古德諾的政治行政二分理論(編輯修改稿)
2025-02-14 01:11 本頁面
【文章內容簡介】 古德諾的第一個基本觀點是：政治與行政是兩種不同的功能 ， 但這種區(qū)分只是純理論上的 ， 而不可能是實踐性的 。 實踐中 ， 這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機關；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調 。 ? (二 )對政治與行政應如何協(xié)調的途徑的探討 ? 古德諾提出政治行政二分理論的目的不是 “ 政治 ” 與“ 行政 ” 的分離，而是它們二者的協(xié)調。他認為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調。這也就是他在 《 政治與行政 》 一書中所反復強調的主線。 ? 古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調后，著重探討了如何取得這種協(xié)調。 ? 政治與行政協(xié)調的道路之一：政治對行政的適度控制 ? （ 1） 政治必須取得對行政的某種程度的控制 ? 他認為 ， 政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調的基礎 。 ? 控制方法：一是通過法定制度達到的 ， 如：英國內閣必須對議會負責；二是通過法外途徑 ——如政黨體制 ——實現(xiàn)的 。 如 ， 在象美國那樣 “ 把分別主要承擔這兩種功能的機構在法律上分開 ” 的政府中 ，這種控制就是由政黨來完成 。 ? （ 2） 政治對行政的控制必須有一定的限度 。 ? 古德諾認識到 ， “ 政治 ” 對 “ 行政 ” 的控制必須有一定的限度 。 因為這種控制一旦超過某種限度 ， 就不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能 ， 而且還會損害建立這一控制的目的 。 ? “ 一方面為了保證國家意志的執(zhí)行 ， 政治必須對行政進行控制；另一方面 ， 為了保證政府的民治性和行政的高效率 ， 又不能允許這種控制超出其所要實現(xiàn)的合理目的 。 ” ? 控制的限度：只對行政中執(zhí)行性機構控制 ? 古德諾把行政功能從內部再作了劃分：執(zhí)行功能 、司法功能 、 準司法功能 （ 如課稅 、 具體規(guī)劃 、 選舉等 ） 、 統(tǒng)計功能和半科學化功能 （ 如專利事務管理 ，地質勘查管理等 ） 。 ? 在此基礎上，他認為政治對行政的控制應當限于對狹義的執(zhí)行性機構進行，其他諸如司法、準司法、統(tǒng)計和半科學性質的政府機構都應該保持自己的獨立性，而不受政治影響。執(zhí)行性官員（只需最高級官員）從屬于政治，保證政治對行政的控制，他們隨政黨而進退，其余的行政應該是不受政治影響的常任文官，以保證行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政管理才能得到。 ? 古德諾的第二個基本觀點：為取得政治與行政之間的協(xié)調 ， 政治必須對行政擁有某種 “ 適度 ”的控制 ， 即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機構 —— 通過控制這種機構的高層高官即可 （ 政治性任命官員 ） 。 ? 思考：古德諾關于政治對行政適度控制的觀點對處理我國黨政關系有何意義 ？ ? 政治與行政協(xié)調的道路之二：行政的適度集權 ? 古德諾認為 ， 協(xié)調不僅取決于政治對行政的適度控制 ，而且還取決于行政權力的必要集中 。 ? 在古德諾看來 ， 象美國這樣將 “ 分權 ” 理論精神貫徹得最為徹底的國家 （ 它不僅將國家作了橫向的劃分 ，使立法 、 行政 、 司法三種權力相互分立 ， 相互制約 ，而且還使中央與地方分權 ——聯(lián)邦制與地方一定程度的自治 ） 存在最大的弊端是分權導致政治與行政的失調 。 ? 他認為 ， 中央與地方的這種分權 ， 造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞 ， 從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題 。 即：中央徒有國家意志表達的權力 ， 但這種意志的執(zhí)行則在相當程度上仰賴于地方 ， 而地方如果不受中央的控制 ， 在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志 ， 使之屈從于地方利益的需要 。 ? 古德諾還對這種高度的分權體制進行了分析：地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權在地方手中）來限制地方權力，保證統(tǒng)一。而地方則會使用消極的不執(zhí)行權來對抗。而如此一來，一方面國家的意志無法貫徹，另一方面憲法所規(guī)定的地方自治權實際上也受到了侵犯和否定。 ? 為此，古德諾認為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權的集中這個唯一的途徑。他認為，傳統(tǒng)上人們對集權的擔憂和恐懼其實是受到了誤導，是沒有根據(jù)的。因此，古德諾主張行政權的必要集權。對此他強調指出： “ 我們必須堅持這種集權 …… 不管是從行政效率的觀點看，還
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