【正文】 專賣局以及公眾可以隨時對專賣執(zhí)法機關及其工作人員的執(zhí)法情況進行審查，從而增強其責任心，而且，也是為了建立被許可人的信用檔案，增強其依法生產(chǎn)經(jīng)營的自覺性。就拿煙草行業(yè)來說，如果想查看零售戶的經(jīng)營場所是否一直與住所相對獨立，持證企業(yè)的經(jīng)營地址有無變化，是否經(jīng)營假煙、走私煙，在停業(yè)期間是否擅自恢復營業(yè)，靠書面檢查是遠遠不夠的。發(fā)證機關監(jiān)督管理持證人，必須是針對本轄區(qū)內(nèi)的持證人，只能在自己的管轄區(qū) 域行使監(jiān)督管理權(quán)，而不允許越界執(zhí)法。但目前全行業(yè)沒有授權(quán)縣級工商部門發(fā)放零售證的情況，所以，監(jiān)督管理的主體還是各級煙草專賣局。違法行為是否嚴重應根據(jù)違法情節(jié)、手段、后果、數(shù)額等各方面因素綜合認定。 第三十三條規(guī)定了延續(xù)申請的問題。我們認為這種行為應認定是違反了在當?shù)嘏l(fā)企業(yè)進貨的規(guī)定，為零售戶供貨的主體應當是當?shù)責煵莨荆渌闶蹜舨荒茏鳛楣┴浿黧w。各級發(fā)證機關可以根據(jù)實際情況，確定許可證的有效期。 第二十七條規(guī)定了發(fā)證情況公開制度。這個距離的掌握應當從嚴，禁止設立卷煙零售點的距離應當從學校門口算起。 第二十五條專門對不予發(fā)證決定的情況作了規(guī)定。因此，在發(fā)證過程中，發(fā)證機關既不能不作為，對于符合發(fā)證條件的不發(fā)證，也不能亂作為，對不符合發(fā)證條件亂發(fā)證。書面憑證可以是專門制作的受理決定書或不予受理決定書。 第二十二條規(guī)定了不同申請情況的處理。在新辦法第十九條規(guī)定了公示的方式，如公示欄、電子查詢系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng) 等，各級辦證機關都要利用各種方式對辦理許可證的條件、實施程序等進行公示。關于特許經(jīng)營的概念， 2021 年 5 月 1 日實施的國務院《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》第二條規(guī)定：“商業(yè)特許經(jīng)營是指擁有注冊商標、企業(yè)標志、專利、專有技術等經(jīng)營資源的企業(yè)，以合同形式將其 擁有的經(jīng)營資源許可其他經(jīng)營者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營模式下開展經(jīng)營，并向特許人支付特許經(jīng)營費用的經(jīng)營活動。這就要求煙草專賣行政主管部門，對于行政許可的條件要進一步明確，做到全部條件公開。凡注明“住宅”的，屬于住所，不能作為經(jīng)營場所。多少資金才算合適，本辦法已授權(quán)由縣級以上煙草專賣主管部門制定相關規(guī)定。被許可人不再繼續(xù)經(jīng)營煙草專賣品經(jīng)營業(yè)務的，應進行歇業(yè)申請。 四是停業(yè)申請。新辦申請應包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是“重新申領”。一般情況下，作為行政機關與行政管理相對人之間的行為，應通過書面方式 進行。對無證經(jīng)營依法應由工商行政管理部門作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門可依據(jù)有關地方法規(guī)強制收購涉案真品卷煙。對于無證經(jīng)營戶，還是要根據(jù)新辦法的規(guī)定，由申請 人提出申請，根據(jù)辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。因為只有自己擁有的權(quán)力，才能委托別人行使。新辦法取消了原辦法中的五種煙草專賣品經(jīng)營企業(yè)許可證。但因為是涉外問題，同時可能會涉及補償問題，比較復雜，比較敏感。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。三是在行政許可的各個環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。 三是以權(quán)利制約權(quán)力，是一種監(jiān)督機制。任何人在任何問題上都有以書面或口頭方式發(fā)表意見或看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或公共利益。包括申請與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。即設定行政許可的事項，煙草專賣法及實施條例對煙草專賣品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進出口等事項設定了四種煙草專賣許可證。行業(yè)所有單位都必須自覺遵守和嚴格執(zhí)行煙草專賣法律法規(guī)，切實做到依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營。 二是新辦法效力范圍與原辦法相比擴大了。事實上，我們通過對新辦法的學習就會發(fā)現(xiàn)，新辦法許多地方都體現(xiàn)了行政許可法的原則和具體規(guī)定。過去我們的規(guī)范性文件一直強調(diào)的是行政機關行使管理權(quán)，重點規(guī)定的是行政機關的權(quán)力，而對行政機關行使權(quán)力的規(guī)范制約規(guī)定較少，重點規(guī)定的是相對人的義務，而對相對人的權(quán)利規(guī)定較少。 第二編 煙草專賣許可證管理辦法的具體內(nèi)容 第一章 總 則 總則共七條，概括性的規(guī)定了許可證管理辦法的立法宗旨、實施行政許可的基本原則和相對人權(quán)利保護等最基本內(nèi)容，對理解和應用各章的具體規(guī)定具有重要的指導意義。（第 24 條第 2 款） 暫停業(yè)務、進行整頓、取消煙草專賣業(yè)務資格決定書。 （十）考評制度。 （六）一次性告知制度。 （二）行政責任追究制度。 因歇業(yè)收回許可證的期限：滿 6 個月。自許可證有效期滿之日往前計算。（第 24條第 1 款） 作 出行政許可決定的延長期限： 10 天。這些規(guī)定就是國家局這一指導思路的具體體現(xiàn)。 法律救濟原則。 權(quán)責對等原則。所以，對原辦法的各條款，無論是增還是刪，是改還是留，都首先要過合法這一關。 高效便民的精神。 權(quán)責對等的精神。 一、 新辦法體現(xiàn)的立法精神和基本原則 （一）新辦法體現(xiàn)的立法精神 主要是行政許可法和立法法。新辦法盡最大努力，吸收和體現(xiàn)了行政許可法的基本精神。所以，新辦法對應整個過程的管理行為逐一細化了責任，增加了對責任監(jiān)督的可操作性，并且在體例上設立了一個專章，把責任落到了實處。這是行業(yè)行政許可方面的一個巨大進步，也是“兩個至上”在法律層面的實際體現(xiàn)。十分注重權(quán)力與責任、實體與程序、保護與約束、規(guī)范與監(jiān)督等，在各個章節(jié)、運行過程都要體現(xiàn)系統(tǒng)性，力求前后呼應，上下關聯(lián)。 信賴保護原則。如零售點合理布局的聽證規(guī)定；申請條件公示制度；許可證發(fā)放情 況的信息公開，等等，都是為了體現(xiàn)這一原則。 一次性告知需補正材料的期限： 5 天。（第 24條第 1 款） 送達煙草專賣許可證的有效期限： 10 天。（第 50條） 持證人停業(yè)的期限： 1 年以下。自隱瞞或者提供了虛假材料導致不予受理或者不予發(fā)證之日起計算（這些情況都要留檔）。第 1 21 條。在合理布局。在法律責任。告知依法享有陳述、申辯權(quán)。 原辦法第一條：為加強煙草專賣許可證的管理，根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》的有關規(guī)定，制定本辦法。兩者并行不悖，相互促進。如新辦法第 9 條關于提出許可證的申請方式，與許可法第 29 條規(guī)定相符，新辦法第 19 條、第 20 條規(guī)定的公示制度與行政許可法第 30 條規(guī)定一致。新辦法規(guī)定的著眼點是煙草專賣許可證的管理。 第三條是對煙草專賣主管部門實施行政許可的基本規(guī)定。 關于發(fā)證條件。新辦法在第五章用專門一章對監(jiān)督管理作了規(guī)定。規(guī)定公民享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟權(quán)，有利于行政機關與公民、法人和其他組織在行政許可實施過程中處于平等地位，從而更有效、更全面地實現(xiàn)行政許可的目的。第二個權(quán)力，是力量的力，指國家及國家機關擁有的對社會或他人的強制力量和支配力量，權(quán)力的內(nèi)容著重于強制性的實施，體現(xiàn)的是服從與被服從，支配與被支配的不平等關系。相對人提起復議訴訟的，應積極應訴，違法造成損害的，應依法承擔賠償責任。如果這種信任沒有得到很好的保護，甚至受到損害，公眾個人權(quán)利、公共利益乃至整個經(jīng)濟和社會的發(fā)展都將處于不穩(wěn)定、不連續(xù)的狀態(tài)之中。因此，建議采取這種比較穩(wěn)妥的辦法來處理外商零售許可證的問題。 煙草專賣許可證發(fā)證主體是各級煙草專賣局。新辦法對原辦法中有關各級煙草專賣行政主管部門行政許可權(quán)的劃分沒有體現(xiàn)，主要是考慮到條例已作了基本規(guī)定，國家局相關的文件也作了規(guī)定，《國家煙草專賣局關于換發(fā) 2021 版煙草專賣許可證的通知》對煙草專賣許可證的發(fā)證機關作 了詳細規(guī)定，該文件繼續(xù)有效。行政機關法定期限內(nèi)不作出是否準予行政許可決定的，申請人可以依法通過行政復議、提起行政訴訟追究行政機關不作為的法律責任。在審批發(fā)放煙草專賣零售許可證時，要注意做好與工商執(zhí)照發(fā)放之間的銜接，避免造成“有證無照”或“有照無證”的問題。為了能夠確保做到這一點，新辦法第九條規(guī)定了申請人提出申請應按煙草專賣行政主管部門要求填報格式文本。原辦法未規(guī)定延續(xù)申請，許可證到期后，都要進行重新申領。停業(yè)申請的許可證應交回發(fā)證機關，由發(fā)證機關保存。這幾條的規(guī)定與原辦法規(guī)定基本一致。煙草制品零售點首先應是固定的，不能是路邊流動性的攤點。 第十五條規(guī)定了發(fā)放許可證的其他條件實施前應當公布。 第十七條規(guī)定了連鎖店發(fā)證問題 應由各個分店分別向所在地煙草專賣行政主管部門提出申請。 關于外商投資商業(yè)企業(yè)出租柜臺問題 出租柜臺應該說是一種規(guī)避禁止外商從事煙草專賣品經(jīng)營規(guī)定的行為，由于現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章對此未作明確規(guī)定，因此在執(zhí)法中要注意區(qū)分一般的出租 柜臺與再投資變相從事煙草專賣品經(jīng)營業(yè)務。 關于公示的內(nèi)容，新辦法第二十條作了詳細的規(guī)定。因此，新辦法沒有規(guī)定受理的時限，而是以當場受理為原則，以 5 日內(nèi)告知為補充作了規(guī)定。行政許可的審查程序是指行政機關對已經(jīng)受理的行政許可申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進行核查的過程。同時也規(guī)定了發(fā)證決定的送達期限。 第二十六條規(guī)定了不予發(fā)證的具體情形。處罰兩次以上是指對兩次以上違法行為的處罰，無論是否合并處罰，只要違法行為是兩次以上的，都應視為被處罰兩次以上。公開的方式本辦法未作具體要求，但應以方便公眾查閱為準。 第四章 煙草專賣許可證的使用 本章對許可證使用過程中的問題作了專章規(guī)定。 第三十二條規(guī)定了重新申領和變更煙草專賣許可證的幾種情況。無論作出的決定是否準予延續(xù)，都應書面告知申請人，不予延續(xù)的，還應告知申請人理由及申請人法律救濟的渠道與期限。為此，這次實施的新辦法，共制定了 20條規(guī)定，全面具體地規(guī) 定了煙草專賣許可人和被許可人在監(jiān)督管理環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務。但是，由于距離遙遠，這些發(fā)證機關往往無法對持證企業(yè)進行日常監(jiān)管。各級煙草專賣局仍然有權(quán)監(jiān)管，如依據(jù)煙草專賣法對無證生產(chǎn)行為、無證批發(fā)行為、無特種證經(jīng)營行為的管理和處罰，但是這些管理和處罰主要是從執(zhí)行煙草專賣法的角度，而不是這里許可證管理中所說的監(jiān)督檢查。 （六）對監(jiān)督管理主體的要求（第 39 條） 為了保障監(jiān)督管理的合法性，新辦法規(guī)定，煙草專賣局在進行監(jiān)督檢查時，必須做到以下三點： 一是監(jiān)督檢查人員應當是兩名以上。 （七）對監(jiān)督管理對象的要求（第 37 條、第 40條） 公民、法人或者其他組織取得煙草專賣許可證后，就享有依法生產(chǎn)經(jīng)營、獲取經(jīng)濟利益的權(quán)利，但同時也必須承擔相應的義務，包括接受煙草專賣局的監(jiān)督檢查，在監(jiān)督檢查過程中如實提供有關情況和資料。如果該規(guī)定違法，就可以撤銷。應該說，這是保護未成年人的具體舉措。 那么，發(fā)現(xiàn)利用信息網(wǎng)絡銷售煙草專賣品，如何處理？應該說，利用信息網(wǎng)絡只是一個手段，要不要處罰和如何處罰關鍵看其行為的性質(zhì)。 不得向無證企業(yè)或者個人提供殘次或者廢棄的煙葉、煙末（第 54條） 嚴格說，殘次或者廢棄的煙葉、煙末也屬于煙草專賣品。為了更好地執(zhí)行煙草專賣法實施條例，以及打擊嚴重違反煙草專賣法律法規(guī)的行為，新 辦法對實施條例的 16 條進行細化，并將監(jiān)督管理中遇到的難題一并納入進來，變成新辦法的第45 條，規(guī)定在九種情形下，發(fā)證機關可以責令持證人暫停煙草生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務，進行整頓，直到取消其從事煙草生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務的資格。這條規(guī)定說明，必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，按照法定條件和程序才可以轉(zhuǎn)讓許可。不論是被煙草專賣局，還 是被其他執(zhí)法機關，如工商、海關，如果被一次查獲 50 條以上的假煙、走私煙，不論是假煙，還是走私煙，或者是兩者相加，只要總數(shù)達到 50 條及以上的話，都要按照本條規(guī)定進行處理。雖然沒有煙草專賣許可證，任何人都不得從事煙草專賣業(yè)務。許 可經(jīng)營項目是指企業(yè)在申請登記前依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務院決定應當報經(jīng)有關部門批準的項目。辦下來許可證后也就不用再去工商增加經(jīng)營范圍了。持證企業(yè)不得將煙草專賣品賣給無證企業(yè)，在煙草專賣法實施條例中就有規(guī)定。通過責令暫停煙草專賣業(yè)務、進行整頓，直至取消生產(chǎn)經(jīng)營資格等措施，實際解決向無證企業(yè)出售五種煙草專賣品的問題。從嚴格管理的角度，就可以直接取消其生產(chǎn)經(jīng)營資格。對那些停業(yè)整頓的持證人，應當停止供貨。因此，煙草部門只有配合工商部門，或者取得工商部門的授權(quán)或者委托，才可以對無證零售行為作出罰款的行政處罰。另一種情況是，企業(yè)法人資格變更后，重新申領了新的許可證，則原來的許可證應當收回。 第一，濫用職權(quán)、玩忽職守審批發(fā)放許可證。 第二，超越職權(quán)審批發(fā)放許可證。如果省級局審批發(fā)放生產(chǎn)許可證，地市局審批發(fā)放批發(fā)證，都是超越級別管轄權(quán)了。 第五，依法可以撤銷的其他情形。通過欺騙或者賄賂等不正當手段取 得煙草專賣許可證，違背了實施煙草專賣許可公開、公平、公正的原則，而且，破壞了社會誠信體系建設，腐蝕了煙草專賣隊伍，危害是多方面的，依法應當予以撤銷，并且收回許可證。道理就是，雖然違法發(fā)放煙草專賣許可證給社會帶來一定的損害，但是，撤銷違法發(fā)放