【正文】 事實(shí)上，不同區(qū)域能夠借鑒的內(nèi)容難以統(tǒng)一，發(fā)揮作用的程度也不盡一致。目前，“華明模式”對天津市推進(jìn)城市化進(jìn)程已經(jīng)產(chǎn)生了很好的示范作用。（3）經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好，農(nóng)民就業(yè)渠道多。（五）因地制宜，體現(xiàn)區(qū)域特色：“華明模式”的示范空間“華明模式”是大城市郊區(qū)城市化的可行途徑，因?yàn)檫@里具備產(chǎn)業(yè)都市化、農(nóng)民市民化的條件。在兼顧效率與公平的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)以公平為重點(diǎn)。宅基地?fù)Q房的全過程既要以人為本，充分體現(xiàn)民意，又要規(guī)范配套的政策和辦法作為制度保障。華明鎮(zhèn)把布局分散的農(nóng)民宅基地集中起來，統(tǒng)一整理復(fù)耕，不僅實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，而且在滿足小城鎮(zhèn)建設(shè)占用的耕地后還節(jié)余3644畝的建設(shè)用地指標(biāo)?！叭A明模式”的人本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)新市民“安居、樂業(yè)、有保障”?？梢?，無論稱之為“以宅基地?fù)Q房模式”還是“華明模式”，都蘊(yùn)含了非常豐富的內(nèi)涵，是探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的綜合配套改革實(shí)踐。以宅基地?fù)Q房推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，從根本上縮小城鄉(xiāng)差別，消除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本格局?？傮w而言，與農(nóng)村宅基地相比，城市建設(shè)用地的集約利用水平較高，經(jīng)濟(jì)價(jià)值較大。華明示范鎮(zhèn)建設(shè)堅(jiān)持農(nóng)民居住社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)三個(gè)功能區(qū)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)發(fā)展，提高了土地利用的效益和效率。五、“華明模式”的成效 “華明模式”是大城市郊區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的系統(tǒng)工程，以宅基地?fù)Q房為核心內(nèi)容和通道。通過宅基地?fù)Q房，農(nóng)民原有價(jià)值4－5萬元的宅基地和房屋置換價(jià)值超過40萬元的90平方米的一套住宅，財(cái)產(chǎn)性收入增值10－20倍。成立專門組織機(jī)構(gòu)，安置農(nóng)民就業(yè)，僅社區(qū)物業(yè)、保安、市政、保潔、綠化、治安協(xié)管等就安置了1100個(gè)村民就業(yè)。讓農(nóng)民分散的資產(chǎn)通過流動(dòng)、組合，向規(guī)模經(jīng)營集中，形成若干個(gè)新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體，使之成為居民勞動(dòng)就業(yè)、增加收入的重要載體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的勞動(dòng)聯(lián)合與資本聯(lián)合。建立與城市型社會(huì)相適應(yīng)的新市鎮(zhèn)管理方式，對市容管理、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化等工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、公眾參與、市場運(yùn)作、社會(huì)監(jiān)督的原則，通過社會(huì)招投標(biāo)選定建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理責(zé)任單位采用市場化運(yùn)作。新市鎮(zhèn)建設(shè)除了農(nóng)民住宅區(qū)外，還規(guī)劃出供市場開發(fā)出讓的土地，用土地出讓收入來平衡示范鎮(zhèn)建設(shè)資金。即由區(qū)縣人民政府組建示范小城鎮(zhèn)投融資建設(shè)公司，作為項(xiàng)目法人，具體負(fù)責(zé)示范小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目投融資、土地整理、建設(shè)開發(fā)等工作。布局合理、外形別致、配套完善、環(huán)境優(yōu)美、管理完善、田園風(fēng)情濃郁的現(xiàn)代化新市鎮(zhèn)和農(nóng)民居住社區(qū)、工業(yè)園區(qū)、設(shè)施農(nóng)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化格局，充分展示了“華明模式”的生命力。制度框架是模式運(yùn)行的基礎(chǔ)，是體制機(jī)制改革的前提。同時(shí)建立新型管理和服務(wù)框架，完善配套政策，使新型小城鎮(zhèn)成為功能齊全、設(shè)施完備的新市鎮(zhèn)；通過農(nóng)村土地（包括農(nóng)用地和騰出的宅基地）按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求進(jìn)行綜合整治，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域成為土地利用條件好，設(shè)施配套，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)良、特色突出的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)園區(qū)。這里沿著理念思路－制度框架－模式運(yùn)作－改革創(chuàng)新－建設(shè)成效－啟示與借鑒的邏輯線索對“華明模式”進(jìn)行解析。華明鎮(zhèn)位于天津市東麗區(qū)中北部，緊鄰天津?yàn)I海新區(qū)，巨市中心區(qū)13公里，現(xiàn)轄6個(gè)居委會(huì)，是天津市“以宅基地?fù)Q房”模式建設(shè)的第一個(gè)示范小城鎮(zhèn)。征轉(zhuǎn)分離有效解決了快速發(fā)展區(qū)域重大項(xiàng)目落地“等米下鍋”的困境，極大地提高了效率，改善了投資環(huán)境；也促進(jìn)了農(nóng)村城市化進(jìn)程。做到了重點(diǎn)項(xiàng)目用地應(yīng)保盡保，及時(shí)落地。盡管目前濱海新區(qū)已經(jīng)成為行政區(qū)，但當(dāng)初按照經(jīng)濟(jì)區(qū)編制濱海新區(qū)土地利用總體規(guī)劃的理念和管理模式對其他經(jīng)濟(jì)區(qū)的土地管理改革仍具有借鑒意義。為保障濱海新區(qū)開發(fā)開放用地的用地需要，天津市依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案的批復(fù)》（國函[2008]26號(hào)）和《天津市土地管理?xiàng)l例》，結(jié)合濱海新區(qū)實(shí)際情況，于2009年4月制定和印發(fā)了《濱海新區(qū)土地利用規(guī)劃計(jì)劃管理辦法》（以下簡稱《辦法》），既體現(xiàn)了濱海新區(qū)土地管理制度改革和創(chuàng)新的重點(diǎn)內(nèi)容，也為土地利用規(guī)劃計(jì)劃規(guī)范化管理和在規(guī)范中進(jìn)行管理模式創(chuàng)新提供了保障。市國土房管局市濱海委國家部門支持探索海洋開發(fā)利用和耕地保護(hù)的有效方式（1）創(chuàng)新海洋開發(fā)與管理方式，爭取國家支持圍海造陸、開發(fā)利用鹽堿荒地不納入規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模。天津市制定了《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案三年實(shí)施計(jì)劃（20082010年）》（以下簡稱《實(shí)施計(jì)劃（20082010年）》），共涉及金融改革創(chuàng)新等十大重點(diǎn)改革試驗(yàn)內(nèi)容。完善土地收益基金專項(xiàng)管理制度，優(yōu)化土地收益的支出使用結(jié)構(gòu)，按照土地儲(chǔ)備管理辦法等有關(guān)規(guī)定，完善土地儲(chǔ)備制度和市場調(diào)控機(jī)制，增強(qiáng)政府對土地市場調(diào)控能力。建立征地補(bǔ)償安置爭議協(xié)調(diào)裁決制度。依據(jù)總體規(guī)劃，開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)大與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)。 立足新區(qū)科學(xué)發(fā)展，設(shè)定和豐富土地管理制度改革內(nèi)容正如國土資源部與天津市人民政府簽署《關(guān)于共同推進(jìn)天津國土資源工作促進(jìn)濱海新區(qū)開發(fā)開放合作備忘錄》后，中共中央政治局委員、天津市委書記張高麗在會(huì)見出席簽字儀式的國土資源部徐紹史部長和鹿心社副部長時(shí)所指出的那樣，土地是發(fā)展之基，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中，土地問題始終是一個(gè)帶有全局性、戰(zhàn)略性的重大問題。360余個(gè)投資5000萬元以上的重大工業(yè)、服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目聚集濱海新區(qū)。依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和人口發(fā)展規(guī)模預(yù)測，新一輪土地利用總體規(guī)劃中，將建設(shè)用地規(guī)模由現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的925平方公里調(diào)整為1220平方公里，增加295平方公里。2009年11月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，天津市調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)，設(shè)立濱海新區(qū)。最初的天津?yàn)I海新區(qū)包括漢沽、塘沽、大港三個(gè)行政區(qū)和天津經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、天津保稅區(qū)和天津港區(qū)三個(gè)功能區(qū)以及東麗區(qū)和津南區(qū)的部分區(qū)域?！半p港”既指?？諆筛?，也指海港的南北兩個(gè)港區(qū)。目前，總面積近400平方公里的八大產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及中新天津生態(tài)城“8＋1”開發(fā)全面展開，臨港工業(yè)區(qū)已成陸40平方公里，35個(gè)10億元以上的重大項(xiàng)目正在建設(shè)，初步形成石油化工、裝備制造、港口物流、公用設(shè)施四大園區(qū)。（一）《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》中土地制度改革的重點(diǎn)內(nèi)容2008年3月，國務(wù)院批復(fù)了《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》（以下簡稱《濱?？傮w方案》），共包括10個(gè)方面的改革試驗(yàn)重點(diǎn)內(nèi)容，其中第五項(xiàng)改革試驗(yàn)內(nèi)容為“改革土地管理制度，創(chuàng)新土地管理方式，增強(qiáng)政府對土地供應(yīng)調(diào)控能力”。對濱海新區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定為建設(shè)用地的集體土地，合理確定征收范圍，由市政府批準(zhǔn)組織征收。建立健全土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，維護(hù)集體土地收益權(quán)。即《濱海土地方案》在《濱?？傮w方案》土地管理制度改革五大重點(diǎn)內(nèi)容基礎(chǔ)上，將土地利用監(jiān)管和監(jiān)控作為又一重點(diǎn)內(nèi)容。市國土房管局市濱海委國家部門支持（2）試行土地利用計(jì)劃指標(biāo)“近期用地總量一次核定，用地指標(biāo)額度集中下達(dá)，供地時(shí)序階段調(diào)整”的制度。第二個(gè)項(xiàng)目“探索海洋開發(fā)利用和耕地保護(hù)的有效方式”中，新區(qū)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡的途徑主要為退海地整治和市內(nèi)異地占補(bǔ)平衡；海洋開發(fā)與管理方式創(chuàng)新主要是爭取國家支持圍海造陸、開發(fā)利用鹽堿荒地不納入規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模。正如上文所述，最初的濱海新區(qū)，即部市合作《備忘錄》簽訂時(shí)的新區(qū)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，而不是行政區(qū)，按照新區(qū)編制土地利用總體規(guī)劃，從規(guī)劃層次上突破了現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》等法規(guī)規(guī)定的“五級(jí)”土地利用總體規(guī)劃體系中以不同級(jí)別行政區(qū)為單元開展土地利用總體規(guī)劃的限制。在土地利用計(jì)劃管理方面，試行土地利用計(jì)劃指標(biāo)“近期用地總量一次核定，用地指標(biāo)額度集中下達(dá)，供地時(shí)序階段調(diào)整”的制度?！罢鳌笔墙鉀Q政府與農(nóng)民和農(nóng)民集體的問題，具體而言是解決國家與集體的土地產(chǎn)權(quán)問題以及政府與農(nóng)民及集體的土地產(chǎn)權(quán)收益和土地利用收益問題；“轉(zhuǎn)”是解決用途改變的問題，只要符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途管制要求，也就不存在問題。第二部分 創(chuàng)新土地利用模式，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程 “華明模式”解析及其啟示與借鑒在貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)的大潮中，為了促進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素更大范圍的優(yōu)化配置，有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)共發(fā)展共繁榮，天津市提出“承包責(zé)任制不變，耕種土地不減，尊重農(nóng)民意愿，以宅基地?fù)Q房”模式推進(jìn)城市化進(jìn)程。2008年4月，經(jīng)眾多海內(nèi)外專家評審，華明鎮(zhèn)在全世界87個(gè)城市108個(gè)參選項(xiàng)目中脫穎而出，成功入選2010年上海世博會(huì)城市最佳實(shí)踐展區(qū)，獲得“全國十大和諧宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)”等多項(xiàng)榮譽(yù)稱號(hào)。從上述理念可以看出，“華明模式”是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的典范。“兩個(gè)不變”是指宅基地?fù)Q房的目的是改善農(nóng)民的居住環(huán)境和享受市民化的公共服務(wù)，但農(nóng)民的身份暫時(shí)不變；遷入新市鎮(zhèn)居住的農(nóng)民增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，但村民務(wù)農(nóng)等就業(yè)主渠道不變。示范鎮(zhèn)規(guī)劃共分為農(nóng)民安置區(qū)、新市民安置區(qū)、商業(yè)商務(wù)區(qū)三個(gè)功能區(qū)，總建筑面積410萬平方米，規(guī)劃人口達(dá)8萬人。該模式的順利運(yùn)作和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于在國家現(xiàn)行基本法規(guī)制度框架內(nèi)，對體制機(jī)制進(jìn)行改革，構(gòu)建一系列配套政策作為保障體系。華明示范鎮(zhèn)三年多的建設(shè)成就表明，以宅基地?fù)Q房為核心的“華明模式”是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的成功實(shí)踐，是加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局的成功探索，是大城市近郊區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展方向。成立“華明示范鎮(zhèn)管委會(huì)”，負(fù)責(zé)日常行政管理，下設(shè)黨政綜合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社區(qū)事務(wù)和城區(qū)管理四個(gè)辦公室。義務(wù)巡邏隊(duì)協(xié)助民警進(jìn)行治安防范。（五）社會(huì)保障制度創(chuàng)新通過“宅基地?fù)Q房”要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“安居、樂業(yè)、有保障”的目標(biāo)，必須不斷創(chuàng)新保障制度。同步推行農(nóng)村新型合作醫(yī)療，除政府補(bǔ)貼外，鼓勵(lì)村集體負(fù)責(zé)交納新型合作醫(yī)療中個(gè)人交費(fèi)部分，解決農(nóng)民看病難和因病返貧的問題。（六）小城鎮(zhèn)扶持政策創(chuàng)新除制定宅基地?fù)Q房相關(guān)政策