【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 　(四)行政管理體制落后?！　?．政權(quán)建設(shè)不完善。一方面，機(jī)構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府權(quán)力交叉，上級(jí)政府部門(mén)在鎮(zhèn)的大量派出機(jī)構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理?！　?．部分小城鎮(zhèn)行政建制與其規(guī)模不相適應(yīng)，不利于小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。有的小城鎮(zhèn)人口已達(dá)10來(lái)萬(wàn)人，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財(cái)政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)服務(wù)、行政管理、法制建設(shè)等各個(gè)方面帶來(lái)很多困難和不便?！　?．政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)、直接管理經(jīng)濟(jì)比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴(yán)重?！　?．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。一是村級(jí)界限不合理，不利于資源的合理開(kāi)發(fā)利用。生產(chǎn)要素難以按市場(chǎng)需求進(jìn)行有效配置；二是部分村規(guī)模過(guò)小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設(shè)及中心村的發(fā)展。三是村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定?！　?五)小城鎮(zhèn)財(cái)政體制不完善?！　?．財(cái)政體制建設(shè)不完善。第一，在分稅制下，縣級(jí)對(duì)小城鎮(zhèn)的財(cái)政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財(cái)政體制新老并存，影響著全國(guó)小城鎮(zhèn)財(cái)政的建設(shè)與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過(guò)省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財(cái)政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對(duì)小城鎮(zhèn)財(cái)政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財(cái)政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財(cái)政、國(guó)稅、地稅、專(zhuān)業(yè)銀行營(yíng)業(yè)所或農(nóng)村信用合作社四個(gè)方面的機(jī)構(gòu)分別屬不同部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，各隨其主，各行其是，特別是國(guó)稅、地稅實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，在收入計(jì)劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門(mén)、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個(gè)任務(wù)，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實(shí)其任務(wù)，只得與國(guó)稅、地稅機(jī)構(gòu)討價(jià)還價(jià)，工作難以協(xié)調(diào)?！　?．機(jī)構(gòu)建設(shè)不健全。第一，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。第二，小城鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)建設(shè)不完善。第三，財(cái)政機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確。　　3．小城鎮(zhèn)財(cái)政干部隊(duì)伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財(cái)政所人員配備偏少。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財(cái)政人員面前的任務(wù)越來(lái)越重，新事物、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財(cái)政人員應(yīng)具有較高的素質(zhì)。但現(xiàn)在有相當(dāng)部分小城鎮(zhèn)財(cái)政工作人員文化程度很低，非專(zhuān)業(yè)人員大量調(diào)入，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練，缺乏財(cái)政專(zhuān)業(yè)知識(shí)。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務(wù)量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財(cái)政范圍內(nèi)的工作根本無(wú)暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實(shí)際情況和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，引導(dǎo)廣大農(nóng)民脫貧致富了。　　(六)戶(hù)籍制度對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。　　1997年公安部出臺(tái)的關(guān)于戶(hù)籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點(diǎn)鎮(zhèn)。同時(shí)，在城鎮(zhèn)落戶(hù)的指標(biāo)不是根據(jù)實(shí)際申請(qǐng)人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應(yīng)城鎮(zhèn)人口不斷擴(kuò)張的需要。從全國(guó)來(lái)看，戶(hù)籍制度改革基本沒(méi)有啟動(dòng)。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導(dǎo)致小城鎮(zhèn)流動(dòng)人口進(jìn)城務(wù)工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動(dòng)人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)空間上的遷移。這就從人口規(guī)模、需求動(dòng)力等方面影響了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的集聚效應(yīng)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！　‖F(xiàn)行法律要求農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶(hù)必須放棄承包地而且不給予補(bǔ)償，使得農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實(shí)際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國(guó)家的社會(huì)保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對(duì)農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮?！　?七)社會(huì)保障制度難以適應(yīng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要?！　∧壳靶〕擎?zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進(jìn)城后不愿交出承包地的重要原因，因?yàn)檗r(nóng)民缺乏失去土地后長(zhǎng)期穩(wěn)定的生活保障預(yù)期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區(qū)服務(wù)和社會(huì)保障制度改革取得進(jìn)展，才能使農(nóng)民徹底割斷對(duì)土地的依賴(lài)關(guān)系?！　∷摹⒔鉀Q小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問(wèn)題的對(duì)策建議　　針對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問(wèn)題，學(xué)者們提出了很多相應(yīng)的對(duì)策措施，這些對(duì)策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實(shí)施這些對(duì)策，還需要更深入、更具體的研究。　　(一)土地制度和政策的改革方向?！　?．要建立科學(xué)的規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃體系應(yīng)由小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等一系列規(guī)劃組成，它是小城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的龍頭。各項(xiàng)規(guī)劃在編制過(guò)程中應(yīng)充分反映小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，同時(shí)，各項(xiàng)規(guī)劃之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個(gè)科學(xué)的規(guī)劃體系?！　?．在土地利用方面，要立足內(nèi)涵挖潛走集約用地之路，發(fā)掘城鎮(zhèn)土地存量?jī)?yōu)勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)揮老鎮(zhèn)的土地資源潛力。充分利用土地空間，提高建筑容積率，降低用地成本，最大限度地利用土地資源。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，在改造原有居民單院獨(dú)戶(hù)住宅基礎(chǔ)上，建造多層住宅。進(jìn)行存量土地的置換，對(duì)原有城鎮(zhèn)土地進(jìn)行二次開(kāi)發(fā)或內(nèi)涵性再開(kāi)發(fā)，推動(dòng)土地的集約利用?！　?．在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，大力推動(dòng)土地整理。小城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地整理，主要是三大任務(wù)，一是進(jìn)鎮(zhèn)居民宅基地的退耕或流轉(zhuǎn)；二是進(jìn)鎮(zhèn)企業(yè)的原廠區(qū)開(kāi)發(fā)利用；三是打破土地權(quán)屬區(qū)域的限制，使用地形狀利于建設(shè)布局?！　?．要深化土地使用制度改革，建立多元化的土地市場(chǎng)。在堅(jiān)持土地有償使用這一大方向的前提下，將土地使用制度改革引向深入，逐步擴(kuò)大土地有償使用范圍，改變單一的征地——開(kāi)發(fā)——出讓——轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)運(yùn)行模式，實(shí)行包括國(guó)有土地租賃、集體土地人市等多樣化的土地供給方式，對(duì)小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)要實(shí)行兩種產(chǎn)權(quán)、一個(gè)市場(chǎng)、統(tǒng)一管理的管理模式，即由國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)并存構(gòu)成小城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)，對(duì)土地利用方式、土地供應(yīng)數(shù)量、土地交易價(jià)格和土地交易結(jié)果實(shí)行統(tǒng)一管理。　　5．要加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度管理，建立完善的產(chǎn)權(quán)管理制度。小城鎮(zhèn)國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)代表應(yīng)是縣(市)級(jí)以上人民政府的土地管理部門(mén)，集體土地的產(chǎn)權(quán)代表應(yīng)是村級(jí)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織。在小城鎮(zhèn)，國(guó)有土地與集體土地并存，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中涉及國(guó)家、集體、企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及農(nóng)民等多個(gè)利益主體，客觀上要求建立一套完善的土地產(chǎn)權(quán)登記制度來(lái)提供保障?！　?．要確立具有約束力的土地收益分配制度。土地收益分配機(jī)制在一定程度上決定了政府、企業(yè)和個(gè)人的用地行為。應(yīng)改革現(xiàn)行土地收益分配制度諸多不合理之處，從有利于保護(hù)耕地資源，遏制政府對(duì)耕地的占用、有利于保護(hù)農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，妥善安置被征地農(nóng)民的生活和再就業(yè)、有利于調(diào)動(dòng)鎮(zhèn)政府積累資金進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)等三方面建立具有約束力的土地收益分配機(jī)制?！　?．在較大范圍內(nèi)實(shí)施保持土地總量動(dòng)態(tài)平衡的土地置換政策，實(shí)施耕地總量動(dòng)態(tài)平衡既要堅(jiān)決執(zhí)行占用與開(kāi)發(fā)、復(fù)墾掛鉤的原則，同時(shí)在具體操作上又要有一定的靈活性?？梢钥紤]將土地總量動(dòng)態(tài)平衡的周期確定為1年，或者以年度作為核定土地總量動(dòng)態(tài)平衡的周期。要以縣(市)為單位實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地指標(biāo)，在縣(市)以上的范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑。　　8．在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，允許土地流轉(zhuǎn)在理論上和實(shí)踐上都是行得通的，“地?fù)Q地、地滾地”、“股田制”等做法在東部地區(qū)已相繼出現(xiàn)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制土地一級(jí)市場(chǎng)，適度放開(kāi)二級(jí)市場(chǎng)，讓土地流動(dòng)起來(lái)，使“資源資本化”。在具體操作上，可否考慮成立國(guó)家土地開(kāi)發(fā)公司，在保證土地所有權(quán)不變的前提下，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造條件?！　?．建立土地股份合作制。要建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分離的土地制度，需要做好以下工作：(1)將股份制引入農(nóng)村集體土地制度，把社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織改造為社區(qū)股份合作經(jīng)濟(jì)組織。(2)通過(guò)村級(jí)合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地承包權(quán)進(jìn)行分級(jí)定價(jià)、折股量化到人，農(nóng)民對(duì)土地的承包關(guān)系由實(shí)物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價(jià)值形態(tài)。(3)村級(jí)股份合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一掌握土地使用權(quán)后，原承包農(nóng)戶(hù)有權(quán)優(yōu)先