【文章內(nèi)容簡介】 改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。然而，采取轉(zhuǎn)包﹑轉(zhuǎn)讓﹑租賃﹑倒包后的土地承包使用權(quán)很有可能被非農(nóng)村集體成員獲得，從而改變土地集體所有的本質(zhì)，如果企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營不好，或者由于其他原因?qū)е缕髽I(yè)破產(chǎn)，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)就要作為破產(chǎn)清算財(cái)產(chǎn)，農(nóng)戶就將失去承包地，影響他們的生活甚至影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。再次，缺乏專門的服務(wù)和引導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府擁有土地流轉(zhuǎn)過程中完全的支配主導(dǎo)地位?，F(xiàn)階段的土地流轉(zhuǎn)主要是政府擔(dān)任土地流出與流入雙方的聯(lián)絡(luò)人，同時(shí)，政府也是土地流轉(zhuǎn)的利益相關(guān)人，政府可以通過土地流轉(zhuǎn)而獲取利益，政府在流轉(zhuǎn)過程中本應(yīng)該起到引導(dǎo)、監(jiān)督和保障作用，但實(shí)際上政府往往從自己的利益層面出發(fā)作出有損流入和流出方的利益來滿足自身的利益。顯而易見，這樣的聯(lián)絡(luò)人安排是極不合理的。最后，土地承包人缺乏必要的金融支持、先進(jìn)的技術(shù)保障以及科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，使得土地得不到承包或土地集中后實(shí)現(xiàn)不了土地的價(jià)值。讓農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行除了要有大批的土地流入市場還需要有大量的承包人愿意承包土地?，F(xiàn)階段土地承包人由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中遇到一系列問題，導(dǎo)致在承包土地后往往最終放棄承包或選擇讓土地繼續(xù)拋荒，使得土地的集中連片發(fā)揮不了應(yīng)有的優(yōu)勢(shì)，土地的價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)，土地資源極大的浪費(fèi)。這些問題具體表現(xiàn)在：農(nóng)村金融支持體系落后。土地承包人在前期土地流轉(zhuǎn)過程中以及之后的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中都需要大量的資金支持，同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于受自然、市場及人為的影響大，具備較高的高風(fēng)險(xiǎn)。因此，承包人如果得不到必要的金融支持就勢(shì)必會(huì)打擊其生產(chǎn)積極性。從而使其對(duì)土地承包產(chǎn)生顧慮，不利于土地的流轉(zhuǎn)。許多承包人承包土地后由于缺乏現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的支持以及先機(jī)農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用，依然從事原始的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠天吃飯，靠人力生產(chǎn)，耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力，造成生產(chǎn)成本大，經(jīng)濟(jì)收益小，最終迫使他們放棄對(duì)土地的使用。由于承包人缺乏科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目，生產(chǎn)不出適銷對(duì)路的農(nóng)產(chǎn)品，形成不了產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。在市場中找不到自身的優(yōu)勢(shì)，所以在激烈的市場競爭中被逐步淘汰。 （二）城市化發(fā)展與農(nóng)村土地及農(nóng)民進(jìn)城問題。 隨著中國的城市化水平不斷提升，城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市用地日趨緊張，對(duì)于這一問題，人們不約而同將目光鎖定在農(nóng)村建設(shè)生產(chǎn)用地上。近年來，城市周邊的農(nóng)村集體土地不斷流被城市征用和征購，變成城市的一部分,加速實(shí)現(xiàn)我國的城市化規(guī)劃目標(biāo)。城市化對(duì)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展無疑是有利的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德州學(xué)院 歷史系 2012屆 公共事業(yè)管理專業(yè) 畢業(yè)論文從19782000年，中國城市由193個(gè)增加到663個(gè)，建制鎮(zhèn)由2173個(gè)增加到20312個(gè)，﹪﹪?，F(xiàn)在，全國工業(yè)總產(chǎn)的50﹪﹑GDP的70﹪﹑國家稅收的80﹪，都出自城鎮(zhèn)[5]。但不可否認(rèn)，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到城市無論對(duì)于政府還是對(duì)于農(nóng)民，都是一種挑戰(zhàn)。這是由于在這種土地流轉(zhuǎn)過程中會(huì)出現(xiàn)一系列的問題。極大地考驗(yàn)了政府的處理能力，和農(nóng)民的應(yīng)對(duì)能力。具體來說，這些問題主要有以下幾點(diǎn)：并村征地引發(fā)的“上樓致窮”﹑片價(jià)不合理以及土地糾紛等各種社會(huì)矛盾。并村征地已成為現(xiàn)階段農(nóng)村群體性事件的主導(dǎo)原因，且趨于激化。一方面，地方政府為了完成城市化任務(wù)﹑實(shí)現(xiàn)巨大的土地財(cái)政效益，競相開展“拆村運(yùn)動(dòng)”，這場并村征地運(yùn)動(dòng)的政策背景是，國土資源部2006年推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)。隨著這一政策推出，地方上違背民意的強(qiáng)拆在日益增多，曲解政策現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，地方的土地財(cái)政沖動(dòng)愈發(fā)高漲。由于城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，耕地的18億畝紅線又不能突破，于是都打起宅基地的主意，紛紛采取“以房置地”的方式大量征用農(nóng)民的宅基地，將農(nóng)民安置在統(tǒng)一的公寓樓居住，農(nóng)民住上公寓樓，收入會(huì)減少，支出卻在增加，水要買，米要買，菜要買，不少地方都出現(xiàn)了農(nóng)民“上樓致窮”的現(xiàn)象。另一方面，現(xiàn)代化城市化的高速發(fā)展、現(xiàn)行土地征用制度的不完善、中央與地方財(cái)政的分立等因素導(dǎo)致我國失地農(nóng)民數(shù)量劇增,失地農(nóng)民利益補(bǔ)償存在嚴(yán)重不公,失地農(nóng)民的利益被侵犯[6]。對(duì)于依法征用的集體土地根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》〔國發(fā)﹝2004〕28號(hào)〕的規(guī)定要遵循同地同價(jià)的原則，征地補(bǔ)償款按照被征土地的片價(jià)乘以被征土地的面積來計(jì)算，因如果地方上所指定的片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過低，亦或是中央是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)地方又是另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。那么農(nóng)民放棄了集體土地使用權(quán)后所獲得的利益補(bǔ)償不足以滿足自己重新獲取新的生產(chǎn)資料，農(nóng)民失去生活來源，引發(fā)諸多矛盾。同時(shí)，針對(duì)土地的歸屬權(quán)和使用權(quán)主體定位模糊，容易引發(fā)各種土地糾紛事件。土地的歸屬權(quán)和使用權(quán)為誰所有，直接關(guān)系到各種拆遷補(bǔ)償款的發(fā)放，與農(nóng)民的切身利益緊密聯(lián)系。按照現(xiàn)行情況來看，土地糾紛主要有三種情況：(1)土地確權(quán)糾紛。此類糾紛是指因不同主體間就土地所有權(quán)或土地使用權(quán)的歸屬或界線等問題產(chǎn)生異議而引發(fā)的爭議糾紛。非農(nóng)業(yè)戶口和未分到地的農(nóng)業(yè)戶口。(2)土地侵權(quán)糾紛。此類糾紛是指因?qū)λ艘岩婪ㄈ〉玫耐恋厮袡?quán)或使用權(quán)構(gòu)成侵害，侵權(quán)德州學(xué)院 歷史系 2012屆 公共事業(yè)管理專業(yè) 畢業(yè)論文人與被侵權(quán)人之間引發(fā)的爭議糾紛。(3)土地行政爭議。此類糾紛是指因相對(duì)人對(duì)土地行政主管機(jī)關(guān)或人民政府作出的土地行政處罰等具體行政行為不服而引起的爭議糾紛。由此引發(fā)的農(nóng)民集體上訪事件不斷發(fā)生，這對(duì)于中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展造成極大地威脅，土地糾紛已成影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的首要問題[7]。農(nóng)民變?yōu)槭忻窈蟮膶擂蔚匚?。伴隨國家強(qiáng)制性大量征地用以帶動(dòng)城市化發(fā)展，大批失地農(nóng)民涌入城鎮(zhèn)，過上了“市民”生活?，F(xiàn)階段，我國對(duì)失地農(nóng)民采取的是一次性補(bǔ)償手段，并不安排農(nóng)民就業(yè)，所以進(jìn)城農(nóng)民在城市中必須自謀職業(yè)。由此造成的農(nóng)民生活和就業(yè)困難等引發(fā)的社會(huì)矛盾不斷加劇?？傮w來說，我認(rèn)為當(dāng)前“農(nóng)民進(jìn)城”產(chǎn)生的問題有以下幾點(diǎn)(1)農(nóng)民是以何種身份進(jìn)城。目前制約著失地農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)嚴(yán)重障礙還是戶籍問題。由于歷史原因，我國一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元的戶籍制度，即把民眾分為農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口，戶籍不單純是一個(gè)戶口登記，戶籍背后隱藏著很多含金量，包括就業(yè)、住房保障、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等等。對(duì)于這些正常的城市居民待遇失地農(nóng)民卻難以享受到。失地農(nóng)民因被動(dòng)失地而在戶籍上獲得市民的身份，但在身份轉(zhuǎn)變過程中卻因各種的制度和政策的排斥而“虛市民化”。由此導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)自我身份認(rèn)同出現(xiàn)混亂[8]。對(duì)于這種人為設(shè)定的不對(duì)等使得失地農(nóng)民產(chǎn)生很強(qiáng)的心理效應(yīng)，使其難以準(zhǔn)確定位自己的社會(huì)角色，認(rèn)為自己低人一等，難以融入到紛繁復(fù)雜的城市生活之中。 (2)農(nóng)民在城市中何以維持生計(jì)。就業(yè)是失地農(nóng)民進(jìn)城的頭等大事。隨著城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)導(dǎo)致農(nóng)民失去最主要的生產(chǎn)資料——土地,迫使農(nóng)民進(jìn)入城市,如何解決好失地農(nóng)民的再就業(yè)問題關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前，我國失地農(nóng)民面臨生活成本、職業(yè)技能雙重壓力，一方面，以純粹的商品購買取代了傳統(tǒng)的自給自足，生存成本陡然提高；另一方面，現(xiàn)有的知識(shí)技能無法適應(yīng)城市工作的要求，就業(yè)困難不斷加大。在這樣的情況下下，進(jìn)城農(nóng)民只得從事低端的工作以獲取微薄的收入。同時(shí)，由于進(jìn)城農(nóng)民缺乏必要的勞動(dòng)技能培訓(xùn)造成與社會(huì)人才需求脫節(jié)，缺乏法律知識(shí)培訓(xùn)，造成自身的合法權(quán)益不斷遭受侵害，具體表現(xiàn)為討薪難，沒有勞動(dòng)合同進(jìn)而在勞動(dòng)糾紛處于不利地位等。三、我國土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)問題的原因 （一）基層政權(quán)對(duì)土地資源管轄權(quán)的爭奪。 近年來，中央屢次發(fā)文規(guī)定農(nóng)村土地承包期限，將土地承包期限延長至30年，這些文件主要是為了防止因人口變化而使土地被一步步細(xì)分，讓農(nóng)民能夠放心進(jìn)行土德州學(xué)院 歷史系 2012屆 公共事業(yè)管理專業(yè) 畢業(yè)論文地經(jīng)營以維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。然而在基層，土地調(diào)整依然從己出發(fā)，延長承包權(quán)限的政策遭到抵制。究其原因是，雖然它對(duì)于已經(jīng)獲得承包權(quán)的個(gè)體農(nóng)民有益，對(duì)于因穩(wěn)定政策而受到激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)有利，對(duì)于農(nóng)民對(duì)國家農(nóng)業(yè)政策的信心和支持有利，但它觸及到基層政權(quán)存在的基礎(chǔ)——公共（集體）對(duì)于資源的控制權(quán)，影響到集體資源的分配權(quán)[9]。首先，農(nóng)村土地資源管轄權(quán)對(duì)于基層政權(quán)來說是重要的的財(cái)政資金來源。現(xiàn)今的土地政策使得個(gè)人無法分配土地，但是集體的承包人卻能披著“合法”的外衣對(duì)土地進(jìn)行征用。所以，擁有調(diào)整土地的權(quán)力，對(duì)于基層政權(quán)的控制權(quán)的用處十分明顯。因?yàn)橥恋卣饔猛家?jīng)過基層政府，在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中產(chǎn)生的因土地承包和交易而產(chǎn)生的各種利益往往被當(dāng)做基層財(cái)政的重要來源； 其次，地方由于土地資源占有不均而產(chǎn)生的矛盾也可以用不斷的自我土地調(diào)整來化解。各種無償?shù)耐恋卣饔每梢杂谩罢{(diào)地”的方式解決；一些用來租用的土地可以由組織協(xié)調(diào)變?yōu)檗D(zhuǎn)讓，土地資源控制權(quán)成為化解土地矛盾的不二法寶。 再次，地方政府不合理的政績觀使地方官員只追求引進(jìn)項(xiàng)目的數(shù)量與投資的金額以及GDP和稅收的增長等短期的經(jīng)濟(jì)利益。我們知道，政績觀是對(duì)政績的總的看法,包括對(duì)什么是政績、為誰創(chuàng)造政績、如何創(chuàng)造政績、怎樣衡量政績等問題的認(rèn)識(shí)和態(tài)度[10]。這需要從宏觀的方向加以把握，具體來說，正確的政績觀是全心全意為國家辦事、為人民謀利益，一切言行都是以黨和國家民族大業(yè)為出發(fā)點(diǎn)，而不是以其他[11]。事實(shí)上，如今地方政府“招商引資”和GDP至上的政績觀理念難以動(dòng)搖，因此，各地方都出現(xiàn)了以土地?fù)Q投資的發(fā)展模式，導(dǎo)致項(xiàng)目越拉越大，土地越占越多，各種強(qiáng)征土地引發(fā)的社會(huì)矛盾尖銳由此導(dǎo)致的群眾群體事件和流血事件層出不窮。例如2012年3月1日發(fā)生在湖北利川市的違法征地事件，地方政府在沒有中央批復(fù)文件，拒絕執(zhí)行國土資源部制定并下發(fā)的關(guān)于農(nóng)轉(zhuǎn)用，土地征收審批暫停的通知的情況下強(qiáng)制征收農(nóng)民耕地讓與開發(fā)商，公開無視中央政策，并濫用警力和社會(huì)黑惡勢(shì)力致使出現(xiàn)流血事件，導(dǎo)致了極其惡劣的社會(huì)影響。由此來看，中央關(guān)于延長土地承包期限以及保障農(nóng)民的土地使用權(quán)和自主權(quán)進(jìn)而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的政策對(duì)于基層政權(quán)的土地