【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 14 頁(yè) 共 37 頁(yè) 基本保障“安全網(wǎng)”的最后一道防線。發(fā)放對(duì)象主要是無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力又無(wú)法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的城市居民。對(duì)尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受。根據(jù)國(guó)家規(guī)定，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，專款專用?，F(xiàn)在納入城市低保的人口逐年擴(kuò)大，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)， 1997 年為 88萬(wàn)人， 1998 年為 184 萬(wàn)人， 1999 年為 281 萬(wàn)人， 2020 年為 402 萬(wàn)人， 2020年為 1170 萬(wàn)人， 2020 年為 1930 萬(wàn)人，到 2020 年上升為 2235 萬(wàn)人。19982020 年全國(guó)各級(jí)財(cái)政用于城市居民最低生活保障的資金達(dá) 345 億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助 億元。 上述三條保障線是一個(gè)有機(jī)整體。按照上述制度框架，城鎮(zhèn)職工下崗后，首先進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，領(lǐng)取基本生活費(fèi)；滿三年仍未就業(yè)者進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金；享受失業(yè)保險(xiǎn)（不超過(guò)二年）仍未就業(yè)者（包括其它低收入者）進(jìn)入最低生活保障。作為三條保障線，三項(xiàng)制度相互銜接，構(gòu)成了中國(guó)目前對(duì)下崗失業(yè)人員進(jìn)行社會(huì)救助的政策主體。 需要指出的是，由于政策規(guī)定國(guó)有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心領(lǐng) 取基本生活費(fèi)的期限為 3 年，從 2020 年起，各地下崗職工陸續(xù)出中心，到 2020 年底滯留在再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工還有 195 萬(wàn)人。國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度作為一種過(guò)渡性制度安排，最終將與失業(yè)保險(xiǎn)并軌，因此，“三條保障線”最終將變?yōu)椤皟蓷l保障線”。 3．就業(yè)扶持政策：減免稅收，增加投入，促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)。 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 15 頁(yè) 共 37 頁(yè) 就業(yè)扶持政策是積極就業(yè)政策的關(guān)鍵內(nèi)容，而財(cái)稅手段是就業(yè)扶持政策或者積極就業(yè)政策的重要工具。近年來(lái)國(guó)家出臺(tái)了一系列財(cái)稅優(yōu)惠政策措施，減免稅收，增加財(cái)政投入，著力支持就業(yè)和再就業(yè)，對(duì)于擴(kuò)大就 業(yè)總量，緩解我國(guó)的失業(yè)壓力，起到了至關(guān)重要的作用。具體講，近年來(lái)以財(cái)稅手段為核心的就業(yè)扶持政策主要包括：一是支持下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)。對(duì)下崗失業(yè)人員從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的， 3 年內(nèi)免征營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和所得稅，免收管理類、登記類和證照類的所有各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。對(duì)下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供最高額度 2 萬(wàn)元，最長(zhǎng) 2 年的小額擔(dān)保貸款，并由財(cái)政全額據(jù)實(shí)貼息。二是鼓勵(lì)服務(wù)型企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員。對(duì)各類服務(wù)型企業(yè)新增崗位新招用國(guó)有企業(yè)下崗失業(yè)人員，并簽訂 3 年以上勞動(dòng)合同的，按照用人數(shù)提供 3 年的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ) 貼。對(duì)現(xiàn)有服務(wù)型企業(yè)新增崗位當(dāng)年新招用下崗失業(yè)人員達(dá)到職工總數(shù) 30%以上，并簽訂 3 年以上勞動(dòng)合同的，在給予社保補(bǔ)貼的同時(shí)， 3 年內(nèi)按一定比例減征企業(yè)所得稅。對(duì)新辦服務(wù)型企業(yè)當(dāng)年新招用下崗失業(yè)人員達(dá)到職工總數(shù) 30%以上，并簽訂 3年以上勞動(dòng)合同的，3 年內(nèi)免征企業(yè)營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和企業(yè)所得稅；當(dāng)年新招用下崗失業(yè)人員不足 30%的，按一定比例減征企業(yè)所得稅。三是對(duì)就業(yè)困難對(duì)象實(shí)行再就業(yè)援助。對(duì)有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的男 50 周歲、女 40 周歲以上就業(yè)困難的下崗失業(yè)人員，作為就業(yè)援助的主要對(duì)象，提供即時(shí)崗位援 助等多種幫助。政府投資開發(fā)的公益型崗位優(yōu)先安排大齡就業(yè)困難對(duì)象。在社區(qū)開發(fā)公益性崗位安排原有國(guó)有企業(yè)的大齡就業(yè)困難對(duì)象就業(yè)，給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。同時(shí)，由各地根據(jù)實(shí)際，提供適當(dāng)比 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 16 頁(yè) 共 37 頁(yè) 例的崗位補(bǔ)貼。四是加大再就業(yè)資金投入。各級(jí)政府通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大再就業(yè)資金投入。主要用于社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、小額貸款擔(dān)保和貼息、再就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、職業(yè)介紹補(bǔ)貼等支出。各級(jí)財(cái)政原安排用于國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障的資金規(guī)模不減，在確保下崗職工基本生活的前提下，根據(jù)當(dāng)?shù)毓ぷ餍枰?，安排一部分用于促進(jìn)再就業(yè)。對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地 ，中央財(cái)政在原國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)下，增加再就業(yè)補(bǔ)助資金，支持地方促進(jìn)再就業(yè)工作。 2020 年，各級(jí)財(cái)政用于促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)的補(bǔ)助資金達(dá) 億元，其中中央財(cái)政補(bǔ)助 47 億元。 2020 年僅中央財(cái)政預(yù)算安排用于再就業(yè)的補(bǔ)助資金就達(dá) 83 億元。 4．勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)服務(wù)政策：加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)，提供公共就業(yè)服務(wù)。 為了適應(yīng)轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和深化勞動(dòng)制度配套改革的需要，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，促進(jìn)下崗人員再就業(yè)， 1998 年 2 月，政府推出“三年千萬(wàn)”再就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，即在 19982020 年 的 3 年內(nèi)，組織 1000 萬(wàn)下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)。計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果， 3 年內(nèi)共組織培訓(xùn)下崗職工 1300 萬(wàn)人，接受培訓(xùn)半年以上的下崗職工的再就業(yè)率達(dá)到 60%以上。從 2020 年起政府開始實(shí)施第二期“三年千萬(wàn)”再就業(yè)培訓(xùn)。 2020 年 9 月，中央進(jìn)一步明確提出要求，各級(jí)政府要建立公共就業(yè)服務(wù)制度，對(duì)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員和國(guó)有企業(yè)下崗職工，提供免費(fèi)職業(yè)介紹和免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，所需經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政承擔(dān)，中央財(cái)政對(duì)困難地方給予適當(dāng)補(bǔ)助。此外，從 2020 年開始，為了促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，國(guó)家財(cái)政專門安 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 17 頁(yè) 共 37 頁(yè) 排資金，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行免 費(fèi)培訓(xùn)，已顯示出初步效果。截止 2020 年 11 月底，已有 150 萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力完成培訓(xùn)， 120 萬(wàn)人轉(zhuǎn)移并就業(yè)。 概括地講，近年來(lái)就業(yè)問(wèn)題日益引起政府高度重視，并通過(guò)實(shí)施包括財(cái)政政策在內(nèi)的各項(xiàng)措施手段，不僅有效地確保了下崗失業(yè)人員的基本生活和社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)了企業(yè)轉(zhuǎn)制和結(jié)構(gòu)調(diào)整，而且大力促進(jìn)了全社會(huì)的就業(yè)和再就業(yè)。 1998 2020 年，全國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工累計(jì) 2818萬(wàn)人，累計(jì)實(shí)現(xiàn)再就業(yè) 2240 萬(wàn)人，其中解除勞動(dòng)關(guān)系 740 萬(wàn)人。全社會(huì)就業(yè)總量由 1998 年的 70637 萬(wàn)人，增加到 2020 年的 74432 萬(wàn)人 ，凈增加 3795 萬(wàn)人。這標(biāo)志著我國(guó)的財(cái)政政策和就業(yè)政策相互配合，取得顯著成績(jī)。 （三）當(dāng)前政府及財(cái)政支持就業(yè)政策存在的主要問(wèn)題 1．?dāng)U大就業(yè)仍有不少體制性障礙。一是勞動(dòng)力流動(dòng)存在明顯制度障礙。在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間，雖然勞動(dòng)力流動(dòng)越來(lái)越自由，但戶籍制度以及由此派生的涉及勞動(dòng)者工資、社會(huì)保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧視性政策對(duì)流動(dòng)的影響極為突出，不僅全面提高了轉(zhuǎn)移成本，也導(dǎo)致轉(zhuǎn)移后的就業(yè)普遍缺乏穩(wěn)定性。在不同所有制之間，由于社會(huì)保障體系仍然未能實(shí)現(xiàn)廣覆蓋，眾多非公有制部門尚未納入有效的制度體系，致使勞動(dòng)力在所有制之間的流動(dòng)，特別是從國(guó)有部門向非國(guó)有部門的流動(dòng)難以順利實(shí)現(xiàn)。二是有不少現(xiàn)行規(guī)定，如市場(chǎng)準(zhǔn)入制度等，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)用工、勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)律和特點(diǎn)，制約了就業(yè)工作的開展。三是部分地方和國(guó)外促進(jìn)就業(yè)的一些行之有效的做法，如政府購(gòu)買公益性崗位，對(duì)招用下崗失業(yè)人員實(shí)行有條件的工資性補(bǔ)貼等沒(méi)有及時(shí) 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 18 頁(yè) 共 37 頁(yè) 法制化，促進(jìn)就業(yè)還局限于定指標(biāo)、出優(yōu)惠政策、搞活動(dòng)等傳統(tǒng)行政方式，缺乏整套的就業(yè)促進(jìn)的法制體系和手段。 2．“三條保障線”與再就業(yè)政策尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制。“三條保障線”與再就業(yè)政策緊密銜接，這 是失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制與就業(yè)機(jī)制的有效結(jié)合。但實(shí)際上目前二者的銜接效果不佳，尚未形成良性互動(dòng)機(jī)制。一是有的地方下崗職工出中心再就業(yè)進(jìn)展緩慢。中央文件規(guī)定，下崗職工在再就業(yè)服務(wù)中心的最長(zhǎng)期限為三年，協(xié)議期滿后要出中心解除勞動(dòng)合同，而且原則上不再建立新中心，企業(yè)新的減員不再進(jìn)入中心。但目前的情況是仍有不少下崗職工協(xié)議期滿沒(méi)有及時(shí)出中心，他們擔(dān)心出中心會(huì)后失去保障和福利待遇，企業(yè)擔(dān)心解除勞動(dòng)關(guān)系所需的補(bǔ)償金難以籌措，地方政府擔(dān)心會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，造成部分下崗職工繼續(xù)滯留再就業(yè)服務(wù)中心。二是“三條保障線”標(biāo)準(zhǔn)偏高，影響了再就 業(yè)工作的有效開展。目前“三條保障線”標(biāo)準(zhǔn)一般與企業(yè)最低工資掛鉤，隨著最低工資的不斷增長(zhǎng)其標(biāo)準(zhǔn)也水漲船高，影響了再就業(yè)的積極性，使許多有勞動(dòng)能力的青壯年也愿意成為低保對(duì)象。如，北京自 1999 年以來(lái)先后三次調(diào)高低保標(biāo)準(zhǔn)，目前已達(dá)到 290 元 /人月，另外還包括房租減免、廉租住房、租金還貸、學(xué)生學(xué)費(fèi)減免和上大學(xué)無(wú)息貸款、醫(yī)療救助等優(yōu)惠政策。三是勞動(dòng)就業(yè)政策不完善，隱性就業(yè)問(wèn)題比較普遍。較高的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)及優(yōu)惠政策，還形成了顯性就業(yè)不如隱性就業(yè)的利益導(dǎo)向。據(jù)社會(huì)保障部的調(diào)查資料顯示，約有 70%的下崗職工從事有收入的勞 動(dòng)，其總的實(shí)際收入要高于一般在崗職工，出現(xiàn)了保障對(duì)象收入與一般在崗工人工資倒掛現(xiàn)象。除利益導(dǎo)向外，這還與就業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的界定模糊和現(xiàn)行的就業(yè)登 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 19 頁(yè) 共 37 頁(yè) 記、社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)等因素有關(guān)。以上情況都導(dǎo)致了再就業(yè)政策效果不佳，再就業(yè)質(zhì)量不高，加大了失業(yè)保險(xiǎn)基金的收支矛盾。 3．失業(yè)保險(xiǎn)基金的籌資及管理存在問(wèn)題。多年來(lái)，我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)強(qiáng)制性差，不少國(guó)有企業(yè)由于虧損嚴(yán)重或經(jīng)營(yíng)困難，無(wú)法或者不愿意為職工繳費(fèi)；有的私營(yíng)企業(yè)隨意解雇工人，而不為他們繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；地方財(cái)政負(fù)有補(bǔ)充失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，但一些地方受經(jīng)濟(jì)不景氣的影響，沒(méi) 有多余的財(cái)政資金用于補(bǔ)貼失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)；農(nóng)村集體企業(yè)的工人、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工沒(méi)有被納入失業(yè)保險(xiǎn)制度。從勞動(dòng)力的供求預(yù)測(cè)狀況看， 20202020 年我國(guó)的勞動(dòng)力需求逐年有所增加，但供給量增加幅度更大，使得勞動(dòng)力供求矛盾更加尖銳，勞動(dòng)力供需缺口將會(huì)持續(xù)拉大，到 2020 年將達(dá)到頂峰，就業(yè)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。因此，按現(xiàn)有情況失業(yè)保險(xiǎn)基金的減增因素與勞動(dòng)力供求的缺口增大因素共同作用，使失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨“洪峰”考驗(yàn)。此外，失業(yè)保險(xiǎn)基金管理中的問(wèn)題。一是失業(yè)保險(xiǎn)金的使用不規(guī)范。按規(guī)定，對(duì)申領(lǐng)失業(yè)保險(xiǎn)待遇的人員要進(jìn)行就業(yè)審核，但有 的地方對(duì)并軌人員缺乏就業(yè)審核，無(wú)論就業(yè)與否都登記為失業(yè)人員，使不少已就業(yè)人員也享受了失業(yè)保險(xiǎn)待遇。有的地方將失業(yè)保險(xiǎn)金一次性發(fā)放，有的對(duì)未與企業(yè)解除勞動(dòng)關(guān)系的下崗職工提前發(fā)放保險(xiǎn)金，有的對(duì)失業(yè)人員不論參保時(shí)間長(zhǎng)短一律按兩年發(fā)放。二是失業(yè)保險(xiǎn)金的省際間結(jié)余不平衡，調(diào)劑能力較差。按規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實(shí)行統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)政府規(guī)定，可以內(nèi)部建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金，但沒(méi)有建立國(guó)家一級(jí)的調(diào)劑基金，結(jié)果 中國(guó)最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 20 頁(yè) 共 37 頁(yè) 失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余在省際分布很不平衡。雖然全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金總體上有結(jié)余，但一些地方失業(yè)保險(xiǎn) 基金收支壓力很大。 4．政府財(cái)政投入結(jié)構(gòu)和機(jī)制尚不完善。其一，在政府投入結(jié)構(gòu)中，就業(yè)投入不足。政府促進(jìn)就業(yè)政策的實(shí)現(xiàn)主要是通過(guò)加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，開展就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和介紹等手段，各國(guó)政府為此投入大量資金。近年來(lái)我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)企業(yè)人員的基本生活保障資金、失業(yè)保障資金投入較多，但對(duì)促進(jìn)就業(yè)的資金投入明顯不足。前者的投入是緩解暫時(shí)的困難，而后者的投入才是解決長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，因?yàn)閷?duì)于具有勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，真正想要的是就業(yè)崗位而不是保障資金。目前大多數(shù)國(guó)家改變了