【文章內容簡介】 專門職能機構，將國家分散的環(huán)保職權集中起來。新成立的 “ 環(huán)境部 ” 是我國中 7 央環(huán)境管理部門 。省、市級政府建立了地方環(huán)境保護專門機 構，工業(yè)較集中的縣一般也設立了專門機構或由有關部門兼任。在較大的工礦企業(yè)里，設有環(huán)?？?、室或專職人員。 就目前情況來看，我國環(huán)境管理部門雖有設置，但具體管理不到位。如：（ 1）部門分工缺乏合作。我國對 “ 電子垃圾 ” 的管理實行的是分級管理與分部門管理相結合，涉及的部門有發(fā)改委、科技部、財政部、公安部、信息產業(yè)部、商務部、海關總署、工商總局、環(huán)?？偩值榷鄠€部門。主管部門是不明確的，多個部門皆有職責，而實際后果可能是都可以管都不去管。管理體制的不順暢致使我國對 “ 電子垃圾 ” 的進口、回收利用處于無人管理的真空地帶，洋 垃圾危害不容小視。此外，主管部門角色錯位，既是 “ 裁判者 ” ，又是 “ 運動員 ” ，以致監(jiān)管不力不公，甚至以行政手段干預環(huán)境執(zhí)法。（ 2）經濟手段調節(jié)作用沒有引起主管部門的足夠重視。市場經濟條件下，“ 生產者延伸責任（ EPR） ” 制度是關于責任分配的主要制度。各國立法將傳統的生產者責任擴展到產品的全部生命周期，包括達到使用壽命后的處理。這種制度可有力地促進生產者在設計產品時考慮其環(huán)保性能和可循環(huán)利用性或可再商品性。日本 2022 年頒布的《家用電器再生利用法》規(guī)定制造商和進口商負責自己生產和進口產品的回收、處理；荷蘭把 ROHS 及 WEEE 指令轉化為《電器及電子設備廢料規(guī)定》 。而我國《循環(huán)經濟法》去年才通過審議。（ 3）主管部門監(jiān)管缺位對環(huán)境違法問題不作為，僅僅靠當事者的管理和監(jiān)督是不夠的，必須要有第三者的再監(jiān)督參與，結合國家審計署的職能，施行環(huán)境審計。 （三）立法中的不完善 自《環(huán)境保護法》 1989 年修改至今近 20 年。面對日益惡劣的自然環(huán)境，主要存在以下一些問題： 1，是覆蓋領域不全，存在著一些重要的立法空白，如缺少土壤污染、生物安全、遺傳資源保護、核安全等。而據報道，中國的入侵物種占世界危害性入侵物種的 50% 。在《環(huán)評法（ 草案）》第四條曾規(guī)定， “ 制定對環(huán)境有顯著影響的區(qū)域開發(fā)、產業(yè)發(fā)展、自然資源開發(fā)的政府規(guī)范性文件，應當進行環(huán)境影響評價 ” ，即將一定類型的政策列入環(huán)評范圍。這本來可以成為我國納入政策法律環(huán)評的契機，但最終被以 “ 缺乏可操作性、缺乏經驗、立法條件尚不成熟 ” 等理由而在正式立法中刪除 。由于法規(guī)、政策的實施作用范圍廣，影響深遠一旦有誤將造成不可挽回的損失。 2，環(huán)境法律配套滯后，不易操作、原則性規(guī)定多，影響了法律的貫徹執(zhí)行。在現行的《環(huán)境影響評價 8 法》中雖然明確規(guī)定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。大項目或污染重的項目，各級 政府可以重視把關，中、小型建設項目卻不在 “ 評價 ” 之列。而這些中、小項目不可能都建在園區(qū)，有些甚至緊挨居民區(qū)，卻沒有明確標準規(guī)定公眾參與范圍，使基層環(huán)保部門難以操作。 3，許多新的制度與理念未能體現。排污權交易都沒能在法律中規(guī)定。 4，對當前環(huán)境問題針對性不強，缺少一部專門約束政府行為的環(huán)境法律。如地方保護問題等。 5,環(huán)境法律法規(guī)中的處罰力度弱，缺乏強制手段，違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高。根據《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第三十一條規(guī)定：建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設的，由有權 審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責令停止建設，限期補辦手續(xù)；逾期不補辦手續(xù)的，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款，對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。《江蘇省環(huán)境保護條例》的規(guī)定，江蘇罰款的數額極其有限，最低的僅在 1 萬元以下，而江蘇省環(huán)境保護行政主管部門最高只可決定 20 萬元以下的罰款，超過 20 萬元的，必須報省人民政府批準。如此處罰力度，對于大的項目猶隔鞋搔癢，客觀上甚至有鼓勵違法之嫌。 （四）行政上的局限性 我國環(huán)境保護法是以政府行政管理為主，公眾監(jiān)督、公眾 參與為輔的 “ 行政法 ” 、 “ 政策法 ” 。環(huán)境保護法主要內容是確立國家環(huán)境基本政策、原則、制度、責任以及與其他相關法律在適用上的關系。然而政府不履行環(huán)境責任以及履行環(huán)境責任不到位，公眾監(jiān)督和參與制度則更是少之又少。以致政府權力過于集中成為我國現行環(huán)境保護制度的積弊所在，出現了以下一系列的問題： 1，環(huán)境職能部門的不獨立性。環(huán)境保護部門防止環(huán)境污染和破壞，而經濟部門和地方政府往往以經濟增長為主要追求目標，雙方差異導致沖突發(fā)生。如 2022 年水利部環(huán)保局信息發(fā)布權之爭 。環(huán)境保護部門在人事、財政、社會保障體制上無法 獨立于地方政府，而各級政府卻有足夠的沖動去提高 GDP 速度，確保經濟發(fā)展，緩解財政壓力，往往難以對環(huán)境問題采取強硬措施。使得在環(huán)境問題刻不容緩的境地下，環(huán)境行政部門仍然是名副其實的冷衙門。履行環(huán)保職責的權力能力明顯不足。以致罰款多少，環(huán)保部門竟要和違法企業(yè)去商量的地步 。 2，環(huán)保部門的權限設置不盡合理，處罰力度太小。例如，限期治理作為我國防治污染的一項重要措施，其 9 限期治理的決定權賦予縣級地方人民政府行使。環(huán)保部門只可以提出限期治理意見，而地方政府則可能為了某種利益而行政不作為，其結果是放縱違法行為并對環(huán) 境造成更大的污染或破壞。在法律明確限期治理范圍和條件下，既然違法排污企業(yè)的行為已經構成了限期治理條件，就應當直接通過法律賦予環(huán)保部門決定限期治理的權限；而現行的《環(huán)境影響評價法》雖然明確規(guī)定了公眾參與，卻沒有明確參與范圍。 2022 年全國有史以來最大的一場“ 環(huán)評風暴 ” 的結局是一共 30 個違法開工項目全部接受了行政罰款，但具體數額不等。江蘇 7 個 30 萬千瓦以上的大型火電項目均收到 “ 罰單 ” ，最高的罰款 10 萬元，最低的則為 5 萬元 。盡管 “ 環(huán)評風暴 ” 來得轟轟烈烈，但我們不竟要問，對投資數十億元的特大電站項目，這樣的處罰力 度對違法行為談何威懾力？從某種意義上講，這種執(zhí)法困局是近年來重特大環(huán)境污染事故頻發(fā)的根源。 3，環(huán)境職能部門的垂直管理與區(qū)域化合作體制。由于環(huán)境具有生態(tài)系統的完整性、跨行政區(qū)域性特征，所以對環(huán)境要求實行更加系統型管理及決策，設立高級別的協調和決策機構。我國環(huán)境資源被行政區(qū)劃分割，由不同的主體行使管理決策權，加上地方利益、部門利益的不同，缺乏對地方利益、部門利益的平衡和限制，最終導致環(huán)境破壞嚴重。環(huán)境行政管理體制設置只重視行政區(qū)劃機構而忽視生態(tài)區(qū)域機構的弊端暴露無遺?，F有的一些綜合治理機構，如太湖流域的綜 合治理委員、淮河治理委員會、黃河治理委員會等只不過是協調通報監(jiān)測機構。根本無法監(jiān)管，也不可能綜合治理。作為監(jiān)督者，要想實現有效的環(huán)境執(zhí)法，環(huán)保部門就應該實行垂直管理 。從區(qū)域環(huán)境資源保護的高度，統一管理環(huán)境保護工作。當今國際區(qū)域合作的經驗值得借鑒，如歐盟、美洲國家組織、 2022 年 11 月中歐環(huán)境部長級政策對話機制正式啟動等。英商６０００萬歐元購買寶鋼６００萬噸ＣＯ２減排量就是一個成功的例子 。 三、如何進一步完善我國環(huán)境與資源保護法制建設 社會快速發(fā)展與污染加劇、自然資源減少相伴隨，現有法律沒有很好的協調 經濟與環(huán)境的關系。國務院總理溫家寶在第六次全國環(huán)保大會上提出，環(huán)境保護要從主要用行政辦法保護環(huán)境轉變?yōu)榫C合運用法律、經濟、技術和必要的