通過《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號）等文件建立了土地督察制度，成立了相關(guān)工作隊伍，以監(jiān)督這一基本國策的落實情況。這是絕對不能動搖的。總結(jié)歷史經(jīng)驗，中國長期處于落后狀態(tài)的主要教訓(xùn)就是閉關(guān)自守。在一定程度上起到了政策協(xié)調(diào)的作用?！叭龣?quán)”即監(jiān)督權(quán)、審批權(quán)、收費權(quán)?！耙话浮奔丛谏絽^(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)的大型建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案；在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)依照礦山資源法的規(guī)定開辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體礦山企業(yè)和個體申請采礦，必須持有縣級以上地方人民政府水行政主管部門同意的水土保持方案，方可申請辦理采礦批準(zhǔn)手續(xù)。②要保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須從根本上改變生產(chǎn)條件，水土保持就是改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件最重要的舉措節(jié)約資源初次領(lǐng)袖講話：1999年初次文件明文規(guī)定：2005年明文法定：2007年領(lǐng)袖講話：①江澤民在1999年中央人口、資源、環(huán)境工作座談會上指出：“促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，必須在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時，控制人口增長，保護(hù)自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境。文件規(guī)定：①2005年中共十六屆五中全會《關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》明文：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)②2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》：“,發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì),保護(hù)生態(tài)環(huán)境,加快建設(shè)資源節(jié)約型,環(huán)境友好型社會,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口,資源,環(huán)境相協(xié)調(diào)”③2007年十七大報告：“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，關(guān)系人民群眾切身利益和中華民族生存發(fā)展。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”，第十四條“國家厲行節(jié)約，反對浪費”②2007年《節(jié)約能源法》“國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)將節(jié)能工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度計劃，并組織編制和實施節(jié)能中長期專項規(guī)劃、年度節(jié)能計劃”；國家實行有利于節(jié)能和環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策，限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，發(fā)展節(jié)能環(huán)保型產(chǎn)業(yè)政策制定環(huán)節(jié)：通過《節(jié)約能源法》等構(gòu)建了能體現(xiàn)“節(jié)約資源”精神的政策過程政策實施環(huán)節(jié)： 通過2006年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和2007年《節(jié)約能源法》、2007年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)節(jié)能減排統(tǒng)計監(jiān)測及考核實施方案和辦法的通知》（國發(fā)〔2007〕36號）以及國務(wù)院頒布的《單位GDP能耗統(tǒng)計指標(biāo)體系實施方案》、《單位GDP能耗監(jiān)測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》（簡稱“三個方案”）在發(fā)展目標(biāo)、資源配置、干部考核上建立了有利于“節(jié)約資源”的政策實施環(huán)境——發(fā)展目標(biāo)：《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的發(fā)展目標(biāo)中有4項屬于節(jié)約資源領(lǐng)域：資源利用效率顯著提高，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右，單位工業(yè)增加值用水量降低30%，工業(yè)固體廢物綜合利用率提高到60%?！?006中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》對世界59個主要國家的資源績效水平進(jìn)行了排序，結(jié)果顯示中國資源績效僅排在第54位，是資源利用績效最差的國家之一。這種亂用有兩方面所指：一方面可稱之為“信口開河假作真”：由于基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無相關(guān)法規(guī)限定對這一詞組的使用，因此在許多公眾場合，各種級別的領(lǐng)導(dǎo)、專家乃至傳媒工作者將許多事務(wù)信口冠名為基本國策，導(dǎo)致了公眾對基本國策認(rèn)識較為混亂；另一方面，“假作真時真亦假”：這一概念被隨意使用，也沖淡了真正的基本國策應(yīng)有的影響力，有關(guān)方面和公眾對基本國策容易失去應(yīng)有的尊重和敏感。例如，從表1中可見，環(huán)境保護(hù)在相當(dāng)長的時期內(nèi)一直處于邊緣化狀態(tài)，在人、財、物等資源配置和干部政績考核等落實基本國策必需的保障措施上都沒有硬性規(guī)定，以致環(huán)境保護(hù)目標(biāo)無法完成在《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》確定的指標(biāo)中，主要污染物（包括二氧化硫和化學(xué)需氧量）排放量指標(biāo)沒有完成。，甚至成為地方政府主要預(yù)算外經(jīng)費來源，以致地方政府對將耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地有強(qiáng)烈的違規(guī)動機(jī)。圍繞基本國策的政策沖突肯定要比一般政策的沖突更普遍。這可以計劃生育為例加以說明。這必然產(chǎn)生從經(jīng)濟(jì)考慮角度而言的違“規(guī)”導(dǎo)向。由于享受政策的八類人群的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要就是“經(jīng)濟(jì)困難”，這樣的惠民政策反而可能起到激勵部分低收入家庭超生的效果。這樣的政策沖突，顯然也影響了基本國策的實施效果[3]。為此，建立附表2所示分析框架，以從政策過程理論視角來探討制度和非制度化因素的影響，從而了解在哪些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上非制度化因素影響過大，以致基本國策制定和實施出現(xiàn)了前述問題。附表2 制度成因分析范式 制定、實施環(huán)節(jié) 中的 策 保護(hù)