【文章內(nèi)容簡介】 社區(qū) 3組一個苗圃基地搭建的圍墻和簡易房，涉及違法用地 58畝；桃源社區(qū)6 組一個非法磚廠的違法建筑 3 間及設(shè)施，涉及違法用地 畝；強制拆除了太平辦事處的 1 個停車場，共清理整治違法占地面積 平方 1 。政府一方面在對土地資源的開發(fā)利用進行限制和管理，一方面為增加財政收入或提高政績，大量征用城郊土地，以建各種開發(fā)區(qū)。 2021年馳宏公司在海壩地段上修建冶煉廠，需占用耕地約 2021 多畝，涉及 多個村社，占用耕地全是良田沃土，關(guān)系眾多村民的切身利益，但是政府以“公共利益”進行征地，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。在利益的驅(qū)使下，政府在以公益的幌子征地同時農(nóng)民也會違規(guī)搭建房屋，都各自采取行動為自己爭取最大的利益，管理秩序混亂導(dǎo)致了不合理的違法違規(guī)土地利用。 ，土地征用矛盾大 在我國現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度下，政府會采用行政性手段，把農(nóng)村集體土地征收為城市國有土地，在征收中給農(nóng)民的土地補償卻相對較低，大量土地轉(zhuǎn)手后用于商業(yè)性開發(fā)，地價要比補償給農(nóng)民的費用高出幾十倍甚至百倍，導(dǎo)致土地財政無序增長，政府 從中賺取了很大收益，農(nóng)民土地利益嚴(yán)重受損。按照《土地管理法》中明確規(guī)定“征用土地按照被征用地的原有用途給予補償，在具體的執(zhí)行過 1 云南網(wǎng) .昭通昭陽近兩萬平方米違法占地被清理 [OL].22/. 6 程中，是以農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式和投入為參照制定補償標(biāo)準(zhǔn)” 1。在城郊區(qū)，對于地理位置相同但是對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不同的土地來說征地的補償標(biāo)準(zhǔn)不同，如 2021年昭陽區(qū)征地補償片區(qū)綜合地價補償標(biāo)準(zhǔn)為：鳳凰街道辦事處城市規(guī)劃區(qū)的內(nèi)迎豐社區(qū)、雙院子社區(qū)、學(xué)莊社區(qū)、荷花社區(qū)、母鹿社區(qū)、南溫泉社區(qū)價格為 69000元每畝；龍泉街道辦事處城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)鞏固社區(qū)、官壩社區(qū)價格為 60000元每畝；太平街道辦事處、小龍洞 鄉(xiāng)價格為 59000元每畝；待定區(qū)域為 45000元每畝 2。這些規(guī)劃的不同，致使農(nóng)民想方設(shè)法改變土地用途，農(nóng)民把不用的耕地都修上簡易房，在田間小道種上樹木等。同時城郊區(qū)征地的補償標(biāo)準(zhǔn)是以人頭為單位的，按照人均來制定補償標(biāo)準(zhǔn)，有的農(nóng)民就把自己親戚的戶口遷入自家，還有的家庭孩子本來不到結(jié)婚的年齡，卻為了補償款“被結(jié)婚”了。在對同一個地區(qū)征地的過程中，涉及到的農(nóng)民經(jīng)濟集體組織往往不止一個，而是多頭利益，由于每個人所擁有的人均耕地不同，也就形成了補償標(biāo)準(zhǔn)的差別，致使補償?shù)偷霓r(nóng)民往往十分不滿意，這使政府在執(zhí)行征地的過程中 矛盾更加突出。由征地引發(fā)的各種矛盾，嚴(yán)重影響了政府與農(nóng)民的關(guān)系，不利于城鎮(zhèn)化的和諧建設(shè)，只有找出兩者之間出現(xiàn)問題的原因，才能從根本上決解問題。 4 城郊土地利用中政府和農(nóng)民二元博弈的成因分析 長期以來，由于政府對土地資源的開發(fā)利用、治理與保護措施不配套，缺乏科學(xué)規(guī)劃和有效的宏觀控制及 合理適度的 管理，導(dǎo)致土地的利用率低下；農(nóng)民又因為自身的利益，置集體利益于不顧，大面積的占用公共用地，導(dǎo)致城郊區(qū)建筑密度過高，部分土地資產(chǎn)流失，同時造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明，權(quán)屬界定不清等諸多問題，歸其最終原因，城郊土地征用 的過程就是政府和農(nóng)民雙方博弈過程，城郊農(nóng)民會使用各種手段盡自己最大的努力實現(xiàn)利益的最大化，同時政府總希望能順利低價征用土地，實現(xiàn)自己的利益效用最大化，也會采取對自己最有利的方式進行征地。在征地的過程中，政府得到的便是農(nóng)民失去的，兩者因擁有的權(quán)力不同，造成城郊土地博弈中的不平等，在現(xiàn)實情況下容易形成囚徒困境的局面，造成這種局面主要由以下原因造成的： 1 劉思橋 .現(xiàn)行土地征用制度及改革方向分析 [D].2021. 2 國土資源網(wǎng) .通市昭陽區(qū)征地區(qū)片綜合地價補償標(biāo)準(zhǔn)表 (2021 年 ) [OL]. 10/. 7 我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度中農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體模糊。按照我國現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》等，城郊土地所有權(quán)屬于鎮(zhèn)、村、社集體經(jīng)濟組織所有 1。但在現(xiàn)實情況 中，管理農(nóng)民集體經(jīng)濟組織并不存在。由于對農(nóng)村集體經(jīng)濟缺乏統(tǒng)一管理，農(nóng)民群眾缺乏自治組織，其所涉及到很多錯綜復(fù)雜的所有權(quán)單位。法律制度不完善，對城郊土地所有權(quán)并沒有清晰的界定，甚至對土地所有權(quán)的主體也沒有明確的說明，農(nóng)民對土地產(chǎn)權(quán)認(rèn)識不清晰。在土地市場中政府既是土地的主導(dǎo)者，又是土地的管理者。這種雙重身份決定其可以隨時以征用的名義將土地征用。所以在行使這部分土地所有權(quán)時，土地所得利益分配不均會使農(nóng)民權(quán)益受損，博弈中農(nóng)民權(quán)利得不到充分保障。由于城郊土地所處的地理位置特殊，既有集體土地又有國有土地，被征用土地的權(quán) 屬由集體所有變?yōu)閲宜?，而宅基地的?quán)屬模糊不清，巨大的土地收益使城郊區(qū)建起各式各樣建筑物，既有村民私自建設(shè)，又有村集體違法亂用土地，違法行為具有普遍性，所以導(dǎo)致這些建筑難以拆除，同時造成了土地使用權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程中的混亂，由于沒有界定所有權(quán)的權(quán)限范圍，一方面使真正的所有者權(quán)益得不到保護，另一方面是部分人利用法律的空子，造成土地資源大量浪費，不合理的土地征用事件增多。 立法不夠完善 ， 補償標(biāo)準(zhǔn)偏低使征地行為不規(guī)范。我國土地征用補償制度和相關(guān)規(guī)定分散在各個法律中且征用補償標(biāo)準(zhǔn)有很大差異，這種立法現(xiàn)狀使得政府的征地 行為無法可依，導(dǎo)致政府行為失控，農(nóng)民權(quán)利容易被控制。對于征地補償費的多少是征地行為過程中的核心問題，它直接關(guān)系到農(nóng)民失地后的生活狀況 2。依據(jù)《土地管理法》第 47條的規(guī)定，國家依法征用集體土地，按照被征地征用的原有用途給予補償，包括土地補償、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費 3。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，征地補償金額上限規(guī)定為土地平均年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的 30倍，這一補償標(biāo)準(zhǔn)實際上更多地體現(xiàn)在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植糧食的土地價值上，而非現(xiàn)在城鎮(zhèn)化條件下的土地價值，全部補償費用到農(nóng)民手里時顯然偏低，也與當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢不相適應(yīng)，更不利于 農(nóng)村土地征用工作的開展。還有部分農(nóng)民因為自身的文化素質(zhì)有限，在得到不多的補償費后，會選擇很快花光所有的補償費，卻不愿意學(xué)習(xí)新技能找工作，使之后的生活無保障，對此也會繼而引發(fā)一系列的社會問題，這也是造成農(nóng)民進入囚徒困境最直接的原因。 1 張健 .民法通則 .理論月刊， 2021 2 張曉云 楊俊 .我國農(nóng)村土地征用過程中地方政府責(zé)任探析 [J].河南工業(yè)大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版 ,2021. 3 李輝敏 哈伯先 .論我國土地征用補償制度的缺陷與完善 [J].學(xué)術(shù)交流 ,2021 年第 5期，第 5953頁 . 8 政府在征地過程中存在非規(guī)范化行為。對于城郊集體土地房屋拆遷中，對于有的項目政府存在超前頒發(fā)拆遷許可證，個別項目拆遷在還沒有拿到《項目建設(shè)用地批文》之前，為趕工程進度，提前發(fā)放《集體所有土地拆遷許可證》的現(xiàn)象。拆遷程序不到位，在拆遷時政府必須要與每一位農(nóng)民簽訂拆遷協(xié) 議后，才能實施拆遷。但在實際中，有時候政府和開發(fā)商為了確保建設(shè)項目的工期、加快拆遷進度，希望盡快 與農(nóng)民簽訂拆遷協(xié)議，所以面對每個農(nóng)民提出的不同要求，只要不超過其底線，政府總會盡量滿足，但要求個人相互“保密”。這樣就造成補償價格的差異懸殊，不同相鄰村同一相似房屋補償金額可能相差很多，甚至相鄰村鎮(zhèn)得到的補償金額也不同，引起了很多村民的不滿。政府因資金不夠，把城郊土地項目交給開發(fā)商，導(dǎo)致有些開發(fā)商因其投資項目得到上級政府的充分肯定和支持，就不在乎農(nóng)民的利益，不會和農(nóng)民進行談判，把補償金統(tǒng)一交給村委會，就認(rèn)為農(nóng)民應(yīng) 該無條件的搬遷，不關(guān)注農(nóng)民對拆遷補償是否滿意、分配是否合理、拆遷安置是否準(zhǔn)備好。從中我們可以看出政府城郊土地的產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)中具有很大的主導(dǎo)性和決定性，在征地博弈過程中支配著征地與補償?shù)臋?quán)力，法律賦予了政府絕對的主體優(yōu)勢。面對強勢的政府征地行為，農(nóng)民可以選擇合作方式或者抵制方式，選擇因人而異。 政府在征地中扮演的不同角色間存在利益沖突。政府的主要職能應(yīng)該是服務(wù)人民、建設(shè)城市、提供公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但在征地活動中政府為了自身政治經(jīng)濟利益，政府的部分經(jīng)濟行為與主要職能相違背。根據(jù)法律規(guī)定，國務(wù)院是國家土地所有權(quán)的 唯一主體，但在現(xiàn)實社會中，政府主要行使了國家土地所有權(quán)。在整個土地市場中，政府既是征地者、管理者同時也是賣地者和所有者，完全壟斷了城郊土地市場。在囚徒困境中，兩個囚徒的地位是公平的，策略選擇是法官作為第三方做出的判定，而在征地的過程中，政府是博弈的主體，也是博弈判定者的第三方，造成了博弈主體的混亂，使這場博弈從根本上就不平等。 農(nóng)民由于自利意識較強和對法律認(rèn)識片面在征地過程中存在非規(guī)范行為。農(nóng)民作為利益博弈的另一方主體，他們大多數(shù)文化素養(yǎng)不高，集體組織意識較低，權(quán)限受政府限制，在土地征用的過 程中整體處于弱勢地位。但是為了自己的利益他們常常選擇采用抵制的方式來面對政府的決策。農(nóng)民知道征地消息后，會根據(jù) 9 經(jīng)驗，會立即著手制造對增加拆遷補償有利的事實。具體表現(xiàn)為：第一、改變原房屋用途，拆遷時同樣的面積可獲得更多的補償。將原來種農(nóng)作物的地面修建房子改成居住用地，將原來居住用房變成經(jīng)營性用房，改建成商店、工廠等。第二、增加舊房面積。目前由于集體土地房屋沒有“三證”，政府不能確定農(nóng)民房屋的建造面積、層高和時間等產(chǎn)權(quán)屬性。所以，農(nóng)民都盡快盡可能地增加房屋層高，在舊房屋上增加二、三層，在主屋旁邊搭建簡易房屋，把 空的院子圍建起來，為此在征用時獲得最大補償面積。第三、回遷戶口，增加家庭人數(shù)。目前集體土地房屋拆遷安置主要是按拆遷農(nóng)戶的常住人口作為安置基數(shù)的，所以農(nóng)民在知道要被拆遷時會想辦法，將一些親友的戶口遷入拆遷地，造成家庭人口增加，獲取多余補償費。第四、拖延時間。自 2021年 6月國務(wù)院頒布《城市房屋拆遷條例》以來，強行拆遷被禁止 1。農(nóng)民知道，只要不簽協(xié)議， 拆遷人 是不敢也不能強行進行拆遷，因此 部分農(nóng)民 認(rèn)為 自己所得的補償費用太低 ， 認(rèn)為 房屋面積丈量不合理， 與自己的愿望相差太遠(yuǎn)，附屬要求沒有得到回應(yīng) 等原因，就 會拒絕 簽訂協(xié)議 。由于拆遷活動 大部分都 是承包給開發(fā)商等人 ， 農(nóng)民 拖延拆遷時間 ， 就意味著拆遷成本 將要被提高 ，不利 于拆遷進程。 所以對農(nóng)民常采取拖延時間的策略，有時會迫使拆遷人作出實質(zhì)性的讓步得到更多利益，但現(xiàn)實中，政府會因浪費大量時間，會果斷實施強制措施進行拆除，農(nóng)民不合理的抵制策略失敗，最后服從政府的征地事實。農(nóng)民本可以采取集體行動，與政府做協(xié)商，但是很多農(nóng)民采取的都是個人行為，使利益爭取顯得勢單力薄。 農(nóng)民掌握的征地信息有限和組織分散使博弈中處于弱勢。在土地征用的過程中，關(guān)系到農(nóng)民切身利益，作為土地的擁有者本應(yīng)該參與到征地的 全過程，但現(xiàn)實生活中，被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)都受到種種限制，農(nóng)民得到的只是一個拆遷時間消息。政府和農(nóng)民之間信息的不對稱，使農(nóng)民沒有足夠的砝碼與政府進行有效的談判，從而使利益訴求得不到保障。同時農(nóng)民缺乏主體意識，他們都只看重自己的小家庭利益，不服從村組織的安排，而政府作為一個有組織的主體，在征地博弈過程中兩者的力量是不平衡的。所以農(nóng)民想要在征地博弈中取得談判權(quán)，必須要有一定的組織和絕對有利