【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 它的一些具體做法，對(duì)建立健全中國(guó)的農(nóng)作物保險(xiǎn)制度不無借鑒作用?！　∶绹?guó)農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)，%，卻是世界上最大的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，世界各國(guó)糧食進(jìn)口總量的一半來自美國(guó)。為了保持農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，美國(guó)政府采取了許多扶持政策，建立健全農(nóng)作物保險(xiǎn)制度便是其中之一。美國(guó)的農(nóng)作物保險(xiǎn)制度覆蓋范圍廣，保障水平高，主要屬于政策性保險(xiǎn)范疇。其具體方式是，由國(guó)家財(cái)政直接投資成立保險(xiǎn)公司，逐步過渡到國(guó)家委托商業(yè)保險(xiǎn)公司開展業(yè)務(wù)，對(duì)其給予一定的財(cái)稅補(bǔ)貼。這一做法有效地解決了農(nóng)作物保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)大、賠付多，一般商業(yè)保險(xiǎn)公司無力單獨(dú)承擔(dān)的問題，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)向縱深發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)目前農(nóng)作物可保品種已達(dá)100余個(gè)。在全美200萬農(nóng)戶中，有近150萬戶投保了農(nóng)業(yè)險(xiǎn)，參與率高達(dá)75%。1997年，，8年增加了21%。，%。在1995年到2004年的十年中，美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)賠付率平均為95%，基本做到了盈虧平衡。其中，2004年為73%，是1997年以來最低的。　　農(nóng)作物保險(xiǎn)一試四十年　　回顧歷史可以看出，美國(guó)的農(nóng)作物保險(xiǎn)發(fā)展之路并不平坦。早在19世紀(jì)末，美國(guó)一些私營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)公司已涉足農(nóng)作物保險(xiǎn)，但最終都難以為繼。其主要原因：一是保險(xiǎn)實(shí)施范圍有限，風(fēng)險(xiǎn)無法分散；二是資料數(shù)據(jù)不夠充分，難以正確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和準(zhǔn)確厘定保險(xiǎn)費(fèi)率；三是賠付率太高，入不敷出?！　?922年，美國(guó)聯(lián)邦政府開始研究農(nóng)作物保險(xiǎn)問題。當(dāng)時(shí)，美國(guó)的農(nóng)作物保險(xiǎn)僅剩下雹災(zāi)險(xiǎn)一種，覆蓋面也十分有限。在以后的10多年里，美國(guó)國(guó)會(huì)就農(nóng)作物保險(xiǎn)進(jìn)行了多次調(diào)研和聽證。1934年至1936年，美國(guó)發(fā)生了大面積旱災(zāi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到很大影響。這一情況使聯(lián)邦政府意識(shí)到，建立農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制勢(shì)在必行。由于農(nóng)作物保險(xiǎn)成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、賠付多，僅靠私營(yíng)商業(yè)保險(xiǎn)公司很難應(yīng)對(duì)。為此，政府根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可能發(fā)生的自然風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)用，建立了共同財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)準(zhǔn)備基金。農(nóng)作物一旦發(fā)生災(zāi)害虧損，　即從這筆基金中撥款提供賠付。這樣，較好地解決了農(nóng)民因擔(dān)心自然風(fēng)險(xiǎn)而不愿在土地上投資的問題，保證了土地資源的合理利用?！　≡谶@一背景下，1938年，美國(guó)歷史上第一部《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》應(yīng)運(yùn)而生，該法規(guī)定了農(nóng)作物保險(xiǎn)的目的、性質(zhì)、開展辦法和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等，為聯(lián)邦政府建立和發(fā)展農(nóng)作物保險(xiǎn)體系提供了法律框架和政策保障。美國(guó)農(nóng)業(yè)部據(jù)此設(shè)立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，公司資本通過認(rèn)捐的方式籌集，經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用由政府提供補(bǔ)貼，稅賦一律免交。農(nóng)作物保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由其直接經(jīng)營(yíng)，保險(xiǎn)范圍包括旱澇、作物病蟲害等自然災(zāi)害，保險(xiǎn)產(chǎn)量依據(jù)農(nóng)民個(gè)人種植作物的歷史產(chǎn)量或地區(qū)產(chǎn)量來確定，最高可獲100%的賠付額。農(nóng)作物保險(xiǎn)的問世，發(fā)揮了農(nóng)業(yè)價(jià)格政策所起不到的作用，使美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了更可靠的外部保障。自此以后直至1980年，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)制度在這一框架下一直處于試行階段?！　≡谶@段時(shí)間里，美國(guó)農(nóng)作物保險(xiǎn)的發(fā)展也面臨著重大考驗(yàn)。主要是聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司虧損嚴(yán)重，無力儲(chǔ)備足夠的保險(xiǎn)基金，因而時(shí)常面臨各方面的壓力，并曾一度被國(guó)會(huì)叫停。其主要原因在于：一是受國(guó)家財(cái)力所限，農(nóng)作物可保品種較少，承保面積也十分有限，僅覆蓋了局部地區(qū)。二是農(nóng)險(xiǎn)參與率很低。美國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)民遇到天災(zāi)人禍，即使沒有參加農(nóng)險(xiǎn)，政府也同樣會(huì)提供災(zāi)害援助，因此許多農(nóng)民寧愿依賴政府救濟(jì)，也不愿掏錢購買農(nóng)險(xiǎn)。三是保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)渠道過于單一，除了雹災(zāi)險(xiǎn)，以及農(nóng)場(chǎng)建筑物和農(nóng)機(jī)設(shè)備之類的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)可由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)外，農(nóng)作物保險(xiǎn)基本由政府主辦的保險(xiǎn)公司承擔(dān)，這種情況造成了美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)盤子有限，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)不易分散，保險(xiǎn)賠付率高的問題?！　×⑾滦路ㄒ?guī)保險(xiǎn)唱大戲　　針對(duì)上述問題，1980年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)法進(jìn)行了重大修改，將其引入新的發(fā)展階段。根據(jù)新法確立的制度和原則，美國(guó)政府開始全面推廣農(nóng)作物保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大農(nóng)作物承保面積，放開農(nóng)險(xiǎn)地區(qū)限制，提高農(nóng)民的參保率。其中一項(xiàng)重要措施，就是吸引商業(yè)保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)代理人在政策性農(nóng)作物保險(xiǎn)框架下，參與農(nóng)險(xiǎn)的銷售、服務(wù)并承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。其主要方式有兩種：一是私營(yíng)保險(xiǎn)公司獨(dú)立承擔(dān)保險(xiǎn)損失責(zé)任，聯(lián)邦政府則根據(jù)其農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)量，提供管理費(fèi)和保險(xiǎn)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼約占純保費(fèi)的30%。二是政府雇傭保險(xiǎn)代理人銷售農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品，保險(xiǎn)代理人只拿傭金不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。這一方式由于效果不太理想，到1994年被正式淘汰?！　⊥ㄟ^一系列強(qiáng)有力的舉措，美國(guó)的農(nóng)作物保險(xiǎn)取得了迅速發(fā)展。從1980年至1990年，全美農(nóng)險(xiǎn)承保面積從2627萬英畝增加到了1億英畝，可保農(nóng)作物從28種上升到了50種，%提高到33%，農(nóng)險(xiǎn)覆蓋地區(qū)也從4632個(gè)縣增加到了21354個(gè)縣，幾乎覆蓋了全國(guó)所有的縣。%，%。沒有私營(yíng)保險(xiǎn)公司充足的人力資源參與，要達(dá)到上述目標(biāo)是難以想象的。　　私營(yíng)保險(xiǎn)公司參與農(nóng)險(xiǎn)計(jì)劃，使得美國(guó)的農(nóng)作物保險(xiǎn)取得了快速發(fā)展，但是也帶來了一些新問題。主要表現(xiàn)為，由于農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)保障仍然存在“雙軌制”，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和聯(lián)邦政府的災(zāi)害救助，兩者關(guān)系難以協(xié)調(diào)。一方面，從1980年到1994年，政府連年支付巨款用于直接救災(zāi)，負(fù)擔(dān)沉重；另一方面，農(nóng)作物保險(xiǎn)又由于缺乏足夠的財(cái)政支持，造成虧空。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1981年至1988年，美國(guó)政府直接用于災(zāi)害支付的資金高達(dá)69億美元，1988年至1994年，每年災(zāi)害救助款平均高達(dá)15億美元，而同期聯(lián)邦政府用于農(nóng)險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼還不到9億美元。由于政府直接救災(zāi)撥款數(shù)額過高，妨礙了農(nóng)作物保險(xiǎn)計(jì)劃的正常實(shí)施，也影響了農(nóng)民的投保積極性。1994年以前，農(nóng)民的農(nóng)險(xiǎn)參與率一直未能突破33%，承保面積也未能超過可保面積的50%。由于農(nóng)民參保率沒有新的提高和政府財(cái)政支持不夠到位，1981年至1987年期間，美國(guó)農(nóng)險(xiǎn)平均賠付率高達(dá)155%?！　∝?cái)政增補(bǔ)貼擴(kuò)大覆蓋面　　為此，1994年，美國(guó)再次對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)法進(jìn)行了改革。其主要措施是取消政府一般性救濟(jì)計(jì)劃，推出農(nóng)作物巨災(zāi)保險(xiǎn)和擴(kuò)大保障保險(xiǎn)，逐步減少聯(lián)邦政府的財(cái)政支出。根據(jù)新法，凡按規(guī)定交納手續(xù)費(fèi)(130美元)的農(nóng)民均可獲得巨災(zāi)保險(xiǎn)保障，生活貧困者可申請(qǐng)免交手續(xù)費(fèi)。投保了其他農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)民，同時(shí)自動(dòng)獲得巨災(zāi)保險(xiǎn)保障；未投保其他農(nóng)作物保險(xiǎn)的農(nóng)民，則必須按要求購買巨災(zāi)保險(xiǎn)。不參加農(nóng)險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)民，則不能享受政府提供的優(yōu)惠政策，如農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持、低息貸款等。同時(shí)，對(duì)那些沒有納入保險(xiǎn)范圍的農(nóng)作物繼續(xù)實(shí)施災(zāi)害援助計(jì)劃。此外，政府還加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度。通過這一政策聯(lián)動(dòng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了農(nóng)險(xiǎn)覆蓋面。美國(guó)聯(lián)邦政府1994年曾預(yù)期農(nóng)民投保巨災(zāi)保險(xiǎn)的比例未來可達(dá)到為80%，但1995年這一數(shù)字已經(jīng)達(dá)到88%。1996年，美國(guó)再次對(duì)農(nóng)險(xiǎn)政策進(jìn)行微調(diào)，規(guī)定農(nóng)民可以不購買巨災(zāi)保險(xiǎn)，但必須書面承諾放棄申請(qǐng)災(zāi)害救濟(jì)的權(quán)利。這些規(guī)定某種程度上造成了事實(shí)上的強(qiáng)制保險(xiǎn)。 所謂巨災(zāi)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上是多種風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)作物保險(xiǎn)的一種類型，其目的是為農(nóng)民提供基本的農(nóng)作物損失保障，賠付產(chǎn)量最高為農(nóng)民個(gè)人種植作物歷史平均產(chǎn)量的50%，賠付價(jià)格上限為美國(guó)農(nóng)作物風(fēng)險(xiǎn)管理局公布的市場(chǎng)預(yù)測(cè)價(jià)格的55%。當(dāng)農(nóng)作物產(chǎn)量因?yàn)?zāi)害減產(chǎn)25%以上時(shí)，即可獲得賠付?！　∮捎谵r(nóng)民對(duì)農(nóng)險(xiǎn)保障水平的需求存在差異，有些寧愿低一點(diǎn)，有些希望高一點(diǎn)。為此，美國(guó)政府在建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，還推出了保障水平更高的擴(kuò)大保障保險(xiǎn)。在巨災(zāi)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)民可根據(jù)個(gè)人種植作物的歷史平均產(chǎn)量購買擴(kuò)大保障保險(xiǎn)。投保上限為個(gè)人歷史平均產(chǎn)量的85%，投保價(jià)格為美國(guó)風(fēng)險(xiǎn)管理局公布的市場(chǎng)預(yù)測(cè)價(jià)格的100%?！　≈档米⒁獾氖牵绹?guó)政府在發(fā)展農(nóng)險(xiǎn)時(shí)并沒有搞“一刀切”，在大力推行政策性保險(xiǎn)的同時(shí)，對(duì)于某些單風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)險(xiǎn)，由于受災(zāi)范圍有限，受損情況容易認(rèn)定，政府則鼓勵(lì)通過商業(yè)保險(xiǎn)承保風(fēng)險(xiǎn)。雹災(zāi)險(xiǎn)就是一個(gè)例證。該險(xiǎn)種創(chuàng)辦于1880年，屬于純商業(yè)險(xiǎn)種，由商業(yè)保險(xiǎn)公司完全按照市場(chǎng)規(guī)則自由競(jìng)爭(zhēng)，政府既不參與，也不干預(yù)，至今仍有很強(qiáng)的生命力。　　政府司監(jiān)管運(yùn)營(yíng)