【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 －啟示與借鑒的邏輯線索對(duì)“華明模式”進(jìn)行解析。一、“華明模式”的理念和思路（一）“華明模式”的理念“華明模式”的理念可以分為兩個(gè)層次：一個(gè)是根本理念，也可以理解為從世界觀和價(jià)值論層面的發(fā)展理念，那就是“以民為根、以創(chuàng)新為魂、以服務(wù)為本”。即建設(shè)一座老百姓滿意的具有現(xiàn)代特色的新型“濃縮都市”—新市鎮(zhèn)；規(guī)劃管理模式創(chuàng)新、土地利用模式創(chuàng)新、管理體制和管理方式創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)建設(shè)百姓滿意的新市鎮(zhèn)的途徑；適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式改變，收入水平提高之后對(duì)服務(wù)和管理的新要求，樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，打造高水平服務(wù)設(shè)施，從硬件和軟件兩個(gè)方面提高服務(wù)水平，讓老百姓的滿意具有持續(xù)性。一個(gè)是建設(shè)理念，也可以理解為方法論和操作層面的理念，那就是“高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高水平建設(shè)、高效能運(yùn)作和高質(zhì)量管理”。即規(guī)劃要體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的新市鎮(zhèn)特色，統(tǒng)籌安排居民住宅區(qū)、工業(yè)和商務(wù)區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)的空間格局；按照全國(guó)示范小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標(biāo)要求，構(gòu)筑高標(biāo)準(zhǔn)的城市功能，打造具有當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)和民俗的“農(nóng)城”特色、田園生態(tài)特色、造型新穎的建筑特色和節(jié)能節(jié)水等環(huán)保特色，現(xiàn)代服務(wù)功能完備和生態(tài)環(huán)境良好的宜居鎮(zhèn)，充分體現(xiàn)人文關(guān)懷和人與自然的和諧共處；在較短時(shí)間內(nèi)，通過(guò)管理方式創(chuàng)新和便民措施完善，完成“以宅基地?fù)Q房”的全過(guò)程，完成農(nóng)民生產(chǎn)生活方式市民化的轉(zhuǎn)換，展示新市鎮(zhèn)的建設(shè)成效和創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。從上述理念可以看出，“華明模式”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。從農(nóng)民的意愿出發(fā)，以為新市民服好務(wù)為落腳點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力和途徑，以高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高水平管理為實(shí)現(xiàn)方式，充分體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀“以發(fā)展為要義，以人為本為核心，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)為基本要求，統(tǒng)籌兼顧為根本方法”的精神實(shí)質(zhì)，具有鮮明的時(shí)代特色（二）“華明模式”的思路“華明模式”的基本思路為：圍繞破解新農(nóng)村建設(shè)中普遍存在的土地和資金雙重約束的難題，按照“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的原則，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，以不減少耕地為前提，按照統(tǒng)一規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)現(xiàn)代化、有特色、適宜產(chǎn)業(yè)集聚和生態(tài)宜居的新型小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地（包括村莊用地）按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)換取小城鎮(zhèn)中的住宅，以村莊生產(chǎn)、生活輔助設(shè)施用地?fù)Q取小城鎮(zhèn)社區(qū)功能；將部分節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，解決建設(shè)資金問(wèn)題。同時(shí)建立新型管理和服務(wù)框架，完善配套政策，使新型小城鎮(zhèn)成為功能齊全、設(shè)施完備的新市鎮(zhèn)；通過(guò)農(nóng)村土地（包括農(nóng)用地和騰出的宅基地）按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求進(jìn)行綜合整治，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域成為土地利用條件好，設(shè)施配套，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)良、特色突出的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)?？傊?，按照城鄉(xiāng)一體化的方向，形成新市民居住區(qū)、工業(yè)和商務(wù)區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)“三區(qū)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)籌發(fā)展”的新格局。以土地作為撬動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的杠桿，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤優(yōu)化建設(shè)用地的空間布局，促進(jìn)農(nóng)村土地利用方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村土地財(cái)富釋放，最終解決新農(nóng)村建設(shè)－新市鎮(zhèn)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)建設(shè)的空間和資金問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的土地和資金自我平衡。 二、“華明模式”的制度框架“華明模式”的制度框架可以歸納為“兩個(gè)堅(jiān)持，兩個(gè)不變，四項(xiàng)規(guī)范”?！皟蓚€(gè)堅(jiān)持”是指堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，在國(guó)家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變，切實(shí)保障農(nóng)民土地成本經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法權(quán)益；堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)施宅基地?fù)Q房，必須確保耕地占補(bǔ)平衡，通過(guò)對(duì)村民原有宅基地和其他集體建設(shè)用地統(tǒng)一組織復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減、質(zhì)量不變、占補(bǔ)平衡。“兩個(gè)不變”是指宅基地?fù)Q房的目的是改善農(nóng)民的居住環(huán)境和享受市民化的公共服務(wù)，但農(nóng)民的身份暫時(shí)不變；遷入新市鎮(zhèn)居住的農(nóng)民增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，但村民務(wù)農(nóng)等就業(yè)主渠道不變?！八捻?xiàng)規(guī)范”是指宅基地?fù)Q房的范圍、依據(jù)和新市鎮(zhèn)建設(shè)資金來(lái)源和組織管理架構(gòu)的四項(xiàng)制度化規(guī)定。即宅基地?fù)Q房的范圍為用農(nóng)民住宅、公建和生產(chǎn)生活輔助設(shè)施占用的建設(shè)用地置換同等面積的規(guī)劃區(qū)用地，用于建設(shè)農(nóng)民還遷住宅，農(nóng)田等非建設(shè)用地不列入置換范圍；宅基地?fù)Q房置換的主要依據(jù)是宅基地，地上物及其他情況作為平衡依據(jù)；新市鎮(zhèn)建設(shè)資金從新建農(nóng)民還遷房剩余建設(shè)用地通過(guò)招拍掛等市場(chǎng)出讓渠道解決；新市鎮(zhèn)按照社區(qū)化管理建立新型組織管理架構(gòu)，但村民委員會(huì)和村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然履行職能。制度框架是模式運(yùn)行的基礎(chǔ)，是體制機(jī)制改革的前提。華明示范小城鎮(zhèn)就是按照“兩個(gè)堅(jiān)持，兩個(gè)不變，四項(xiàng)規(guī)范”基本制度框架，在某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行改革創(chuàng)新基礎(chǔ)上建設(shè)起來(lái)的。三、“華明模式”的運(yùn)作（一）“華明模式”的運(yùn)作進(jìn)程從2005年下半年開(kāi)始，天津市圍繞破解土地和資金雙重約束的難題，在廣泛征求農(nóng)民意愿和大量調(diào)研基礎(chǔ)上，推出以“宅基地?fù)Q房”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的辦法，華明鎮(zhèn)成為天津市第一個(gè)實(shí)施宅基地?fù)Q房的試點(diǎn)小城鎮(zhèn)。2005年10月，天津市政府下發(fā)《關(guān)于同意在東麗區(qū)華明鎮(zhèn)實(shí)施以宅基地?fù)Q房開(kāi)展示范小城鎮(zhèn)建設(shè)工作的批復(fù)》，同年，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)了“華明示范鎮(zhèn)列為全國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點(diǎn)單位”，這是催生“華明模式”的運(yùn)作環(huán)境和條件。示范鎮(zhèn)建設(shè)涉及的12個(gè)村，共有宅基地12071畝，新建小城鎮(zhèn)用于農(nóng)民住宅建設(shè)和服務(wù)設(shè)施配套3476畝，可騰出建設(shè)用地8595畝，其中4000畝用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，4000畝用于掛牌出讓，土地增值收益用于農(nóng)民還遷住房建設(shè)及社區(qū)整體配套建設(shè)。示范鎮(zhèn)規(guī)劃共分為農(nóng)民安置區(qū)、新市民安置區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)三個(gè)功能區(qū)，總建筑面積410萬(wàn)平方米，規(guī)劃人口達(dá)8萬(wàn)人。2006年4月規(guī)劃實(shí)施華明示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，歷時(shí)一年半，，公建房屋20多萬(wàn)平方米。2007年9月啟動(dòng)村民搬遷，目前胡張莊、。布局合理、外形別致、配套完善、環(huán)境優(yōu)美、管理完善、田園風(fēng)情濃郁的現(xiàn)代化新市鎮(zhèn)和農(nóng)民居住社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化格局，充分展示了“華明模式”的生命力。（二）“華明模式”的運(yùn)作程序“華明模式”是以“以宅基地?fù)Q房”為核心內(nèi)容，遵循城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤原則，以農(nóng)村土地綜合整治為平臺(tái)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一系列工程和一整套理論、制度和政策體系的綜合表達(dá)。模式運(yùn)作的程序具體分為8個(gè)步驟：（1）編制規(guī)劃—東麗區(qū)政府編制華明鎮(zhèn)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃報(bào)天津市政府審批，保證示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的合法合規(guī)性；（2）組建投融資機(jī)構(gòu)—濱麗公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)、資金管理和債務(wù)償還，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化運(yùn)作，解決示范小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金問(wèn)題；（3）天津市國(guó)土房管局下達(dá)土地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，解決示范小城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)；（4）村民提出宅基地?fù)Q房申請(qǐng)并與村民委員會(huì)簽訂宅基地?fù)Q房協(xié)議，明確農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)利關(guān)系；（5）村民委員會(huì)與鎮(zhèn)人民政府簽訂宅基地?fù)Q房協(xié)議，明確集體經(jīng)濟(jì)組織與政府的權(quán)責(zé)利關(guān)系；（6）鎮(zhèn)人民政府與小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司簽訂總體村民安置協(xié)議，明確政府與投融資機(jī)構(gòu)在安置農(nóng)民中的權(quán)責(zé)利關(guān)系；（7）小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅建成后由村民委員會(huì)按照全體村民通過(guò)的分房辦法進(jìn)行分配和還遷，明確農(nóng)民入城的具體辦法；（8）農(nóng)民搬遷后統(tǒng)一組織對(duì)原宅基地整理復(fù)耕，復(fù)耕出的土地用于歸還小城鎮(zhèn)建設(shè)占用的土地掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。（三）“華明模式”的運(yùn)作模式“以宅基地?fù)Q房”為核心的“華明模式”按照“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、市場(chǎng)機(jī)制、政策推動(dòng)”的模式進(jìn)行運(yùn)作。作為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的路徑之一，以宅基地?fù)Q房涉及眾多農(nóng)民的利益，事關(guān)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的影響深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)。該模式的順利運(yùn)作和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于在國(guó)家現(xiàn)行基本法規(guī)制度框架內(nèi)，對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行改革，構(gòu)建一系列配套政策作為保障體系。因此，必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，通過(guò)編制規(guī)劃、搞好服務(wù)、搭建平臺(tái)、制定政策等手段引領(lǐng)方向。具體運(yùn)作由區(qū)、街（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府委托運(yùn)作公司按照《公司法》的要求完善法人治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作。即由區(qū)縣人民政府組建示范小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司，作為項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目投融資、土地整理、建設(shè)開(kāi)發(fā)等工作。投融資建設(shè)公司可以是政府出資組建的國(guó)有獨(dú)資公司，也可以是以政府為主導(dǎo)、吸收社會(huì)投資主體參與、共同組建的有限責(zé)任公司。宅基地?fù)Q房按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，擺脫非市場(chǎng)因素對(duì)此項(xiàng)工作的干擾，避免以權(quán)謀私等行為影響市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。在宅基地?fù)Q房的具體工作步驟上統(tǒng)籌安排，制定相關(guān)政策（如財(cái)政扶持政策）或?qū)嵤┺k法（享有宅基地資格認(rèn)定、拆遷還遷等的辦法）對(duì)宅基地?fù)Q房工作加以規(guī)范和支持，使宅基地?fù)Q房工作有章可循，規(guī)范健康運(yùn)行。四、“華明模式”的改革創(chuàng)新以宅基地?fù)Q房不是農(nóng)村人口簡(jiǎn)單地向城鎮(zhèn)遷居，而是有農(nóng)業(yè)型社會(huì)向城市型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，需要大力推進(jìn)制度和政策創(chuàng)新。華明示范鎮(zhèn)三年多的建設(shè)成就表明，以宅基地?fù)Q房為核心的“華明模式”是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的成功實(shí)踐，是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的成功探索，是大城市近郊區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向。實(shí)踐探索中，“華明模式”在6個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新。（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新華明示范鎮(zhèn)宅基地?fù)Q房在國(guó)家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，在不增加建設(shè)用地指標(biāo)的前提下，先由市土地行政部門(mén)供給小城鎮(zhèn)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，在一定時(shí)間內(nèi)以農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，耕地不減。新市鎮(zhèn)建設(shè)除了農(nóng)民住宅區(qū)外，還規(guī)劃出供市場(chǎng)開(kāi)發(fā)出讓的土地，用土地出讓收入來(lái)平衡示范鎮(zhèn)建設(shè)資金。即通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治、建設(shè)用地的空間置換和建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證了建設(shè)用地不增加，耕地不減少的國(guó)家政策剛性要求。同時(shí)，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，提高了農(nóng)民的生活質(zhì)量。（二）小城鎮(zhèn)管理模式創(chuàng)新（1）管理體制創(chuàng)新。順應(yīng)農(nóng)民居住方式和生活方式市民化的變化，行政管理體制由村社管理向新型社區(qū)化管理轉(zhuǎn)變。成立“華明示范鎮(zhèn)管委會(huì)”，負(fù)責(zé)日常行政管理，下設(shè)黨政綜合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)事務(wù)和城區(qū)管理四個(gè)辦公室。以3000戶為一個(gè)社區(qū)，300戶為一個(gè)鄰里，逐步組建以社區(qū)黨支部為核心，居民代表