【文章內容簡介】 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 14 頁 共 37 頁 基本保障“安全網”的最后一道防線。發(fā)放對象主要是無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的城市居民。對尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的差額享受。根據國家規(guī)定，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩，F在納入城市低保的人口逐年擴大，據有關統(tǒng)計， 1997 年為 88萬人， 1998 年為 184 萬人， 1999 年為 281 萬人， 2020 年為 402 萬人， 2020年為 1170 萬人， 2020 年為 1930 萬人，到 2020 年上升為 2235 萬人。19982020 年全國各級財政用于城市居民最低生活保障的資金達 345 億元，其中中央財政補助 億元。 上述三條保障線是一個有機整體。按照上述制度框架，城鎮(zhèn)職工下崗后，首先進入再就業(yè)服務中心，領取基本生活費；滿三年仍未就業(yè)者進入失業(yè)保險，領取失業(yè)保險金；享受失業(yè)保險（不超過二年）仍未就業(yè)者（包括其它低收入者）進入最低生活保障。作為三條保障線，三項制度相互銜接，構成了中國目前對下崗失業(yè)人員進行社會救助的政策主體。 需要指出的是，由于政策規(guī)定國有企業(yè)下崗職工在再就業(yè)服務中心領 取基本生活費的期限為 3 年，從 2020 年起，各地下崗職工陸續(xù)出中心，到 2020 年底滯留在再就業(yè)服務中心的下崗職工還有 195 萬人。國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度作為一種過渡性制度安排，最終將與失業(yè)保險并軌，因此，“三條保障線”最終將變?yōu)椤皟蓷l保障線”。 3．就業(yè)扶持政策：減免稅收，增加投入，促進就業(yè)和再就業(yè)。 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 15 頁 共 37 頁 就業(yè)扶持政策是積極就業(yè)政策的關鍵內容，而財稅手段是就業(yè)扶持政策或者積極就業(yè)政策的重要工具。近年來國家出臺了一系列財稅優(yōu)惠政策措施，減免稅收，增加財政投入，著力支持就業(yè)和再就業(yè)，對于擴大就 業(yè)總量，緩解我國的失業(yè)壓力，起到了至關重要的作用。具體講，近年來以財稅手段為核心的就業(yè)扶持政策主要包括：一是支持下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)。對下崗失業(yè)人員從事個體經營的， 3 年內免征營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和所得稅，免收管理類、登記類和證照類的所有各項行政事業(yè)性收費。對下崗失業(yè)人員自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)提供最高額度 2 萬元，最長 2 年的小額擔保貸款，并由財政全額據實貼息。二是鼓勵服務型企業(yè)吸納下崗失業(yè)人員。對各類服務型企業(yè)新增崗位新招用國有企業(yè)下崗失業(yè)人員，并簽訂 3 年以上勞動合同的，按照用人數提供 3 年的社會保險補 貼。對現有服務型企業(yè)新增崗位當年新招用下崗失業(yè)人員達到職工總數 30%以上，并簽訂 3 年以上勞動合同的，在給予社保補貼的同時， 3 年內按一定比例減征企業(yè)所得稅。對新辦服務型企業(yè)當年新招用下崗失業(yè)人員達到職工總數 30%以上，并簽訂 3年以上勞動合同的，3 年內免征企業(yè)營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加和企業(yè)所得稅；當年新招用下崗失業(yè)人員不足 30%的，按一定比例減征企業(yè)所得稅。三是對就業(yè)困難對象實行再就業(yè)援助。對有就業(yè)能力和就業(yè)愿望的男 50 周歲、女 40 周歲以上就業(yè)困難的下崗失業(yè)人員，作為就業(yè)援助的主要對象，提供即時崗位援 助等多種幫助。政府投資開發(fā)的公益型崗位優(yōu)先安排大齡就業(yè)困難對象。在社區(qū)開發(fā)公益性崗位安排原有國有企業(yè)的大齡就業(yè)困難對象就業(yè)，給予社會保險補貼。同時，由各地根據實際，提供適當比 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 16 頁 共 37 頁 例的崗位補貼。四是加大再就業(yè)資金投入。各級政府通過調整財政支出結構，加大再就業(yè)資金投入。主要用于社會保險補貼、崗位補貼、小額貸款擔保和貼息、再就業(yè)培訓補貼、職業(yè)介紹補貼等支出。各級財政原安排用于國有企業(yè)下崗職工基本生活保障的資金規(guī)模不減，在確保下崗職工基本生活的前提下，根據當地工作需要，安排一部分用于促進再就業(yè)。對中西部地區(qū)和老工業(yè)基地 ，中央財政在原國有企業(yè)下崗職工基本生活保障專項轉移支付資金項下，增加再就業(yè)補助資金，支持地方促進再就業(yè)工作。 2020 年，各級財政用于促進下崗失業(yè)人員再就業(yè)的補助資金達 億元，其中中央財政補助 47 億元。 2020 年僅中央財政預算安排用于再就業(yè)的補助資金就達 83 億元。 4．勞動力市場就業(yè)服務政策：加強培訓，提高素質，提供公共就業(yè)服務。 為了適應轉換企業(yè)經營機制和深化勞動制度配套改革的需要，提高勞動者素質，促進下崗人員再就業(yè)， 1998 年 2 月，政府推出“三年千萬”再就業(yè)培訓計劃，即在 19982020 年 的 3 年內，組織 1000 萬下崗職工參加職業(yè)指導和轉業(yè)培訓。計劃執(zhí)行結果， 3 年內共組織培訓下崗職工 1300 萬人，接受培訓半年以上的下崗職工的再就業(yè)率達到 60%以上。從 2020 年起政府開始實施第二期“三年千萬”再就業(yè)培訓。 2020 年 9 月，中央進一步明確提出要求，各級政府要建立公共就業(yè)服務制度，對城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員和國有企業(yè)下崗職工，提供免費職業(yè)介紹和免費就業(yè)培訓，所需經費主要由地方財政承擔，中央財政對困難地方給予適當補助。此外，從 2020 年開始，為了促進農村勞動力向城市轉移，國家財政專門安 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 17 頁 共 37 頁 排資金，對農村勞動力進行免 費培訓，已顯示出初步效果。截止 2020 年 11 月底，已有 150 萬農村勞動力完成培訓， 120 萬人轉移并就業(yè)。 概括地講，近年來就業(yè)問題日益引起政府高度重視，并通過實施包括財政政策在內的各項措施手段，不僅有效地確保了下崗失業(yè)人員的基本生活和社會穩(wěn)定，推動了企業(yè)轉制和結構調整，而且大力促進了全社會的就業(yè)和再就業(yè)。 1998 2020 年，全國國有企業(yè)下崗職工累計 2818萬人，累計實現再就業(yè) 2240 萬人，其中解除勞動關系 740 萬人。全社會就業(yè)總量由 1998 年的 70637 萬人，增加到 2020 年的 74432 萬人 ，凈增加 3795 萬人。這標志著我國的財政政策和就業(yè)政策相互配合，取得顯著成績。 （三）當前政府及財政支持就業(yè)政策存在的主要問題 1．擴大就業(yè)仍有不少體制性障礙。一是勞動力流動存在明顯制度障礙。在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間，雖然勞動力流動越來越自由，但戶籍制度以及由此派生的涉及勞動者工資、社會保障待遇乃至居住、子女教育等各方面的歧視性政策對流動的影響極為突出，不僅全面提高了轉移成本，也導致轉移后的就業(yè)普遍缺乏穩(wěn)定性。在不同所有制之間，由于社會保障體系仍然未能實現廣覆蓋，眾多非公有制部門尚未納入有效的制度體系，致使勞動力在所有制之間的流動，特別是從國有部門向非國有部門的流動難以順利實現。二是有不少現行規(guī)定，如市場準入制度等，不符合市場經濟的勞動用工、勞動力流動規(guī)律和特點，制約了就業(yè)工作的開展。三是部分地方和國外促進就業(yè)的一些行之有效的做法，如政府購買公益性崗位，對招用下崗失業(yè)人員實行有條件的工資性補貼等沒有及時 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 18 頁 共 37 頁 法制化，促進就業(yè)還局限于定指標、出優(yōu)惠政策、搞活動等傳統(tǒng)行政方式，缺乏整套的就業(yè)促進的法制體系和手段。 2．“三條保障線”與再就業(yè)政策尚未形成良性互動機制?！叭龡l保障線”與再就業(yè)政策緊密銜接，這 是失業(yè)保險機制與就業(yè)機制的有效結合。但實際上目前二者的銜接效果不佳，尚未形成良性互動機制。一是有的地方下崗職工出中心再就業(yè)進展緩慢。中央文件規(guī)定，下崗職工在再就業(yè)服務中心的最長期限為三年，協(xié)議期滿后要出中心解除勞動合同，而且原則上不再建立新中心，企業(yè)新的減員不再進入中心。但目前的情況是仍有不少下崗職工協(xié)議期滿沒有及時出中心，他們擔心出中心會后失去保障和福利待遇，企業(yè)擔心解除勞動關系所需的補償金難以籌措，地方政府擔心會影響社會穩(wěn)定，造成部分下崗職工繼續(xù)滯留再就業(yè)服務中心。二是“三條保障線”標準偏高，影響了再就 業(yè)工作的有效開展。目前“三條保障線”標準一般與企業(yè)最低工資掛鉤，隨著最低工資的不斷增長其標準也水漲船高，影響了再就業(yè)的積極性，使許多有勞動能力的青壯年也愿意成為低保對象。如，北京自 1999 年以來先后三次調高低保標準，目前已達到 290 元 /人月，另外還包括房租減免、廉租住房、租金還貸、學生學費減免和上大學無息貸款、醫(yī)療救助等優(yōu)惠政策。三是勞動就業(yè)政策不完善，隱性就業(yè)問題比較普遍。較高的社會保障標準及優(yōu)惠政策，還形成了顯性就業(yè)不如隱性就業(yè)的利益導向。據社會保障部的調查資料顯示，約有 70%的下崗職工從事有收入的勞 動，其總的實際收入要高于一般在崗職工，出現了保障對象收入與一般在崗工人工資倒掛現象。除利益導向外，這還與就業(yè)標準的界定模糊和現行的就業(yè)登 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 19 頁 共 37 頁 記、社會保障制度設計等因素有關。以上情況都導致了再就業(yè)政策效果不佳，再就業(yè)質量不高，加大了失業(yè)保險基金的收支矛盾。 3．失業(yè)保險基金的籌資及管理存在問題。多年來，我國失業(yè)保險繳費強制性差，不少國有企業(yè)由于虧損嚴重或經營困難，無法或者不愿意為職工繳費；有的私營企業(yè)隨意解雇工人，而不為他們繳納失業(yè)保險費；地方財政負有補充失業(yè)保險費的義務，但一些地方受經濟不景氣的影響，沒 有多余的財政資金用于補貼失業(yè)保險費；農村集體企業(yè)的工人、轉移到城鎮(zhèn)的農民工沒有被納入失業(yè)保險制度。從勞動力的供求預測狀況看， 20202020 年我國的勞動力需求逐年有所增加，但供給量增加幅度更大，使得勞動力供求矛盾更加尖銳，勞動力供需缺口將會持續(xù)拉大，到 2020 年將達到頂峰，就業(yè)形勢十分嚴峻。因此，按現有情況失業(yè)保險基金的減增因素與勞動力供求的缺口增大因素共同作用，使失業(yè)保險基金面臨“洪峰”考驗。此外，失業(yè)保險基金管理中的問題。一是失業(yè)保險金的使用不規(guī)范。按規(guī)定，對申領失業(yè)保險待遇的人員要進行就業(yè)審核，但有 的地方對并軌人員缺乏就業(yè)審核，無論就業(yè)與否都登記為失業(yè)人員，使不少已就業(yè)人員也享受了失業(yè)保險待遇。有的地方將失業(yè)保險金一次性發(fā)放，有的對未與企業(yè)解除勞動關系的下崗職工提前發(fā)放保險金，有的對失業(yè)人員不論參保時間長短一律按兩年發(fā)放。二是失業(yè)保險金的省際間結余不平衡，調劑能力較差。按規(guī)定失業(yè)保險基金在直轄市和設區(qū)的市實行統(tǒng)籌，其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)政府規(guī)定，可以內部建立失業(yè)保險調劑金，但沒有建立國家一級的調劑基金，結果 中國最大的管理資源中心 (大量免費資源共享 ) 第 20 頁 共 37 頁 失業(yè)保險基金結余在省際分布很不平衡。雖然全國失業(yè)保險基金總體上有結余，但一些地方失業(yè)保險 基金收支壓力很大。 4．政府財政投入結構和機制尚不完善。其一，在政府投入結構中，就業(yè)投入不足。政府促進就業(yè)政策的實現主要是通過加強勞動力市場建設，開展就業(yè)培訓、指導和介紹等手段，各國政府為此投入大量資金。近年來我國對城鎮(zhèn)企業(yè)人員的基本生活保障資金、失業(yè)保障資金投入較多，但對促進就業(yè)的資金投入明顯不足。前者的投入是緩解暫時的困難，而后者的投入才是解決長遠的問題，因為對于具有勞動能力的勞動者來說，真正想要的是就業(yè)崗位而不是保障資金。目前大多數國家改變了