【文章內(nèi)容簡介】 4 (四 )績效預(yù)算 概念 績效預(yù)算 是由政府首先制定有關(guān)的事業(yè)計劃和工程計劃 ， 再依據(jù)政府職能和施政計劃選定執(zhí)行計劃的實(shí)施方案 ， 確定實(shí)行方案所需要的支出費(fèi)用 ，并依此來編制預(yù)算 。 首先進(jìn)行業(yè)績分類 。 把業(yè)績分成職能 、 部門 、 計劃 、 最終產(chǎn)品 、 成本和目的等類別 ， 然后評估預(yù)算的業(yè)績 。 考慮按政府職能進(jìn)行分類；再考慮不同的職能由不同的部門實(shí)施；而每一部門有其自己的事業(yè)或工程計劃；對各項計劃從其最終產(chǎn)品成本及目的來衡量和評估其業(yè)績 。 35 績效預(yù)算的特點(diǎn) ? 績效預(yù)算有兩大特點(diǎn)： ? 第一 ， 績效預(yù)算與傳統(tǒng)的著重投入而忽視產(chǎn)出的“ 投入預(yù)算 ’’ 不同 ， 重視對預(yù)算支出效益 的考察 ， 使得預(yù)算可以反映支出所產(chǎn)生的預(yù)計效益 。 ? 第二 ， 傳統(tǒng)的預(yù)算是以支出的具體用途分類 ， 無法表示其計劃完成的成本和目的 ， 更無法考核支出的效益；而績效預(yù)算能判斷支出是否符合經(jīng)濟(jì)原則 。 ? 績效預(yù)算起源于美國胡佛任總統(tǒng)時期，后西方國家也采用過類似績效預(yù)算形式，但由于一些部門支出的成本、效益評估難以進(jìn)行，績效預(yù)算組織形式并沒有得到普遍推廣和運(yùn)用。 36 (五 )設(shè)計規(guī)劃預(yù)算 ? 設(shè)計規(guī)劃預(yù)算步驟 ? 反映目標(biāo)設(shè)計 、 擬定規(guī)劃和預(yù)算編制三者結(jié)合的一種預(yù)算組織形式 ， 以此來達(dá)到政府預(yù)算管理經(jīng)濟(jì)節(jié)約與講求效率的目標(biāo) 。 它的編制可分三步驟： (1)政府機(jī)構(gòu)根據(jù)國家現(xiàn)有的各種資源 、 經(jīng)濟(jì)狀況和未來政治經(jīng)濟(jì)局勢等資料來設(shè)計長期目標(biāo) ， 并制訂達(dá)到該目標(biāo)的各種可行的計劃 ， 然后對這些計劃進(jìn)行評估篩選 。 在此基礎(chǔ)上排列各種目標(biāo)和各種計劃的優(yōu)劣順序 。 其衡量排列的標(biāo)準(zhǔn)是在一段較長時間內(nèi)某項計劃所需費(fèi)用與所產(chǎn)生效益的比較 。 (2)詳細(xì)計劃的編列 。 根據(jù)前一階段設(shè)計的計劃 ， 再來預(yù)算五年內(nèi)某項計劃可能產(chǎn)生的效果與所需要的費(fèi)用成本 ， 并根據(jù)計劃進(jìn)度在五年內(nèi)對每個年度作恰當(dāng)?shù)姆峙浒才?。 (3)預(yù)算的編制。在長期計劃設(shè)計和詳細(xì)計劃編列的基礎(chǔ)上，編制支出經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并安排籌措所需年度經(jīng)費(fèi)的預(yù)算，最后匯編成年度預(yù)算。 37 設(shè)計規(guī)劃預(yù)算的特點(diǎn) ? 從上可知，設(shè)計規(guī)劃預(yù)算制度是以“設(shè)計”為中心，以“分析’’為手段，以“提高行政事業(yè)效率”為目的，它與以“控制”為中心的傳統(tǒng)預(yù)算制度和以“管理”為中心的績效預(yù)算制度是不相同的。設(shè)計規(guī)劃預(yù)算制度雖然具有很多理論上的優(yōu)點(diǎn)，但在實(shí)施過程中卻遇到很多問題，例如某項行政事業(yè)工作所要達(dá)到的目標(biāo)是不易界定的。效益和成本不易數(shù)量化，難以精確表示；同時這一制度的決策過程也與很多國家行政管理、監(jiān)察的機(jī)構(gòu)設(shè)立及決策程序不一致。所以這一組織形式除在少數(shù)發(fā)達(dá)國家短期試行過外，幾乎沒有真正實(shí)施過。 38 (六 )零基預(yù)算 ? 什么是零基預(yù)算 ? 零基預(yù)算是指政府在編制預(yù)算時以零為起點(diǎn)，不受以往各年預(yù)算的束縛，任何行政部門的支出預(yù)算，都從零開始，重新審定和編制預(yù)算內(nèi)容。 39 零基預(yù)算的特點(diǎn) ? 零基預(yù)算的編制程序是： (1)各基層預(yù)算的主管單位要先制訂預(yù)算需要達(dá)到的目標(biāo) 。 (2)根據(jù)預(yù)定目標(biāo) ， 制訂若干個替代方案 ， 并通過成本效益分析 ，說明其成本 、 效益 、 風(fēng)險程度 。 (3)從幾個替代方案中排列先后順序 ， 選出最佳方案 ， 并說明各替代方案的利弊及執(zhí)行步驟 。 零基預(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算相比較 ， 其優(yōu)點(diǎn)是：傳統(tǒng)預(yù)算是將過去年度預(yù)算延伸于今年 ， 將金額根據(jù)過去的支出數(shù)額和物價指數(shù)節(jié)節(jié)提高 ， 并增列新項目 ， 以致預(yù)算逐年膨脹 。 而零基預(yù)算不受過去項目及金額的限制 ，對每一項目及金額都系統(tǒng)地進(jìn)行成本效益分析 ，并進(jìn)行評估 ， 按重要程度擬定各方案的先后順序 。因此 ， 零基預(yù)算有利于節(jié)約資金 ， 剔除不必要的項目和效益不佳的項目 。 40 (七 )多年預(yù)算 ? 多年預(yù)算是指政府在編制年度預(yù)算以外再編制不同形式的其他年度預(yù)算或直接改造原來年度預(yù)算而成為多年度預(yù)算。即在預(yù)算中不僅列出本預(yù)算年度的有關(guān)數(shù)據(jù)，還同時列出上個預(yù)算年度和未來若干預(yù)算年度的一系列數(shù)據(jù)。 ? 多年預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)在于： (1)有利于現(xiàn)在與過去、現(xiàn)在與將來的比較，反映發(fā)展趨勢。 (2)有利于預(yù)算的編制機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)用發(fā)展的觀點(diǎn)和長期的觀點(diǎn)看問題，而不是僅局限于某一個預(yù)算年度，可以減少因為眼前利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾所導(dǎo)致的判斷與決策的失誤。 (3)有利于財政基本收支計劃與國民經(jīng)濟(jì)的多年計劃相銜接。 41 三、預(yù)算的范圍 ? 世界各國的國家預(yù)算范圍呈擴(kuò)大趨勢。預(yù)算范圍擴(kuò)大有兩層含義：一是指作為具有法律地位的政府財政收支基本計劃所包括的范圍的擴(kuò)大。二是指作為一般宏觀調(diào)節(jié)與控制的分析計量手段或工具，不具法律地位的國家預(yù)算范圍的擴(kuò)大。前者是國家預(yù)算口徑的擴(kuò)大，后者則屬于國家預(yù)算概念的推廣或工作范圍的擴(kuò)大。 42 三、預(yù)算的范圍 ? 世界各國國家預(yù)算范圍的擴(kuò)大趨勢表現(xiàn)在兩個方面：第一，除了編制傳統(tǒng)的年度預(yù)算外，還編制多年預(yù)算，這屬于國家預(yù)算在所含時間范圍上的擴(kuò)大。第二，國家預(yù)算眾政府行政預(yù)算走向綜合預(yù)算直至國民經(jīng)濟(jì)預(yù)算。這種趨勢是伴隨國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活的范圍的擴(kuò)大和程度的加深以及人們對政府財政收支與國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的互相關(guān)系的理解的不斷深化而發(fā)展的。在前蘇聯(lián)和東歐國家中，其五年綜合財政計劃就其時間跨度來說，屬于多年預(yù)算范圍，但就其所含項目內(nèi)容而言，亦屬于綜合預(yù)算。在我國也曾有過類似綜合財政計劃和多年預(yù)算。在西方國家中，從政府行政預(yù)算轉(zhuǎn)向國民經(jīng)濟(jì)預(yù)算的發(fā)展趨勢更加明顯，反映了從資產(chǎn)階級古典學(xué)派的國家觀和財政觀向現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)思想的轉(zhuǎn)變，也反映了國民經(jīng)濟(jì)分析理論和技術(shù)的發(fā)展。 43 第三節(jié) 預(yù)算程序 ? 預(yù)算程序是指預(yù)算從編制、批準(zhǔn)、執(zhí)行、監(jiān)督和事后審計的全部的步驟。它起于一個財政年度開始前，而止于一個財政年度結(jié)束之后。預(yù)算程序分預(yù)算編制、預(yù)算批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算事后監(jiān)督四個階段。 44 一、預(yù)算編制 ? (一 )預(yù)算編制的一般情況 ? 西方國家的政府預(yù)算一般是由行政機(jī)關(guān)編制的，由立法機(jī)關(guān)編制的情況是例外。由行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算，稱為行政預(yù)算；由立法機(jī)關(guān)編制的預(yù)算，稱為立法預(yù)算。預(yù)算的編制工作可以分為草案的編制和概算的核定兩個部分。 45 預(yù)算草案的具體編制 ? 根據(jù)主持具體編制工作的機(jī)構(gòu)的不同又可以分為兩種類型： (1)由財政部門主持預(yù)算編制工作，內(nèi)容包括收入和支出兩個部分，由政府部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府各部門編制支出預(yù)算草案并審核和協(xié)調(diào)這些草案；同時根據(jù)各種經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計資料和預(yù)測，編制收入預(yù)算草案。最后綜合收入和支出兩部分，形成預(yù)算草案，并將其提交給有法定預(yù)算提案權(quán)或咨請國會審議權(quán)的機(jī)構(gòu)或個人核定。屬于這種類型的國家有英國、聯(lián)邦德國、意大利和日本等。(2)由政府特設(shè)的預(yù)算機(jī)關(guān)主持預(yù)算編制工作，而財政部門只負(fù)責(zé)編制收入預(yù)算。分開編制的原因是想通過這種方式來加強(qiáng)預(yù)算編制工作，保證支出和收入預(yù)算有更多的合理性和客觀性。屬于這種類型的國家有美國和德國等。 46 ? 編制好的預(yù)算草案 (概算 )的核定也有兩種類型：一是由內(nèi)閣核定概算，如英國、法國、德國、意大利、 日本等國；二是由總統(tǒng)核定概算，如美國。一般國家都由內(nèi)閣掌握核定權(quán)。 47 (二 )我國預(yù)算的編制 編制程序 我國預(yù)算編制的要求如下：在新的預(yù)算年度開始以前，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時向各地、各部下達(dá)關(guān)于編制下一年預(yù)算草案的指示：省、自治區(qū)、直轄市政府應(yīng)當(dāng)按國務(wù)院規(guī)定的時間，將本級編制的總預(yù)算草案報國務(wù)院審核匯總；國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會舉行的一個月前，將中央預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查；省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、 自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會舉行一個月前，將本級預(yù)算草案的主要內(nèi)容提交本級人大會的專門委員會或常委會的有關(guān)工作委員會進(jìn)行初步審查；縣、 自治區(qū)、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會舉行的一個月前，將本級預(yù)算草案主要內(nèi)容提交本級人民代表大會的常委會進(jìn)行初步審查。 48 國家預(yù)算支出和收入指標(biāo)的測算方法 ? （ 1）基數(shù)法 ? 所謂基數(shù)法是以正常或前幾年預(yù)算收支實(shí)際執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，再分析可能影響本預(yù)算年度預(yù)算收支的各種因素，以確定各項預(yù)算收支的法規(guī)為依據(jù)，來測算預(yù)算收入和支出數(shù)額。例如對預(yù)算年度稅收收入的測定，可以根據(jù)上年某項稅收的執(zhí)行數(shù)為基數(shù)，再以預(yù)算年度可能影響該項稅收的經(jīng)濟(jì)及其他因素對基數(shù)進(jìn)行調(diào)整，并以該項稅法的規(guī)定為依據(jù)測算。預(yù)算支出測算也可以在上年度支出基數(shù)上增減來進(jìn)步。 ? 但基數(shù)法來測定地方預(yù)算支出存在諸多不合理因素 ， 例如地方原來預(yù)算支出的基數(shù)越大 ， 相應(yīng)就可以得到更多的預(yù)算