【正文】 是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等一系列問題和城鄉(xiāng)關系失調(diào)的重要手段。　　張正河認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)對中國工業(yè)化和城市化進程的促進作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認同，但比較起來，小城鎮(zhèn)在中國城市化進程中的弊端要大于益處，特別是從長遠和全局來看更是如此。更為重要的是，在經(jīng)濟處于全面過剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟的最大增長空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。他認為城市化固然重要，但城市化并不是目的?！　?0世紀80年代以來，國內(nèi)學者對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學者都高度評價小城鎮(zhèn)在中國城市化道路中的意義，甚至認為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路”。黨的十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。因此農(nóng)村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)不可能得到應有的發(fā)展。一、我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題小城鎮(zhèn)是社會生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，它的形成和發(fā)展的歷史過程，是沿著社會生產(chǎn)力發(fā)展的軌跡進行的。在舊中國，由于農(nóng)村的商品生產(chǎn)尤其是手工業(yè)商品生產(chǎn)有了一定的發(fā)展，使一些村莊發(fā)展成集鎮(zhèn)，一些集鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。特別是由于帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓榨和掠奪，再加之戰(zhàn)爭的破壞和自然災害的襲擊，致使農(nóng)村經(jīng)濟日益凋蔽，集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟也萎縮不振。“十五”計劃綱要也明確提出要“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。其中，代表性的觀點有：　　1996年國家計委規(guī)劃司課題組在一份研究報告中從戰(zhàn)略高度上論述了發(fā)展小城鎮(zhèn)在我國具有的重要歷史意義。就中國農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設為主的城市化是手段。　　對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義的認識，還表現(xiàn)在對城鎮(zhèn)化的理解上。雖然小城鎮(zhèn)在中國農(nóng)村脫貧和致富路上出盡了風頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國城市化惟一正確的道路?！　?二)小城鎮(zhèn)在我國城市化中的地位。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。第四，大中城市的規(guī)模效益最好，吸納農(nóng)村剩余勞動力的潛力還很大。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題，而且過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問題更嚴重?！　?．“小城鎮(zhèn)論”認為發(fā)展小城鎮(zhèn)是走中國特色的城市化道路的必然選擇。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟的社會結構仍然難以打破，對外來人口仍有排斥力，不能把中國城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上?！　?．“協(xié)調(diào)發(fā)展論”認為大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。中國巨大的農(nóng)村人口，實現(xiàn)城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的?！　?一)城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學性。規(guī)模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會事業(yè)、基礎設施和公用設施投資成本高，且嚴重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，對人口的吸引力不強，反過來又影響了城市規(guī)模的擴大，陷入低水平的惡性循環(huán)。雖然全國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，從局部角度看，按規(guī)劃建設是對“自發(fā)無序”建設的改進。一些地方建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導致規(guī)劃的指導和規(guī)范作用無法發(fā)揮；有些地方對社會經(jīng)濟發(fā)展的速度預計不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給后續(xù)建設帶來很大難度；有的規(guī)劃脫離實際，不考慮小城鎮(zhèn)實際的財力，導致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費。五是有的地方領導人在追求政績的驅使下，肓目追求高起點、高標準，大興土木，建什么大廣場、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標志性建筑，什么商業(yè)一條街等，結果是脫離實際，勞民傷財。　　(二)土地制度、政策和利用等方面的問題?！　?．土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。新的土地管理法實施后獲取新增建設用地難度加大，成本增加?！　?．土地置換政策?！　?三)小城鎮(zhèn)建設資金匱乏。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎設施建設，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。一方面，機構臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政府與上級政府權力交叉，上級政府部門在鎮(zhèn)的大量派出機構切割了鎮(zhèn)的權利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。　　4．小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理?！　?五)小城鎮(zhèn)財政體制不完善。第一，機構設置不合理。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財政人員面前的任務越來越重，新事物、新問題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財政人員應具有較高的素質(zhì)?！　?997年公安部出臺的關于戶籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點鎮(zhèn)。這些流動人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉變，但是沒有實現(xiàn)空間上的遷移?！　∧壳靶〕擎?zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進城后不愿交出承包地的重要原因，因為農(nóng)民缺乏失去土地后長期穩(wěn)定的生活保障預期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。　　1．要建立科學的規(guī)劃體系，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。充分利用土地空間，提高建筑容積率，降低用地成本，最大限度地利用土地資源。小城鎮(zhèn)建設中的土地整理，主要是三大任務，一是進鎮(zhèn)居民宅基地的退耕或流轉；二是進鎮(zhèn)企業(yè)的原廠區(qū)開發(fā)利用；三是打破土地權屬區(qū)域的限制，使用地形狀利于建設布局。小城鎮(zhèn)國有土地的產(chǎn)權代表應是縣(市)級以上人民政府的土地管理部門，集體土地的產(chǎn)權代表應是村級以上的集體經(jīng)濟組織。應改革現(xiàn)行土地收益分配制度諸多不合理之處，從有利于保護耕地資源，遏制政府對耕地的占用、有利于保護農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的利益，妥善安置被征地農(nóng)民的生活和再就業(yè)、有利于調(diào)動鎮(zhèn)政府積累資金進行小城鎮(zhèn)建設等三方面建立具有約束力的土地收益分配機制?！　?．在堅持土地集體所有制的前提下，允許土地流轉在理論上和實踐上都是行得通的，“地換地、地滾地”、“股田制”等做法在東部地區(qū)已相繼出現(xiàn)。要建立土地所有權、承包權和使用權三權分離的土地制度，需要做好以下工作：(1)將股份制引入農(nóng)村集體土地制度，把社區(qū)集體經(jīng)濟組織改造為社區(qū)股份合作經(jīng)濟組織。小城鎮(zhèn)土地股份公司向各村級合作經(jīng)濟組織頒發(fā)土地使用權入股證書，作為村參與其收益分配的憑證。　　10．朱守銀認為要正確處理進城農(nóng)民與承包地和宅基地的關系。對在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財政上要加大投入，搞好基礎設施建設，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強大吸引力，拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中。一方面，可以通過“以地換地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進行交換?！　∫罅ν七M小城鎮(zhèn)基礎設施建設的市場化進程，對于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項目，供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵國內(nèi)企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設、經(jīng)營和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。如出讓城鎮(zhèn)基礎設施的冠名權和供水經(jīng)營等方式。按規(guī)定征收的城市維護建設稅，公用事業(yè)性附加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設；按規(guī)定收取的基礎設施建設配套費，應全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎設施建設。設立銀行的分支或辦事機構。國家從每年發(fā)行的長期國債中拿出一部分作為貼息，鼓勵銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設?！　±畋さ日J為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機構必須做到精兵簡政。政府重點抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實施、公益性基礎設施建設、環(huán)境保護、計劃生育、社會治安和精神文明建設等項政府職能管理工作，其中對公益性基礎設施建設和環(huán)境保護等也要盡量利用市場機制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件?！　∑稚菩抡J為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強小城鎮(zhèn)政權建設。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)