【正文】 2020 年以后，中國將步入一個老齡化的社會。豪夫曼 (Madan Hauptmann)分析了聯(lián)合國維和政策變遷過程；在我國有學者應(yīng)用該框架對國內(nèi)政 治、教育、經(jīng)濟、法律、公共管理及醫(yī)療衛(wèi)生、人事管理制度以及國外教育進行 了分析。它指銀行或其他信用機構(gòu)向借款人所作的借款，須在一定期限內(nèi)歸 還，并支付利息被授權(quán)給予農(nóng)產(chǎn)品貸款。 政策議程是通過問題溪流或政治溪流來建立的，而決策議程的建立強調(diào)要有 一個可以獲得的備選方案，這樣才可以提高某一問題被提上一項決策議程的機會。如果第一個案例的成功就可以 通過類比為第二個案例的成功提供一個論據(jù)。政治事件也會因為缺 乏有創(chuàng)造力的高明建議而得不到利用。金登認為這些溪流的結(jié)合以及它們獨立的發(fā)展使我們認識 議程變化的關(guān)鍵。與此相類似，如果一個備選方案被政治家所采用，那么它就證明是一個真 實問題的解決辦法。當一個項目的有關(guān)爭論和信息已經(jīng)磨合的很好了，但是 1 約翰有時，政策溪流的匯合 有其偶然性。政策之窗打開有它的頻率和稀有程度。 2 Paul C. Light， the president’ S Agenda （ baltimore： John Hopkins University Press， 1982），第二 章。在那些最初的決策之 前，大家都抱著熱切的期待注視著總統(tǒng)。一旦政策之窗打開，它敞開 的時間不長。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2020 年 8 月第 1 版： 200201 頁 17 （四）三流合一：政策之窗與溪流的結(jié)合 所謂政策之窗也就是根據(jù)給定的動議而采取行動的機會，它們呈現(xiàn)并且只敞 開很短暫的時間。如果這些力量之間存在沖突的話，那么政府官員會根據(jù)傳播的頻率，或強 度，或各種集團的資源來發(fā)覺力量的大小來判斷他們之間力量的平衡情況。與政策溪流中強調(diào)說服相比，政治溪流 中共識是通過討價 還價來控制的。第一，是人事調(diào)整。 。獨立于問題溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，金登 教授認為政治源流由諸如國 民情緒、壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意 識形態(tài)在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構(gòu)成。這種共識源于對問題的意識和在解決辦法或者政策建議上達成 一致。許多思想之所以被遺棄， 其原因在于專業(yè)人員想象不出它們能夠得到民選政治家及其任命官的接受。一方面是 技術(shù)的可行性和價值的可接受性。 首先，在某種范圍內(nèi)，思想是通過這種政治原湯而自由漂浮的，但是思想的 倡導者并不允許這個過程完全自由漂浮。一項 建議或思想經(jīng)過技術(shù)的可行性與價值觀念的可接受性兩項指標的檢驗將被考慮采 用。如果一個問題歸類不同，那么我們對它的看 法就會不同。正如一位院外活動集團的說客所言：“如果你一 只手上只有四個手指，那就不是一個問題，那是一種狀況。預算首先扮演的是約束的角色，它阻抑了人們對一些昂貴項 目或者一些解決辦法代價太高的問題的關(guān)注熱情。最 后，一項公共政策的意外后果可能引起決策者的關(guān)注。搜集反饋信息方式一般有兩種， 即正式渠道和非正式渠道。 金登認為，首先，它們可以強化對某一問題的某種預先存在的知覺。除一些指標外，還需要一些推動力量 來引起政府內(nèi)部及其周圍人們對問題的關(guān)注。 金登教授指出，官員了解實際情況的三種方法影響一些問題的關(guān)注程度： 第一，是反映的項目情況和重要程度的指標。金登認為在公共政策過程系統(tǒng)中存在著發(fā)展和運作都是相互獨立的， 有自己的特性并具有自身的動 力與規(guī)則的問題源流、政策源流和政治源流。 五、研究方法 10 第二章 多源流分析理論的概述 一、多源流理論提出的背景 西方公共政策研究領(lǐng)域主要是對公共政策制定和執(zhí)行過程的研究。第二部分闡述了多源流理論 基礎(chǔ)，并對幾個重要概念：創(chuàng)業(yè)、貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、大學生創(chuàng)業(yè)貸款做了界定。二是大力發(fā)展高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)基地。 崔婷婷、周琛、王超用此理論對我國房貸險現(xiàn)狀進行分析。當以往的政策分析理論對此事件的論證失效之后，兩位作者試圖用多源流理 7 論，以一種別于傳統(tǒng)的視 角，但能合理解釋此事件的理論進行分析論證。 肖莎選取中國 郭燕用多源流模型分析了國務(wù)院批準立項的滬杭磁懸浮機場聯(lián)絡(luò)線的環(huán)境影 響問題。其中，王程韡在對我國重大科研不端案件分析的基礎(chǔ)上，改進了原有的 多 源流政策議程模型和觸發(fā)機制理論，提出了能動性的多層流演化的新模型。同時，他分析了此理論的局限性，指出其中的某些缺陷，并提出了修正的 意見。 ，查 閱到的 16 篇論文中，對教育政策分析的論 文有 5 篇（其中對國內(nèi)教育政策研究有 4 篇，一是關(guān)于對成人教育的政策分析有 1 篇，二是關(guān)于對電大教育的反思有 1 篇，三是對我國科研不端行為處理政策議程 分析的有 1 篇，四是對我國助學貸款政策的分析有 1 篇；另外，在國外方面，有 對俄羅斯高校評估政策的分析 1 篇。 在中國知網(wǎng)輸入以“多源流”為主題模糊檢索有 16 篇論文（檢索周期為 19992020）， 在維普資訊網(wǎng) 中文科技期刊數(shù)據(jù)庫輸入“多源流” 為主題模糊檢索有 22 篇論文 （檢索周期為 19892020 年） ,剔除與中國知網(wǎng)收納的相同論文 16 篇外，還剩有 4 篇，其中“大學生創(chuàng)業(yè)貸款”為題名精確檢索在中國知網(wǎng)和維普資訊網(wǎng) 中文科技 3 期刊數(shù)據(jù)庫共有 0 篇論文。因此，從國家方面 對大學生創(chuàng)業(yè)進行政策扶持，高校方面開展創(chuàng)業(yè)教育對大學生創(chuàng)業(yè)的意識、知識、 能力等進行前期的素質(zhì)培養(yǎng)，社會輿論為大學生營造創(chuàng)造出理解與支持的良好社 會氛圍，是目前亟待解決得現(xiàn)實問題。 1 《通知》提出為鼓勵和支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)提供 稅費減免和小額貸款等一系列優(yōu)惠措施。 與此同時，受去年全球金融危機的影響，當前我國高等教育的主要矛盾已從 “入 學難”轉(zhuǎn)向“就業(yè)難”的問題上，高校大學生就業(yè)問題日趨嚴峻。因此，解決好高校大學生就業(yè) 問題有助于社會深層次的穩(wěn)定和發(fā)展。本文擬運用由美國著名政策科學家和政治學家 —— 約翰 . 金登的“多源流理論框架”，對我國大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策進行分析，并提出其不足 之處及繼續(xù)完善大學生創(chuàng)業(yè)的政策之意見。金 登的“多源流理論”分析我國大學生創(chuàng)業(yè)扶持政策，從大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策的問 題流、政策流和政治流等三流合一開啟政策之窗?！岸嘣戳鳌睂ψ鳛楣舱咝纬蛇^程的重要組成部分 —— 議程建立過程進行深入、系統(tǒng)的探討，在一定程度上彌補了公共政策研究領(lǐng)域的 這一缺憾，是政策分析視角的創(chuàng)新。 （二）研究內(nèi)容梳理 1．關(guān)于多源流理論 多源流決策分析理論是 20 世紀八九十年代金登教授所提出 ，此理論主要是考 察一些問題是如何首先成為問題的，并就推動議程建立過程的明顯力量提出了“多 源流”的互動模型。在這個過程中，各自原本獨立的三源流合流，促使政策之窗的開啟。 張珠龍運用此理論闡釋電大教育 30 年發(fā)展政策，認為三大源流的耦合促成了 電大教育的誕生、發(fā)展與變革。 李少惠和韓慶峰運用此理論對我 國村民自治制度政策進行分析。 楊雪琴在多源流理論視角下分析人民政協(xié)議政成效、履行政治協(xié)商、民主監(jiān) 督、參政議政主要職能，既是我國政治決策程序中的重要環(huán)節(jié)，又是現(xiàn)階段實現(xiàn) 公民有序參與政治的主要渠道為基本內(nèi)容的議政活動。 她指出“三鹿奶粉事件”成為了政策之窗開啟契機，而此政策終結(jié)機會之窗和政 策終結(jié)倡導者是主導。 （ 1）中央政府出臺的政策 2020 年 1 月 19 日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通 知》中的第四點指出：鼓勵和支持高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)。國內(nèi)主要 是從國家出臺相關(guān)政策扶持大學生創(chuàng)業(yè)，提供創(chuàng)業(yè)貸款。 1 武漢市人事局和武漢市人民政府大中專畢業(yè)生就業(yè)管理辦公室文件關(guān)于《關(guān)于做好我市 2020 年普通高等學 校和普通中專學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》 9 本研究擬采用文獻分析法、問卷法以及訪談法，在詳細進行文獻分析、比較 國內(nèi)出臺的有關(guān)大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行的大學生貸款政策進 行分析，發(fā)現(xiàn)政府在制定政策中的不足，并試圖通過運用“多源流理論”，分析政 策制定過程，及對大學生創(chuàng)業(yè)中遇到的問題提出相應(yīng)對策。正如美國著名 政治學家詹姆斯? A?瑟伯教授所稱贊的：“金登所運用的方法論是學生對國內(nèi)政策 制定進行實地研究和學術(shù)案例研究都有十分有用的交通指示圖。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 6 頁 11 注某一問題的可能性。政策制定者將一個指標方面的變 化視為一個系統(tǒng)的狀態(tài)方面的變化，并將此界定為問題。政策制定者的個人經(jīng)驗 和強大符號的影響是焦點事件兩個變異形式，但不是原動 力。金登著《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 115 頁。此外，官僚本身也 通過日常的項目管理而意識到一些問題。處理某一個問題的 一個必然結(jié)果是比如達到平衡。 W第一，價值觀在問題界定中的作用， 一個人對所觀察的狀況與他對某一理想狀態(tài)的知覺之間的不相匹配就變成了問 題。通常各種機制 —— 指標、焦點事件和反饋會引起他們的關(guān)注。 不同思想之間是相互對抗的，并且以各種各樣的方式彼此結(jié)合。軟化活動有時包括飄放一些試探輿論的想法。在政策共同體中幸存下來的政策建議往往都符合那些專業(yè) 人士的價值觀。 最后，一個簡短思 想目錄的產(chǎn)生。謝林的“翻轉(zhuǎn)”模型，該模型用來描 述街區(qū)中種族混合的變化過程。它又可稱為國家氣候，公共輿論的變化或者廣泛的社會運動， 即認為在一個國家大眾思考問題方向近似及其變化明顯，將對政策議程和政策結(jié) 果影響重大。某種程度 上，他們的評價涉及他們對傳播流的知覺。人事調(diào)整最重要的影響之一就是政府的變更，因 此，政府扮演的角色居于首要的地位。所以，共識是通過插入許多不同的利益來建立的。政 治領(lǐng)域中共識是通過一種討價還價的過程建立的。金登指出了一個思路，首先了解何為政策之窗及其政策之窗 的開啟原因，再進一步了解這些政策溪流的結(jié)合情況。第一，參與者可能覺得他們已經(jīng)通過決 策或者立法把問題處理了。第五，沒有可行的備選方案。一個政策的打開，一是看有沒有資 金渠道，二是公眾對它有沒有需求。另一個擴大議程的機制是專業(yè)化?；蛘哒f，可能缺少其中的某一個部分，結(jié)果就會導致 政策建議進不了議程或者只是在議程上一晃而過。 因此，解決方案最終就與問題結(jié)合起來，政策建議最終就與政治需要聯(lián)系起 來，而且備選方案最終也就在議程變化時被提了出來。盡管政策之窗可能短暫地敞開一段時間，但是如果沒有很快實現(xiàn)這 種結(jié)合的話，那么政策之窗就會關(guān)閉。政策企業(yè)家必需在 政策之窗打開之前形成他們的思想、專長和建議。有時，利用某一特定的窗口可以確定一種將會指導某一 20 政策領(lǐng)域內(nèi)未來決策的原則。當一扇政策 之窗敞開時，一個政策企業(yè)家提出其最得意的政策建議或個人對問題之看法的機 會，就最有可能出現(xiàn)這種結(jié)合的情況。 三、相關(guān)概念的界定 1．創(chuàng)業(yè) (enterprise)。它是指具有一定生產(chǎn)經(jīng)營能力或已經(jīng)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的個人 因創(chuàng)業(yè)或再創(chuàng)業(yè)提出資金需求申請經(jīng)銀行認可有效擔保后而發(fā)放的一種專項貸 款。問題在四處漂流，只有其中一些問題上 升到政策議程。加之，去年受全球的金融危機影響，我國大部分 中小型企業(yè)紛紛倒閉，就業(yè)崗位急劇減少，許多失業(yè)的農(nóng)民工涌入勞動力市場， 23 造成我國就業(yè)市場疲軟，持續(xù)多年的“就業(yè)寒流”絲毫沒有回暖的跡象，高校學 子們就業(yè)問題日益艱難。時下的“蟻 族” —— 大學畢業(yè)生低收入聚 居群體，指的是受過高等教育畢業(yè)后無法找到工作或工作收入很低，絕大多數(shù)沒 有“三險”和勞動合同，主要居住在城鄉(xiāng)接合部或近郊農(nóng)村；“啃老族”也叫“吃 老族”或“傍老族”，他們年齡在 2030 之間，并不缺乏謀生能力，但是主動放棄 了工作的機會，衣食住行依靠父母供給。如學者張杰庭認為教育與產(chǎn)業(yè)相脫節(jié)，使大學生就業(yè)難， 主因就在于大學生的培養(yǎng)目標不明確。其次，對地方政府來說， 出于規(guī)避風險、降低成本等目的，出現(xiàn) 執(zhí)行政策不力甚至不作為。 因此，在大學生就業(yè)政策 遭遇現(xiàn)實困境前提下，對這種狀況采取行動時，便作為 一個問題被提上議程，即原有政策“部分失靈”（ partially malfunction）加之 日益嚴重的在大學生就業(yè)問題匯合成了大學生就業(yè)政策中大學生創(chuàng)業(yè)貸款政策最 初的“問題源流”。高校畢業(yè)生的整體就業(yè)情況是否正常，直接關(guān)系到社 會的穩(wěn)定和秩序、國民經(jīng)濟的增長和發(fā)展。在已有的促高校畢業(yè)生就業(yè)政 策部分失靈的前提下，中央有迫切對現(xiàn)有政策進行調(diào)整，并提出相關(guān)政策措施的 意向。 政府出臺相關(guān)大學生創(chuàng)業(yè)貸款的促進措施，無疑將會促進本地區(qū)大學生就業(yè)量， 促進經(jīng)濟增長。其中之一，就是呼吁政府、高校、社會支持及鼓勵大學生開展自救措施， 自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。在就業(yè)市場 僧多粥少的情況下，抱著以前的就業(yè)觀念很難在社會上尋得適合自己的職位。 如表 2：大學生創(chuàng)業(yè)資金來源調(diào)查 自己積累資金及家庭支持 選擇銀行貸款 大學生創(chuàng)業(yè)貸款 ％ ％ % 注：資料來源于 劉青廣 .大學生創(chuàng)業(yè)意識現(xiàn)狀調(diào)查 [J].教育與職業(yè) . 在對中南民族大學本科生和研究生進行就業(yè)意向的隨機訪談中了解到，在就 28 業(yè)壓力巨大的情況下，多數(shù)人表示目前就業(yè)形勢嚴峻，如果有機會，不排除去創(chuàng) 業(yè)的可