【正文】 ，還可以看到其他在行政許可法里已有規(guī)定的，在新辦法里同樣也作了規(guī)定。法律在賦予行政機(jī)關(guān)行政許可權(quán)的同時，也就意味著行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 第四條是對公民、法人、其他組織陳述權(quán)、申辯權(quán)、救濟(jì)權(quán)的規(guī)定。有些許可證的發(fā)證條件與原辦法相比，做了調(diào)整。煙草專賣行政主管部門是審批發(fā)放許可證的主體。也就是說，煙草專賣管理機(jī)關(guān)的行為也要受新辦法的調(diào)整。 第二條是關(guān)于新辦法效力范圍的規(guī)定。不是自然人（個體工商戶），不是法人（有限責(zé)任公司），在新辦法里主要涉及的是生產(chǎn)點、連鎖店的門店等，都屬于不具備法人資格的其他組織。這樣的規(guī)定體現(xiàn)了行政許可制度的基本原則。告知依法享有的權(quán)利。（第 9 條） 增加了變更等類型申請表。在受理、審批環(huán)節(jié)。 （四）公開制度。因欺騙、賄賂被撤銷許可證之日起計算。（第 50 條） 不辦理停業(yè)手續(xù)應(yīng)當(dāng)收回許可證的期限： 1 年以上及公告 3個月后。（第 24 條第 2 款） 煙草專賣許可證的有效期限：最長 5 年。第 22 條第 4 項規(guī)定：申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)以書面形式一次告知申請人需要補(bǔ)正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。 姜局長在 2021 年全國煙草工作會上指出，煙草專賣法主要是規(guī)范煙草行業(yè)自身。二是規(guī)定了依法保護(hù)相對人合法權(quán)益的規(guī)定。兼顧到入世、控?zé)?、社會?zé)任、社會形象、新型業(yè)態(tài)、信息網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)外資本、服務(wù)人民、方便群眾、法律救濟(jì) 、利益訴求等。主要體現(xiàn)在立法權(quán)上，必須以國家發(fā)改委的名義對外發(fā)布，但國家局取得了解釋權(quán)。原辦法的三條監(jiān)督規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)今天的復(fù)雜情況和變化。決不能超越上位法?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》釋義 第一編 煙草專賣許可證管理辦法的基本問題 這次修改后的新辦法，與原辦法相比，在立法精神、基本原則、對管理者的規(guī)范性約束、需要建立的規(guī)章制度以及完善的法律文書等方面有很多不同。凡是沒有法律依據(jù)的內(nèi)容，無論有多么重要，都剔除在外 ,杜絕實施過程中的隱患。修改中大量吸收了各種復(fù)雜情況，經(jīng)過梳理和邏輯化處理后，最大限度地列舉到了監(jiān)督事項里面，增加了監(jiān)督的針對性和實效性。 （二）貫徹的主要原則 合法性原則：新辦法的最核心原則就是合法性。 便民原則。規(guī)定持證人依法取得的許可證受法律保護(hù)，任何單位和個人無權(quán)隨意變更和取消，持證人有權(quán)依法使用，開展經(jīng)營活動。這一要求，對行業(yè)的依法管理的對象、范圍、重點、方式，從觀念上到工作重心都提出了新的課題和任務(wù)。 作出行政許可決定的期限： 20 日。自發(fā)證之日起計算。自停業(yè)之日起計算；自公告之日起計算。（第 56 條） 三、重點制度提示 （一）崗位責(zé)任制度。第 2 37 條。 （九）監(jiān)督制度 。表中增加“住所與經(jīng)營場所相獨立”的承諾內(nèi)容，為審批和監(jiān)督檢查提供依據(jù)。 不準(zhǔn)予延續(xù)決定書。這種改變，體現(xiàn)了許可證管理從著重行政管理為主向兼顧行政管理與保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的平衡這樣一種轉(zhuǎn)變。 在立法依據(jù)方面，新辦法把《行政許可法》明確列為主要立法依據(jù)，突出顯示了行政許可法對新辦法的重要指導(dǎo)意義。 新辦法的效力范圍，簡單的說就是新辦法在什么時間，什么地點，對什么人有效。新辦法中關(guān)于煙草專賣行政管理機(jī)關(guān)行為規(guī)范 的內(nèi)容大大增加。煙草專賣法和實施條例對此都有明確規(guī)定，《國家煙草專賣局關(guān)于換發(fā) 2021 版煙草專賣許可證的通知》對此也作了更為詳細(xì)的規(guī)定。這些調(diào)整，主要為解決執(zhí)法實踐遇到的突出問題而作了更加明確的規(guī)定，使得發(fā)證條件更加具體、明確，便于遵守和執(zhí)行。 幾種權(quán)利概念的理解 陳述權(quán)是指有條理的說明自己觀點的權(quán)利，申辯權(quán)是申述理由、加以辯解的權(quán)利。比如說，煙草專賣機(jī)關(guān)有權(quán)要求申請人提供法定材料，有權(quán)依據(jù)依法認(rèn)定的事實作出不予行政許可的決定，但同時也有責(zé)任聽取申請人的意見。一是由這些規(guī)定的重要性決定的。 第五條 本條規(guī)定了信賴保護(hù)原則。 關(guān)于外商領(lǐng)取的煙草專賣零售許可證撤回問題 根據(jù)行政許可法及新辦法的規(guī)定，撤回許可證的前提條件一是法律、法規(guī)、規(guī)章修改、廢止，二是所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。原辦法中把煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械稱為五種煙草專賣品。煙草專賣法第十六條規(guī)定，未設(shè)立縣級煙草專賣局的，由地市級煙草專賣局委托縣級工商行政管理部門審批發(fā)放煙草專賣零售許可證。未提出申請的，不能擅自準(zhǔn)許其從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動。實踐中比較難處理的問題是關(guān)于“有照無證”的問題。 第九條主要規(guī)定了申請的方式。 新辦法對申請類型 作了較為詳細(xì)的劃分，規(guī)定了 6種不同的申請類型。 三是變更申請。 六是歇業(yè)申請。 第十四條規(guī)定了煙草專賣零售許可證發(fā)放條件。住所作為經(jīng)營場所不符合住所的特征，因此住所不宜作為經(jīng)營場所。煙草專賣法實施條例第七、八、九、十條關(guān)于煙草專 賣許可證中都有這個規(guī)定：“國務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件”。酒店等屬于服務(wù)業(yè)，其卷煙零售主要是滿足住店客人的需要，可以按照不在禁止之列掌握。 第十九條、第二十條、第二十一條都是關(guān)于辦理許可證公示制度的規(guī)定。申請人對于公示的內(nèi)容需要說明解釋的，應(yīng)當(dāng)予以說明解釋。 第二十三條是關(guān)于受理申請與否必須作出書面憑證的規(guī)定 。許可證發(fā)放與否，不是由發(fā)證機(jī)關(guān)或工作人員主觀好惡決定的，而是根據(jù)審查認(rèn)定的事實，根據(jù)申請人是否符合法定條件而作出的決定。如果在審查過程中需要聽證、檢測、專家評審的，所需時間不計算在以上期限內(nèi)。主要是指一些銷售易燃易爆物品場所的周圍，可能存在安全隱患，如條件簡陋的加油站以及銷售煙花爆竹的攤點附近等，不宜設(shè)立卷煙零售點，以免因吸煙引起火災(zāi)。對于其他不予發(fā)證的情況，在總結(jié)執(zhí)法實踐的基礎(chǔ)上，將由國家局作出相應(yīng)的規(guī)定。下限為一年，上限為五年。 按照我國加入 WTO 有關(guān)承諾中的規(guī)定，外國卷煙包括雪茄煙在銷售環(huán)節(jié)與國產(chǎn)煙統(tǒng)一使用一個煙草專賣零售許可證，不再使用特種煙草專賣經(jīng)營企業(yè)許可證。 企業(yè)法人資格發(fā)生變化的情況，應(yīng)包括法人資格從無到有以及從有到無兩種情況。 其中除發(fā)證條件變化的外，還應(yīng)考慮不予發(fā)證情況中安全因素、中小學(xué)周圍以及合理布局變化情況等。也就是說，各級煙草專賣局，對自己發(fā)放許可證的公民、法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營活動，承擔(dān)法定的監(jiān)管職責(zé)。二者的主要區(qū)別是：以 誰的名義？由誰來承擔(dān)法律責(zé)任？如果是上級煙草專賣局“授權(quán)”下級煙草專賣局監(jiān)督管理，則下級煙草專賣局是以自身的名義進(jìn)行監(jiān)督檢查，也以自身承擔(dān)監(jiān)督檢查的一切法律責(zé)任；如果是上級煙草專賣局“委托”下級煙草專賣局監(jiān)督管理，那么監(jiān)督檢查包括作出行政處罰都是以上級煙草專賣局的名義，其法律責(zé)任也相應(yīng)由上級煙草專賣局來承擔(dān)。 （五）監(jiān)督管理的形式（第 37 條） 行政許可法第 61 條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)原則上應(yīng)該通過書面檢查的方式對被許可人從事行政許可事項的活動情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，防止執(zhí)法擾民。 二是兩人都必須是專賣執(zhí)法人員，必須是具有煙草專賣執(zhí)法資格和執(zhí)法權(quán)力的執(zhí)法人員。這就是煙草系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)然，為了落實層級監(jiān)督，各級煙草專賣局還需要進(jìn)一步建立健全各種有效的監(jiān)督制度與機(jī)制，像行政執(zhí)法責(zé)任制和考評機(jī)制，從制度上嚴(yán)格防止行政許可權(quán)的濫用。對此，作為煙草主管部門，我們一方面是不予發(fā)放零售許可證。 不得為無證戶提供加工服務(wù)（第 53 條） 前幾年，市場上出現(xiàn)了一些形狀像卷煙，但是以艾蒿絨、銀杏葉、枸杞葉、薄荷葉等為原料做成的產(chǎn)品。實際情況是，那些從行業(yè)隨意流出的殘次煙葉或者廢棄的煙葉、煙末，有些就流向了地下煙廠，為制造假煙提供了原料。煙草專賣許可證的申請條件，不能理解為只是申請前和申請獲得批準(zhǔn)的條件，它還是取得煙草專賣許可證后，從事煙草生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)的基本條件。 （ 3）因涉煙違法一年內(nèi)被處罰兩次以上。持證人如果因為這些犯罪行為被追究刑事責(zé)任，無論是被判管制、拘役、有期徒刑等主刑，還是被判罰金、沒收財產(chǎn)等附加刑，都屬于這種情形。從行政許可分配社會資源的角度，空閑的煙草專賣許可證實際上是對有限的煙草從業(yè)資源的浪費，對其他因為數(shù)量有限而無法獲得許可的 申請人也不公平，所以必須進(jìn)行相應(yīng)的處理。從這些規(guī)定中，可以看出，應(yīng)當(dāng)是取得煙草專賣許可證在前，領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照在后。 三是，有證無照或者有照無證該如何處理？從現(xiàn)實管理看，導(dǎo)致有證無照的原因可能有兩種：一種是取得許可證后，到工商部門沒有辦下來營業(yè)執(zhí)照；另一種是許可證和營業(yè)執(zhí)照都取得了，但是后來被工商部門吊銷了營業(yè)執(zhí)照。這兩條規(guī)定，其實都沒有禁止持證的煙草批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè)出售煙葉、卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械。既不用重復(fù)法律、法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)規(guī)定的該類情形，也可以涵蓋以后法律、法規(guī)、規(guī)章制訂、修改時增加的這部分內(nèi)容。這種情況是否可以按照無證經(jīng)營來定性處理？嚴(yán)格來說，不能按照無證經(jīng)營來定性處理，因為當(dāng)事人只是停業(yè)整頓，其許可證仍然是有效的。 （二）許可證件管理方面 對無證生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品進(jìn)行處理（第 44條） 煙草專賣法第 32 條－ 34 條，規(guī)定了煙草部門可以管理無證生產(chǎn)、無證批發(fā)、無特種證經(jīng)營行為，卻在第 35 條將無證零售的處罰 權(quán)交給了工商部門。截至到 2021 年底，行業(yè)共有 99 個卷煙生產(chǎn)單位，但具有法人資格的企業(yè)只有 31 個，其余都是生產(chǎn)點。撤銷的主體可以是發(fā)證機(jī)關(guān)本身，也可以是發(fā)現(xiàn)問題，及時展開層級監(jiān)督的上級煙草專賣局。濫用職權(quán)主要表現(xiàn)為超越職權(quán)，違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項，或者違反法定程序處理公務(wù)，審批發(fā)放煙草許可證。如煙草專賣局審批發(fā)放糧食經(jīng)營許可證；安全監(jiān)督管理部門審批發(fā)放煙草專賣許可證。比如，申請人以口頭方式提出許可申請，煙草專賣局沒有公示依法應(yīng)當(dāng)公示的有關(guān)行政許可的內(nèi)容，煙草專賣局沒有對申請人提交的申請材料進(jìn)行審查就直接發(fā)給許可證。行政許可機(jī)關(guān)是無權(quán)擅自擴(kuò)充?？梢栽诎l(fā)證機(jī)關(guān)對外公示有關(guān)材料的網(wǎng)站上，在辦公場所的公示欄里，以及在當(dāng)?shù)赜绊懨孑^大的報紙上，公告收不回來的許可證無效。行政許可法第 69 條第 3 款規(guī)定，撤銷 行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。如果沒有法定的可以不撤銷的情形出現(xiàn)，就必須撤銷，比“可以撤銷”在實際執(zhí)行中要嚴(yán)格得多。不具備申請資格的情形包括申請人沒有完全的民事行為能力，申請人因為違法依法被剝奪一段時間的申請資格，如新辦法的第 55 條、 56 條，外商投資商業(yè)企業(yè)要申請煙草專賣批發(fā)許可證和零售許可證，等等。如山東的煙草局為在河北生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品的企業(yè)發(fā)放許可證，北京朝陽區(qū)的煙草局為豐臺區(qū)的零售戶發(fā)放許可證。濫用職權(quán)更多地表現(xiàn)為亂作為，而玩忽職守更多地表現(xiàn)為消極不作為。這五種情形都是因為發(fā)證機(jī)關(guān)的過錯，導(dǎo)致違法審批發(fā)放許可證的情形。打葉復(fù)烤車間經(jīng)引資改制，變成打葉復(fù)烤企業(yè)，就是法人資格從無到有的變化。那么，從實際執(zhí)法需要的角度看，應(yīng)該由煙草管理，煙草管理起來會更有效。那么在停業(yè)整頓期間繼續(xù)營業(yè)，可以算做其違法行為的加重情節(jié)。暫停業(yè)務(wù)，是為了及時制止違法行為，或者是為了懲戒，也是給持證人留出時間和機(jī)會，讓其整頓，盡快取得有關(guān)條件和資格，回到合法生產(chǎn)經(jīng)營的路上。但是，在實際管理中，這種批發(fā)企業(yè)向無證企業(yè) 擅自出售五種煙草專賣品的行為迫切需要監(jiān)管。由于認(rèn)定煙草專賣業(yè)務(wù)資格是煙草專賣局的職權(quán)，工商部門無權(quán)認(rèn)定，所以，有照無證時，即使?fàn)I業(yè)執(zhí)照上經(jīng)營范圍里有煙草經(jīng)營業(yè)務(wù)，也應(yīng)當(dāng)按照無證生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行處理。如果除了生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品外，還有其他商品的生產(chǎn)經(jīng)營，則可以先辦營業(yè)執(zhí)照，然后辦理煙草專賣許可證。從有關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件中，應(yīng)該是煙草專賣許可證在先，工商營業(yè)執(zhí)照在后。因違法被煙草局處以行政處罰后，持證人拒不執(zhí)行煙 草局的行政處罰決定。這里強(qiáng)調(diào)持證人是因為違法生產(chǎn)經(jīng)營煙草專賣品被處罰的，處罰機(jī)關(guān)是煙草專賣局或者其他執(zhí)法機(jī)關(guān)，處罰次數(shù)在兩次以上，包括兩次。 （ 2）非法轉(zhuǎn)讓許可證。 在九種情形下，可以責(zé)令持證人暫 停煙草專賣業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格（第 45 條） 針對煙草專賣許可證持證人的監(jiān)督檢查，煙草專賣法實施條例的第 16 條可以說是最直接、效力最高的規(guī)定。這種產(chǎn)品上市后，不僅誤導(dǎo)了消費者，讓消費者誤以為是卷煙而購買，擾亂正常的煙草市場秩序，而且為專賣執(zhí)法工作帶來難題，同時還占用煙草生產(chǎn)企業(yè)寶貴的資源。另一方面對那些沒有領(lǐng)取零售許可證，從零售戶手里買進(jìn)卷煙，然 后放入投幣式游戲機(jī)、供人抓取的現(xiàn)象，可以協(xié)調(diào)有關(guān)主管部門（文化部門）來進(jìn)行管理，從保護(hù)未成年人的角度禁止使用煙草制品。 二、監(jiān)督管理的具體規(guī)定 （一）生產(chǎn)經(jīng)營方面 不得利用自動售貨機(jī)銷售煙草制品（第 41 條） 禁止向未成年人銷售煙草制品，是世界衛(wèi)生組織一直追求的目標(biāo)之一。 廣泛性體現(xiàn)在，上級煙草專賣局可以監(jiān)督檢查下級煙草專賣局的具體行政行為和抽象行政行為。這樣，本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級煙草