【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 社區(qū) 3組一個(gè)苗圃基地搭建的圍墻和簡(jiǎn)易房，涉及違法用地 58畝；桃源社區(qū)6 組一個(gè)非法磚廠的違法建筑 3 間及設(shè)施，涉及違法用地 畝；強(qiáng)制拆除了太平辦事處的 1 個(gè)停車場(chǎng)，共清理整治違法占地面積 平方 1 。政府一方面在對(duì)土地資源的開發(fā)利用進(jìn)行限制和管理，一方面為增加財(cái)政收入或提高政績(jī)，大量征用城郊土地，以建各種開發(fā)區(qū)。 2021年馳宏公司在海壩地段上修建冶煉廠，需占用耕地約 2021 多畝，涉及 多個(gè)村社，占用耕地全是良田沃土，關(guān)系眾多村民的切身利益，但是政府以“公共利益”進(jìn)行征地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。在利益的驅(qū)使下，政府在以公益的幌子征地同時(shí)農(nóng)民也會(huì)違規(guī)搭建房屋，都各自采取行動(dòng)為自己爭(zhēng)取最大的利益，管理秩序混亂導(dǎo)致了不合理的違法違規(guī)土地利用。 ，土地征用矛盾大 在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度下，政府會(huì)采用行政性手段，把農(nóng)村集體土地征收為城市國(guó)有土地，在征收中給農(nóng)民的土地補(bǔ)償卻相對(duì)較低，大量土地轉(zhuǎn)手后用于商業(yè)性開發(fā)，地價(jià)要比補(bǔ)償給農(nóng)民的費(fèi)用高出幾十倍甚至百倍，導(dǎo)致土地財(cái)政無(wú)序增長(zhǎng)，政府 從中賺取了很大收益，農(nóng)民土地利益嚴(yán)重受損。按照《土地管理法》中明確規(guī)定“征用土地按照被征用地的原有用途給予補(bǔ)償，在具體的執(zhí)行過(guò) 1 云南網(wǎng) .昭通昭陽(yáng)近兩萬(wàn)平方米違法占地被清理 [OL].22/. 6 程中，是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和投入為參照制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)” 1。在城郊區(qū)，對(duì)于地理位置相同但是對(duì)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式不同的土地來(lái)說(shuō)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，如 2021年昭陽(yáng)區(qū)征地補(bǔ)償片區(qū)綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：鳳凰街道辦事處城市規(guī)劃區(qū)的內(nèi)迎豐社區(qū)、雙院子社區(qū)、學(xué)莊社區(qū)、荷花社區(qū)、母鹿社區(qū)、南溫泉社區(qū)價(jià)格為 69000元每畝；龍泉街道辦事處城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)鞏固社區(qū)、官壩社區(qū)價(jià)格為 60000元每畝；太平街道辦事處、小龍洞 鄉(xiāng)價(jià)格為 59000元每畝；待定區(qū)域?yàn)?45000元每畝 2。這些規(guī)劃的不同，致使農(nóng)民想方設(shè)法改變土地用途，農(nóng)民把不用的耕地都修上簡(jiǎn)易房，在田間小道種上樹木等。同時(shí)城郊區(qū)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以人頭為單位的，按照人均來(lái)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有的農(nóng)民就把自己親戚的戶口遷入自家，還有的家庭孩子本來(lái)不到結(jié)婚的年齡，卻為了補(bǔ)償款“被結(jié)婚”了。在對(duì)同一個(gè)地區(qū)征地的過(guò)程中，涉及到的農(nóng)民經(jīng)濟(jì)集體組織往往不止一個(gè)，而是多頭利益，由于每個(gè)人所擁有的人均耕地不同，也就形成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差別，致使補(bǔ)償?shù)偷霓r(nóng)民往往十分不滿意，這使政府在執(zhí)行征地的過(guò)程中 矛盾更加突出。由征地引發(fā)的各種矛盾，嚴(yán)重影響了政府與農(nóng)民的關(guān)系，不利于城鎮(zhèn)化的和諧建設(shè)，只有找出兩者之間出現(xiàn)問(wèn)題的原因，才能從根本上決解問(wèn)題。 4 城郊土地利用中政府和農(nóng)民二元博弈的成因分析 長(zhǎng)期以來(lái)，由于政府對(duì)土地資源的開發(fā)利用、治理與保護(hù)措施不配套，缺乏科學(xué)規(guī)劃和有效的宏觀控制及 合理適度的 管理，導(dǎo)致土地的利用率低下；農(nóng)民又因?yàn)樽陨淼睦?，置集體利益于不顧，大面積的占用公共用地，導(dǎo)致城郊區(qū)建筑密度過(guò)高，部分土地資產(chǎn)流失，同時(shí)造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，權(quán)屬界定不清等諸多問(wèn)題，歸其最終原因，城郊土地征用 的過(guò)程就是政府和農(nóng)民雙方博弈過(guò)程，城郊農(nóng)民會(huì)使用各種手段盡自己最大的努力實(shí)現(xiàn)利益的最大化，同時(shí)政府總希望能順利低價(jià)征用土地，實(shí)現(xiàn)自己的利益效用最大化，也會(huì)采取對(duì)自己最有利的方式進(jìn)行征地。在征地的過(guò)程中，政府得到的便是農(nóng)民失去的，兩者因擁有的權(quán)力不同，造成城郊土地博弈中的不平等，在現(xiàn)實(shí)情況下容易形成囚徒困境的局面，造成這種局面主要由以下原因造成的： 1 劉思橋 .現(xiàn)行土地征用制度及改革方向分析 [D].2021. 2 國(guó)土資源網(wǎng) .通市昭陽(yáng)區(qū)征地區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)表 (2021 年 ) [OL]. 10/. 7 我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體模糊。按照我國(guó)現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》等，城郊土地所有權(quán)屬于鎮(zhèn)、村、社集體經(jīng)濟(jì)組織所有 1。但在現(xiàn)實(shí)情況 中，管理農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織并不存在。由于對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)缺乏統(tǒng)一管理，農(nóng)民群眾缺乏自治組織，其所涉及到很多錯(cuò)綜復(fù)雜的所有權(quán)單位。法律制度不完善，對(duì)城郊土地所有權(quán)并沒有清晰的界定，甚至對(duì)土地所有權(quán)的主體也沒有明確的說(shuō)明，農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識(shí)不清晰。在土地市場(chǎng)中政府既是土地的主導(dǎo)者，又是土地的管理者。這種雙重身份決定其可以隨時(shí)以征用的名義將土地征用。所以在行使這部分土地所有權(quán)時(shí)，土地所得利益分配不均會(huì)使農(nóng)民權(quán)益受損，博弈中農(nóng)民權(quán)利得不到充分保障。由于城郊土地所處的地理位置特殊，既有集體土地又有國(guó)有土地，被征用土地的權(quán) 屬由集體所有變?yōu)閲?guó)家所有，而宅基地的權(quán)屬模糊不清，巨大的土地收益使城郊區(qū)建起各式各樣建筑物，既有村民私自建設(shè)，又有村集體違法亂用土地，違法行為具有普遍性，所以導(dǎo)致這些建筑難以拆除，同時(shí)造成了土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中的混亂，由于沒有界定所有權(quán)的權(quán)限范圍，一方面使真正的所有者權(quán)益得不到保護(hù)，另一方面是部分人利用法律的空子，造成土地資源大量浪費(fèi)，不合理的土地征用事件增多。 立法不夠完善 ， 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低使征地行為不規(guī)范。我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度和相關(guān)規(guī)定分散在各個(gè)法律中且征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，這種立法現(xiàn)狀使得政府的征地 行為無(wú)法可依，導(dǎo)致政府行為失控，農(nóng)民權(quán)利容易被控制。對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)的多少是征地行為過(guò)程中的核心問(wèn)題，它直接關(guān)系到農(nóng)民失地后的生活狀況 2。依據(jù)《土地管理法》第 47條的規(guī)定，國(guó)家依法征用集體土地，按照被征地征用的原有用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi) 3。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，征地補(bǔ)償金額上限規(guī)定為土地平均年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的 30倍，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上更多地體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植糧食的土地價(jià)值上，而非現(xiàn)在城鎮(zhèn)化條件下的土地價(jià)值，全部補(bǔ)償費(fèi)用到農(nóng)民手里時(shí)顯然偏低，也與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)，更不利于 農(nóng)村土地征用工作的開展。還有部分農(nóng)民因?yàn)樽陨淼奈幕刭|(zhì)有限，在得到不多的補(bǔ)償費(fèi)后，會(huì)選擇很快花光所有的補(bǔ)償費(fèi)，卻不愿意學(xué)習(xí)新技能找工作，使之后的生活無(wú)保障，對(duì)此也會(huì)繼而引發(fā)一系列的社會(huì)問(wèn)題，這也是造成農(nóng)民進(jìn)入囚徒困境最直接的原因。 1 張健 .民法通則 .理論月刊， 2021 2 張曉云 楊俊 .我國(guó)農(nóng)村土地征用過(guò)程中地方政府責(zé)任探析 [J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版 ,2021. 3 李輝敏 哈伯先 .論我國(guó)土地征用補(bǔ)償制度的缺陷與完善 [J].學(xué)術(shù)交流 ,2021 年第 5期，第 5953頁(yè) . 8 政府在征地過(guò)程中存在非規(guī)范化行為。對(duì)于城郊集體土地房屋拆遷中，對(duì)于有的項(xiàng)目政府存在超前頒發(fā)拆遷許可證，個(gè)別項(xiàng)目拆遷在還沒有拿到《項(xiàng)目建設(shè)用地批文》之前，為趕工程進(jìn)度，提前發(fā)放《集體所有土地拆遷許可證》的現(xiàn)象。拆遷程序不到位，在拆遷時(shí)政府必須要與每一位農(nóng)民簽訂拆遷協(xié) 議后，才能實(shí)施拆遷。但在實(shí)際中，有時(shí)候政府和開發(fā)商為了確保建設(shè)項(xiàng)目的工期、加快拆遷進(jìn)度，希望盡快 與農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議，所以面對(duì)每個(gè)農(nóng)民提出的不同要求，只要不超過(guò)其底線，政府總會(huì)盡量滿足，但要求個(gè)人相互“保密”。這樣就造成補(bǔ)償價(jià)格的差異懸殊，不同相鄰村同一相似房屋補(bǔ)償金額可能相差很多，甚至相鄰村鎮(zhèn)得到的補(bǔ)償金額也不同，引起了很多村民的不滿。政府因資金不夠，把城郊土地項(xiàng)目交給開發(fā)商，導(dǎo)致有些開發(fā)商因其投資項(xiàng)目得到上級(jí)政府的充分肯定和支持，就不在乎農(nóng)民的利益，不會(huì)和農(nóng)民進(jìn)行談判，把補(bǔ)償金統(tǒng)一交給村委會(huì)，就認(rèn)為農(nóng)民應(yīng) 該無(wú)條件的搬遷，不關(guān)注農(nóng)民對(duì)拆遷補(bǔ)償是否滿意、分配是否合理、拆遷安置是否準(zhǔn)備好。從中我們可以看出政府城郊土地的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)中具有很大的主導(dǎo)性和決定性，在征地博弈過(guò)程中支配著征地與補(bǔ)償?shù)臋?quán)力，法律賦予了政府絕對(duì)的主體優(yōu)勢(shì)。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府征地行為，農(nóng)民可以選擇合作方式或者抵制方式，選擇因人而異。 政府在征地中扮演的不同角色間存在利益沖突。政府的主要職能應(yīng)該是服務(wù)人民、建設(shè)城市、提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但在征地活動(dòng)中政府為了自身政治經(jīng)濟(jì)利益，政府的部分經(jīng)濟(jì)行為與主要職能相違背。根據(jù)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院是國(guó)家土地所有權(quán)的 唯一主體，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，政府主要行使了國(guó)家土地所有權(quán)。在整個(gè)土地市場(chǎng)中，政府既是征地者、管理者同時(shí)也是賣地者和所有者，完全壟斷了城郊土地市場(chǎng)。在囚徒困境中，兩個(gè)囚徒的地位是公平的，策略選擇是法官作為第三方做出的判定，而在征地的過(guò)程中，政府是博弈的主體，也是博弈判定者的第三方，造成了博弈主體的混亂，使這場(chǎng)博弈從根本上就不平等。 農(nóng)民由于自利意識(shí)較強(qiáng)和對(duì)法律認(rèn)識(shí)片面在征地過(guò)程中存在非規(guī)范行為。農(nóng)民作為利益博弈的另一方主體，他們大多數(shù)文化素養(yǎng)不高，集體組織意識(shí)較低，權(quán)限受政府限制，在土地征用的過(guò) 程中整體處于弱勢(shì)地位。但是為了自己的利益他們常常選擇采用抵制的方式來(lái)面對(duì)政府的決策。農(nóng)民知道征地消息后，會(huì)根據(jù) 9 經(jīng)驗(yàn)，會(huì)立即著手制造對(duì)增加拆遷補(bǔ)償有利的事實(shí)。具體表現(xiàn)為：第一、改變?cè)课萦猛?，拆遷時(shí)同樣的面積可獲得更多的補(bǔ)償。將原來(lái)種農(nóng)作物的地面修建房子改成居住用地，將原來(lái)居住用房變成經(jīng)營(yíng)性用房，改建成商店、工廠等。第二、增加舊房面積。目前由于集體土地房屋沒有“三證”，政府不能確定農(nóng)民房屋的建造面積、層高和時(shí)間等產(chǎn)權(quán)屬性。所以，農(nóng)民都盡快盡可能地增加房屋層高，在舊房屋上增加二、三層，在主屋旁邊搭建簡(jiǎn)易房屋，把 空的院子圍建起來(lái)，為此在征用時(shí)獲得最大補(bǔ)償面積。第三、回遷戶口，增加家庭人數(shù)。目前集體土地房屋拆遷安置主要是按拆遷農(nóng)戶的常住人口作為安置基數(shù)的，所以農(nóng)民在知道要被拆遷時(shí)會(huì)想辦法，將一些親友的戶口遷入拆遷地，造成家庭人口增加，獲取多余補(bǔ)償費(fèi)。第四、拖延時(shí)間。自 2021年 6月國(guó)務(wù)院頒布《城市房屋拆遷條例》以來(lái)，強(qiáng)行拆遷被禁止 1。農(nóng)民知道，只要不簽協(xié)議， 拆遷人 是不敢也不能強(qiáng)行進(jìn)行拆遷，因此 部分農(nóng)民 認(rèn)為 自己所得的補(bǔ)償費(fèi)用太低 ， 認(rèn)為 房屋面積丈量不合理， 與自己的愿望相差太遠(yuǎn)，附屬要求沒有得到回應(yīng) 等原因，就 會(huì)拒絕 簽訂協(xié)議 。由于拆遷活動(dòng) 大部分都 是承包給開發(fā)商等人 ， 農(nóng)民 拖延拆遷時(shí)間 ， 就意味著拆遷成本 將要被提高 ，不利 于拆遷進(jìn)程。 所以對(duì)農(nóng)民常采取拖延時(shí)間的策略，有時(shí)會(huì)迫使拆遷人作出實(shí)質(zhì)性的讓步得到更多利益，但現(xiàn)實(shí)中，政府會(huì)因浪費(fèi)大量時(shí)間，會(huì)果斷實(shí)施強(qiáng)制措施進(jìn)行拆除，農(nóng)民不合理的抵制策略失敗，最后服從政府的征地事實(shí)。農(nóng)民本可以采取集體行動(dòng)，與政府做協(xié)商，但是很多農(nóng)民采取的都是個(gè)人行為，使利益爭(zhēng)取顯得勢(shì)單力薄。 農(nóng)民掌握的征地信息有限和組織分散使博弈中處于弱勢(shì)。在土地征用的過(guò)程中，關(guān)系到農(nóng)民切身利益，作為土地的擁有者本應(yīng)該參與到征地的 全過(guò)程，但現(xiàn)實(shí)生活中，被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)都受到種種限制，農(nóng)民得到的只是一個(gè)拆遷時(shí)間消息。政府和農(nóng)民之間信息的不對(duì)稱，使農(nóng)民沒有足夠的砝碼與政府進(jìn)行有效的談判，從而使利益訴求得不到保障。同時(shí)農(nóng)民缺乏主體意識(shí)，他們都只看重自己的小家庭利益，不服從村組織的安排，而政府作為一個(gè)有組織的主體，在征地博弈過(guò)程中兩者的力量是不平衡的。所以農(nóng)民想要在征地博弈中取得談判權(quán)，必須要有一定的組織和絕對(duì)有利