【文章內(nèi)容簡介】 應(yīng)當(dāng)逐步向法治社會過渡，而這種過渡的成功與否在很大程度上取決于依法行政的實(shí)現(xiàn)程度。應(yīng)當(dāng)看到，行政機(jī)關(guān)本身對行政效率的追求，行政管理采取首長負(fù)責(zé)制，行政活動(dòng)中自由裁量的必要性都給依法行政帶來了困難，（注：見肖揚(yáng)主編：《依法治國論》，法律出版社1998年版，第85頁。）然而，這些困難絲毫不能減少依法行政的必要性和重要性。實(shí)踐證明，實(shí)行依法行政，保障決策的科學(xué)性和合理性，才能避免首長負(fù)責(zé)制下產(chǎn)生的主觀隨意性和盲目性，實(shí)行依法行政，才能避免和減少各種行政違法行為及由此給公民、法人造成的損失，并有助于提高行政效率。不過，要實(shí)行依法行政，首先必須樹立如下觀念：
　　第一，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法、守法觀念。法律賦予行政機(jī)關(guān)必要的行政權(quán)力，使其治理國家和社會，同時(shí)行政機(jī)關(guān)必須在法定的范圍內(nèi)并依循法定的程序行使權(quán)力，不管是實(shí)施抽象行政行為還是實(shí)施具體的行政行為，都必須依法進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)只有嚴(yán)格執(zhí)法、守法，其權(quán)力本身才具有合法性，其行使權(quán)力的行為才是正當(dāng)?shù)?。法治的含義在于人人在法律面前是平等的，在現(xiàn)代社會，行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法辦事較之于普通民眾的守法更為重要，因?yàn)椤艾F(xiàn)代法治的精髓是官吏依法辦事，只有官吏依法辦事，接受法律的約束，才有法治可言?！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第286頁。
　?。┱\如美國學(xué)者富勒所指出的：“法治的實(shí)質(zhì)必然是在對公民發(fā)生作用時(shí)，政府應(yīng)忠實(shí)地運(yùn)用曾公布的應(yīng)由公民遵守并決定是其權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則，如果不是指這個(gè)意思，那就什么意思都沒有?！保ㄗⅲ阂陨蜃陟`：《現(xiàn)代西方法律哲學(xué)》，法律出版社1983年版，第209頁。）
　　第二，權(quán)力必須受到制約。在我國，一切權(quán)力都屬于人民，人民為了治理好自己的國家，需要通過經(jīng)過科學(xué)分工的各個(gè)國家機(jī)關(guān)來行使權(quán)力。每個(gè)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限應(yīng)經(jīng)過合理配置，其權(quán)限都必須是特定的、受到限制的，權(quán)力只有受到限制才能真正保障權(quán)力的正當(dāng)行使。而不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗、絕對權(quán)力絕對腐敗，這是千古不變的真理。每一個(gè)機(jī)關(guān)都必須在法定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，自覺接受來自于其他國家機(jī)構(gòu)及人民的監(jiān)督。對行政權(quán)力實(shí)行有效的制衡，是保障依法行政的重要內(nèi)容。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)主動(dòng)行使職權(quán)，放棄或不行使職權(quán)，也未履行其對國家和社會所應(yīng)盡的責(zé)任。
　　第三，尊重并保障公民、法人所享有的民事權(quán)利。公民所享有的民事權(quán)利是人權(quán)的法律化，必須受到政府的充分尊重。梁慧星教授指出，與****主義、自然經(jīng)濟(jì)的集權(quán)型行政經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公法優(yōu)位主義，認(rèn)為“國家利益應(yīng)絕對優(yōu)于一切個(gè)人利益，國家權(quán)力可不受任何限制，國家行為具有天然合理性；一切社會領(lǐng)域、一切社會關(guān)系均應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配”，（注：梁慧星：“須轉(zhuǎn)變公法優(yōu)位主義觀念”，載1993年1月31日《法制日報(bào)》。
　?。┒ㄔO(shè)民主政治和法治國家則要求充分保障公民的權(quán)利。按照法治的要求，握有公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)對社會的治理，可以對社會公眾施加義務(wù)約束，但各種義務(wù)的設(shè)定都必須以保護(hù)人民的法定權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，公共權(quán)力應(yīng)以保障公民、法人的權(quán)利作為一切活動(dòng)的宗旨。（注：參見鄭成良等：“論依法治國之法理要義”，載劉海年主編，前引書，第127頁。
　?。┊?dāng)公民的權(quán)利受到來自于政府的侵害以后，應(yīng)有權(quán)獲得政府的賠償，只有在此基礎(chǔ)上才能形成法治秩序。
　　應(yīng)當(dāng)看到，為實(shí)行依法行政，我國已先后制訂了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議條例》、《國家公務(wù)員暫行條例》、《國家賠償法》等法律、法規(guī)，并已在實(shí)施中產(chǎn)生了明顯的效果。尤其是在《行政訴訟法》頒行以后，法院已可以對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為實(shí)行司法審查，這對保障行政機(jī)關(guān)依法行政是十分必要的。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)離依法行政的要求還有很大的差距。行政“執(zhí)法活動(dòng)中亂立章法、以言代法、以權(quán)壓法、干擾執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫施處罰、以罰代法、以罰代刑、徇私枉法、貪贓枉法、不履行法定職責(zé)等執(zhí)法違法的現(xiàn)象仍然存在，有些現(xiàn)象表現(xiàn)得還相當(dāng)突出?！保ㄗⅲ簭埫皲h、傅斯來：《當(dāng)前行政執(zhí)法中亟待解決的幾個(gè)問題》，載北京市人民政府法制辦公室：《行政執(zhí)法問題研究》，第51頁。）對此，筆者認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)急需解決如下問題：
　　。實(shí)行正常的行政管理，需要行政機(jī)關(guān)制訂必要的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，行政立法是我國立法的重要組成部分，它們對有效地調(diào)整社會和經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，發(fā)揮了重要作用。然而，應(yīng)當(dāng)看到許多政府部門制訂的規(guī)章因受到部門利益的主導(dǎo)，注重的是“設(shè)立機(jī)構(gòu)、行使權(quán)力、收取費(fèi)用、罰款沒收”，在制訂時(shí)缺乏合理的科學(xué)的論證。一些規(guī)章與法律的規(guī)定并不完全符合。某些規(guī)章甚至為亂收費(fèi)、亂罰款提供了根據(jù)。從實(shí)踐來看，建立和完善各類規(guī)章的審查制度對保證依法行政十分必要。根據(jù)行政訴訟法，司法機(jī)關(guān)無權(quán)對這些規(guī)章實(shí)行審查。但依我國憲法第89條的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤