【文章內(nèi)容簡介】 策的目標(biāo)不盡相同，但它總是表現(xiàn)為對一部分人的利益進(jìn)行分配或調(diào)整，表現(xiàn)為對另一部分人的指導(dǎo)、制約或改變。政策能否達(dá)到目的，不是政策制定者一廂情愿的事情，也不是執(zhí)行者能夠完全決定的事情，而在很大程度上取決于政策接受者的態(tài)度。具體說來，教育政策執(zhí)行的目標(biāo)群體對教育政策執(zhí)行的認(rèn)同程度較差主要有三個原因:一是教育政策的權(quán)威性和合法化的程度不高。教育政策是法定主體按照法定權(quán)限和法定程序制定的?！敖柚庾R形態(tài)工具和宣傳方式，說服成為了對大眾實行控制的一個主要方法。”②由于其符合法律原則規(guī)定，具備了相應(yīng)的合法性和權(quán)威性，因而容易獲得教育政策目標(biāo)群體的認(rèn)同和接受，執(zhí)行起來也就比較容易，成功的可能性就大。反之，如果政策的合法性、權(quán)威性差，其被接受的可能性就會降低，執(zhí)行起來遇到的阻力就大，政策成功的可能性就小。二是教育政策與民眾切身利益的相關(guān)度不高。教育政策總是表現(xiàn)為對人們利益的調(diào)整。在這種調(diào)整過程中，一部分人獲得更多的利益，就意味著另一部分人相對減少了某些利益。一般說來，那些獲得較多利益的人對政策持積極的態(tài)度，而那些獲益較少，特別是相對利益減少的人對教育政策持消極態(tài)度，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。因此，教育政策受益者是教育政策實施的動力，而受損者往往會成為教育政策實施的障礙。三是教育政策的價值取向與目標(biāo)群體中流行的價值觀、倫理道德和信仰傳統(tǒng)的符合程度不高。如果教育政策提出的價值目標(biāo)與目標(biāo)群體中流行的價值觀、倫理道德和信仰傳統(tǒng)相一致的話，教育政策就容易得到接受和執(zhí)行，反之，教育政策非但不能得到接受，而且可能遭到激烈的反對。因此，為避免教育政策失敗，需要縮小目標(biāo)群體行為的調(diào)適量或采取漸進(jìn)的方式，以利于目標(biāo)群體對教育政策的順從和接受。教師，作為教師政策執(zhí)行的目標(biāo)群體不同于其他教育政策的目標(biāo)群體，他們的專業(yè)性與獨(dú)立性，以及他們自己的教育觀念與教育思想?yún)s成為制約教育政策落實的重要因素。①以中小學(xué)教師管理政策的執(zhí)行為例，中小學(xué)教師管理普遍存在著忽視中小學(xué)教師的主體性地位問題，致使中小學(xué)教師對教師政策的認(rèn)同度不高。主體性教育管理理念己成為教育界的共識，但在有些學(xué)校管理者—校長的眼中，主體性教育即是發(fā)揮學(xué)生的主體作用，發(fā)揚(yáng)學(xué)生的主觀能動性，卻忽視了教師的主體性地位。眾所周知，科學(xué)化管理是現(xiàn)代學(xué)校管理的必然要求。但有些學(xué)校管理者，片面理解了科學(xué)管理，把科學(xué)管理僅看成是強(qiáng)化量化管理，結(jié)果重形式條文過多，教師為了應(yīng)對那些量化表，反而給他們潛心研究教學(xué)，提高教育質(zhì)量帶來了不利影響。教師主體性地位的缺失，更為突出的表現(xiàn)是學(xué)校管理者往往強(qiáng)調(diào)自上而下的命令式管理，忽視了廣大教師的參與意識和創(chuàng)造意識，而學(xué)校管理與企業(yè)管理有著明顯的區(qū)別:在學(xué)校管理中，管理者和被管理者之間顯然存在著領(lǐng)導(dǎo)和服從的關(guān)系，但他們之間絕不是老板和下屬的關(guān)系。 第二，從“機(jī)構(gòu)”的因素分析官僚組織模式問題產(chǎn)生的原因 我國的教育政策執(zhí)行主要依賴于各級各類教育行政機(jī)構(gòu)，而教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對教育政策執(zhí)行的影響主要是通過組織結(jié)構(gòu)的不同來影響的。從教育政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)角度看，我國教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要存在以下方面的問題。 (1)教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)臃腫、層級偏多，中央、省、市、縣四級政府責(zé)任不清我國教育政策執(zhí)行組織機(jī)構(gòu)存在的主要問題是教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)臃腫、教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)功能的發(fā)揮是教育政策執(zhí)行成敗的前提條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，因而建立和維持一個高效率的實現(xiàn)管理目標(biāo)的組織機(jī)構(gòu)是教育政策執(zhí)行成敗的關(guān)鍵因素。②當(dāng)前我國各級教育行政機(jī)構(gòu)實為一種自上而下的直線職能式結(jié)構(gòu)，由于我國實行的是中央集權(quán)式的政治體制，因而影響教育政策執(zhí)行模式的因素主要是各級教育行政組織機(jī)構(gòu)之間縱向的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系。我國從中央到地方的四級教育行政組織機(jī)構(gòu)中央教育部、省教育廳、市教育局和縣教育局之間的關(guān)系，實際上是一種上、下級關(guān)系，這種上下級關(guān)系中更多的是一種控制和制約關(guān)系，上級教育行政部門對下級主要是一種宏觀上的指導(dǎo)、檢查、審核、協(xié)調(diào)、評估和督促關(guān)系，通過對下級教育行政部門的組織機(jī)構(gòu)的建置、人員配置、任免以及地方教育事務(wù)的管理進(jìn)行間接的調(diào)控和干預(yù)。因而，四級教育行政部門之間合理的層次分工，是教育政策執(zhí)行的目標(biāo)和任務(wù)逐級分解落實的保證，有利于教育政策的有效執(zhí)行，相反，教育行政組織的縱向結(jié)構(gòu)不合理就不利于教育政策的執(zhí)行。以中央、省、市、縣四級政府對義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)的職責(zé)為例，中央、省、市、縣承擔(dān)多少教育費(fèi)用比例模糊不清，各級政府對教育經(jīng)費(fèi)落實缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，使農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入缺乏有效的制度保證。近些年，中央和省級財政加大了對農(nóng)村教育的轉(zhuǎn)移支付力度。但大部分轉(zhuǎn)移支付是以項目名義下來的，并且要求下級政府層層配套。省里的轉(zhuǎn)移支付大部分則是為了對中央項目進(jìn)行配套，而爭取到項目的縣級政府則要為籌集項目匹配資金而發(fā)愁。我國教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)臃腫、層級偏多對教育政策執(zhí)行的影響主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是不利于組織之間的溝通與協(xié)調(diào)，阻礙了教育政策執(zhí)行效率的提高。從提高行政管理效率的角度而言，不同層級的組織之間信息傳遞的中間環(huán)節(jié)要盡可能減少，以縮短決策層和執(zhí)行層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。相反，組織之間層級過多則不利于信息的傳遞與溝通，程序繁瑣。同時，管理層次過多，行政管理成本也增加。而我國的省級教育行政部門和縣級教育行政部門之間人為地制造出一個中間層級，省縣之間權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯，在信息網(wǎng)絡(luò)高度發(fā)達(dá)和交通十分便利的今天更是不合時宜。根據(jù)管理學(xué)原理，層次少，信息傳遞速度就快，決策層能夠盡快地對信息加以處理，并及時采取相應(yīng)的糾偏措施。由于信息傳遞層次少，信息失落失真的可能性較小，這樣也有利于保證國家政令的統(tǒng)一，減少“腸梗阻”，避免官僚主義，提高行政效率。同時，隨著層級的減少，權(quán)力下移，基層權(quán)力相應(yīng)增大，這樣基層就可以根據(jù)情勢變化迅速做出反應(yīng)，同時，扁平化結(jié)構(gòu)還有利于調(diào)動基層單位的政策執(zhí)行的積極性。①二是無益于教育權(quán)力的下放，妨礙了基層尤其是縣級及以下政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行教育政策的積極性、主動性和創(chuàng)造性?！皫缀鯖]有一項公共政策的執(zhí)行屬于中央政府的責(zé)任，大都必須地方政府的密切配合?！雹谕瑯樱瑖抑贫ǖ慕逃叩膱?zhí)行也依賴于地方教育行政部門和地方政府部門的支持，方能得以完成。由于教育發(fā)展依賴于國家的財政支持，因此教育政策的執(zhí)行必須有相關(guān)的地方政府的支持方能完成。尤其是基礎(chǔ)教育的發(fā)展，由于“地方負(fù)責(zé)，分級管理，以縣為主”的教育管理體制的實行，縣級人民政府在基礎(chǔ)教育發(fā)展中負(fù)主要責(zé)任，縣級教育行政部門在基礎(chǔ)教育發(fā)展中肩負(fù)著執(zhí)行教育政策的重任，而同級的財政、人事及勞動部門的參與和協(xié)作對于教育政策的有效執(zhí)行是極為重要的，比如教師政策，教師工資的足額按時發(fā)放需要縣級政府機(jī)構(gòu)及其相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極參與和合作。同時要使教育政策執(zhí)行組織保持工作的高效率，就必須使各級政府機(jī)構(gòu)有機(jī)配合，相互溝通和協(xié)調(diào)，才能減少時間、金錢和其他資源的浪費(fèi)，促進(jìn)教育政策的有效執(zhí)行。“任何組織都是解決人類事務(wù)的等級性的安排，組織的特征是人為的、等級性的安排，并且在其范圍內(nèi)是公共性的。而市場的特點(diǎn)是自發(fā)的、平等的和私人性的。組織的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是由解決人類事務(wù)的需要所決定的，同時也是由解決人類事務(wù)過程中所面臨的資源約束和成本收益約束所決定的。”①然而，由于我國的教育政策執(zhí)行自上而下經(jīng)歷的層級過多，同時由于歷史上兩千多年的封建官僚主義的等級思想的影響，在加上各級政府對教育經(jīng)費(fèi)的或明或暗地挪用，使捉襟見肘的教育經(jīng)費(fèi)短缺問題“雪上加霜”，必然影響下級政府執(zhí)行教育政策的積極性和主動性。三是無助于教育政策執(zhí)行信息的傳遞和反饋，不利于糾正和減少教育政策失真現(xiàn)象的出現(xiàn)。從縱向來看，上級機(jī)構(gòu)的政策標(biāo)準(zhǔn)本身是無生命力的，它必須通過有效的溝通渠道傳播給執(zhí)行者，而執(zhí)行者對政策的支持程度也取決于上級對政策的解釋和執(zhí)行者對政策的了解，這只能通過溝通方可獲得。從橫向來看，由于一項新政策實施常常涉及眾多機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員的分工合作，難免產(chǎn)生分歧、隔閡、矛盾甚至沖突，這同樣需要有效的溝通與協(xié)調(diào)。另外由于政策執(zhí)行人員的執(zhí)行能力、知識水平、經(jīng)驗、性格、素質(zhì)等各不相同，都需要溝通協(xié)調(diào)解決。缺乏協(xié)調(diào)和溝通，將導(dǎo)致政策執(zhí)行的本位主義、各自為政、資源浪費(fèi)和效率低下。從信息論角度看，教育政策的執(zhí)行過程存在著信息的發(fā)散和匯集。一方面，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)或執(zhí)行人員向社會或某些社會團(tuán)體釋放、傳遞有效的政策信息，另一方面，也在設(shè)法不斷地從社會攝取必要的有利于政策執(zhí)行的大量信息。在這種信息交流和碰撞的動態(tài)過程中，一系列有關(guān)執(zhí)行中的政策內(nèi)容、指示、命令、法規(guī)、政綱等首先在政策接受者中進(jìn)行有效的傳遞、磨合、融洽及至認(rèn)同，讓政策接受者明確政策的內(nèi)容、宗旨等，這種全方位、多層面、立體式的交流必須建立在較好的信息溝通基礎(chǔ)上。相反，信息溝通能力不強(qiáng)，必然導(dǎo)致政策接受者對政策范圍一無所知，或道聽途說，一知半解，保持同信息接受者的信息溝通，可以減少政策執(zhí)行的盲目性，可以根據(jù)一些反饋信息及時調(diào)整。 (2)各級教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間職能不明、權(quán)責(zé)不清 教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)力是其組織功能發(fā)揮的必備條件，也是教育政策有效執(zhí)行的權(quán)力保障，沒有足夠的權(quán)力的保障是無法完成教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行任務(wù)的，而權(quán)力欲也是組織和個人的追求，因為“在人類無限的欲望中，居首位的是權(quán)力欲和榮譽(yù)欲。”①這樣一來，教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)責(zé)清晰就成為教育政策執(zhí)行的組織保障，否則就會不利于教育政策的執(zhí)行。因為教育政策是體現(xiàn)國家意志的政治措施，而執(zhí)行機(jī)關(guān)是決策機(jī)關(guān)的貫徹者，擁有國家賦予的明確的權(quán)責(zé)是其有效執(zhí)行的保證?！叭魏我环N組織都是以某種形式的權(quán)力為基礎(chǔ)的，如果沒有某種形式的權(quán)力來指導(dǎo)組織就不能實現(xiàn)目標(biāo)。權(quán)力能消除混亂，帶來秩序?！侠硪缓戏ǖ臋?quán)力才是官僚集權(quán)組織的基礎(chǔ)，因為:(1)為管理的連續(xù)性提供了基礎(chǔ)。(2)是合理的，即擔(dān)任管理職務(wù)的人員是按照他完成任務(wù)的能力來挑選的。(3)領(lǐng)導(dǎo)人具有行使權(quán)力的法律手段；(4)所有的權(quán)力都有明確的規(guī)定，而且是按照完成組織任務(wù)所必需的職能加以仔細(xì)地劃分的?！雹诳梢?，對于教育政策執(zhí)行組織而言，合理合法的權(quán)力是組織目標(biāo)實現(xiàn)的條件，只有制定了相應(yīng)的明確不同層級組織的權(quán)責(zé)的規(guī)定，才能使不同層級組織的執(zhí)行活動“有法可依”。也就是說，組織的權(quán)力和義務(wù)的明晰是組織有效執(zhí)行政策的前提保障，否則中央與地方各級教育行政部門的權(quán)限不明，就不利于政策的有效執(zhí)行，不能達(dá)到?jīng)Q策者預(yù)定的目標(biāo)，就可能使政策失敗。 教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能不明、權(quán)責(zé)不清，對教育政策執(zhí)行的影響主要表現(xiàn)在以下三個方面:一是教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能不明，不利于增強(qiáng)政府的信用和權(quán)威。社會主義市場體制下的政府職能是根據(jù)我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和建設(shè)中國特色社會主義實踐為政府所規(guī)定的行政權(quán)力和責(zé)任。黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，黨和國家一直在探索和完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下的政府職能定位。到黨的十六大，再一次把政府的職能確定為十六個字:“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。這十六個字，是對我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能的科學(xué)總結(jié)和高度概括。政府職能要與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，必須進(jìn)行整體的系統(tǒng)性的轉(zhuǎn)軌，從職權(quán)自定到職權(quán)法定，從部門行政到公共行政，從人治行政到依法行政，從包辦一切到一切權(quán)力“歸位”。建立強(qiáng)大的和合理的政府組織是保障教育政策有效執(zhí)行的前提條件，而“強(qiáng)大政府就是有能力制衡政治參與和政治制度化的政府。政治制度化就是政治組織和施政程序獲得公認(rèn)價值內(nèi)容和穩(wěn)定性質(zhì)的過程，它與政治參與一樣，是個變數(shù)，可以用適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和內(nèi)聚形等標(biāo)準(zhǔn)加以衡量?！雹劢逃邎?zhí)行機(jī)關(guān)必須擁有足夠的權(quán)限，才能保障教育政策的有效執(zhí)行。而權(quán)力是本質(zhì)上是對價值的權(quán)威性的分配，權(quán)力的大小決定了自由支配資源和利益的大小。因而各級教育政府部門的權(quán)限的劃分就是對權(quán)力的擁有而導(dǎo)致的，他們之間的關(guān)系問題實質(zhì)上就是以利益為基礎(chǔ)并體現(xiàn)利益關(guān)系的權(quán)力劃分問題。而我國在處理中央和地方關(guān)系上沒有有效的規(guī)范化和法制化措施，尤其是中央政府和地方政府之間的權(quán)力劃分問題一直沒有得到解決，導(dǎo)致中央政府的相關(guān)政策無法執(zhí)行。二是教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)不清，不利于強(qiáng)化教育行政機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識。責(zé)任政府是教育政策有效執(zhí)行的組織保障。責(zé)任和權(quán)力歷來是一致的。履權(quán)必負(fù)責(zé)，濫權(quán)必問責(zé)，有多大的權(quán)力負(fù)多大的責(zé)任，這是市場經(jīng)濟(jì)對政府權(quán)力的要求。政府必須堅持權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤，在用權(quán)時想到責(zé)任，對用權(quán)負(fù)責(zé)。用權(quán)中履行責(zé)任，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。用權(quán)后檢查責(zé)任，對后果負(fù)責(zé)，真正做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)須賠償，違法要追究。三是教育政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能不明、權(quán)責(zé)不清，不利于構(gòu)建服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是徹底實現(xiàn)以人為本的政府.“以人為本”關(guān)鍵在理念上的變化，是對傳統(tǒng)政府模式的根本變化，從“以官為本”到“以人為本”，根本理念涉及到“官本位”還是“民本位”，“政府本位”還是“社會本位”，“以政府權(quán)力為本位”還是“人民權(quán)利為本位”的問題。我國