【正文】 控制的。政治溪流中也存在著共識。 第二是涉及管理權(quán)限問題。當(dāng)議程發(fā)生變化涉及政府角色的時候，要么 是擔(dān)任權(quán)威職務(wù)上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項(xiàng)目并提出新的議程項(xiàng)目；要么是 這些職位上的人事發(fā)生了變動。第一，是人事調(diào)整。即使雙方在傳播的頻率 和力度上大致相等，但重要人士認(rèn)為主導(dǎo)方具有優(yōu)勢的政治資源時，在對支持與 反對之間的平衡的確定不太精確情況下，實(shí)際對平衡做出了一種評估。如果他 1 Thomas Schelling， Micromotives and Macrobehavior（ New York ： W. W. Norton， 1978）， 們從第一方聽到很多，而從第二方聽到很少，那么他們就會假定平衡在第一方。金登認(rèn)為應(yīng)該對有組織的利益集團(tuán)之間的共 識與沖突有所認(rèn)識。 。一般識別 的方式有兩種：首先，選民政治家通過諸如郵件、市民大會 或者小型聚會、接待群眾代表或者他們在該地區(qū)辦公時的來訪這樣一些交流方式 來判斷其選民的情緒；其次，非選民官員往往根據(jù)他們從政治家那兒獲得的信息 來認(rèn)識國民情緒。政府參與者對國民情緒的意識既可促進(jìn)一些項(xiàng)目被提議程，也可用 來抑制其他項(xiàng)目上升到議程。 1．國民情緒。獨(dú)立于問題溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，金登 教授認(rèn)為政治源流由諸如國 民情緒、壓力集團(tuán)間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或者意 識形態(tài)在國會中的分布情況以及政府的變更等因素構(gòu)成。有一個可供采納的可行備選方案有 助于某一主題在政府議程上獲得很高的地位，而且那樣也可以明顯增加某一主題 被提上決策議程的可能性。 1 翻轉(zhuǎn)是建立聯(lián)盟的過程，這種過程更強(qiáng)調(diào)的是說服和傳播：按照思想幸存下來的 那些標(biāo)準(zhǔn)，一種具有可取之處的思想會為更多的專業(yè)人員所接受。這個過程類 似于托馬斯這種共識源于對問題的意識和在解決辦法或者政策建議上達(dá)成 一致。 W通過這個選擇過程，有些思想基本上符合 專業(yè)人員據(jù)以評估政策建議的標(biāo)準(zhǔn)，從軟化過程中幸存下來。另一些思想則帶著被民選政治家所贊成的期待而被積 極地推到了最前方。許多思想之所以被遺棄， 其原因在于專業(yè)人員想象不出它們能夠得到民選政治家及其任命官的接受。政策制定者關(guān)心一個 項(xiàng)目成本，也關(guān)注由于那項(xiàng)支出而實(shí)現(xiàn)的收益，這些收益可以證明那些成本是否 具有合理性，以及是否可能以更低的成本來獲得。所有的專業(yè)人員并非具有相同的價值觀，而且在意見不一致的情 況下，沖突便會外溢到更大的政治舞臺上。另一 方面是價值可接受性。一方面是 技術(shù)的可行性和價值的可接受性。軟化活動是在一個政策建議受到重視之前的必 要準(zhǔn) 備期。正如一位新聞記者對 此所解釋的那樣：“你讓某一思想‘漂’上來，然后再看看它的進(jìn)展情況。政策企業(yè)家“軟化”的對象，有時是普通公眾、一種更為專業(yè) 化的公眾或政策共同體本身，其目的確保相關(guān)的公眾為某一類型的政策建議到來 而做好準(zhǔn)備。 首先，在某種范圍內(nèi)，思想是通過這種政治原湯而自由漂浮的，但是思想的 倡導(dǎo)者并不允許這個過程完全自由漂浮。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學(xué)出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 145 頁 2 Robert Axelrod the Emergence of Cooperation Among Egoistis ,?American Politicial Science Rerview 75(June 1981): 生變化。這種“湯”不僅 對出現(xiàn)一些全新的元素 而發(fā)生變化，而且更多地是對已存在的元素進(jìn)行重組而發(fā) 1 約翰 2 通常政策共同體接受一種新思想需要很長的一段軟化過程：思想漂浮、提 出議案、做演講、草擬政策建議，然后根據(jù)反應(yīng)修改議案，并且再一次漂浮起來。一項(xiàng) 建議或思想經(jīng)過技術(shù)的可行性與價值觀念的可接受性兩項(xiàng)指標(biāo)的檢驗(yàn)將被考慮采 用。金登提出了“政策共同體”概念，它指是由某一特定領(lǐng) 域的分散在政府內(nèi)外，即由研究人員、國會辦事人員、規(guī)劃與評估辦公室和預(yù)算 辦公室人員、學(xué)者、利益集團(tuán)的分析人員等專業(yè)人員組成的共同體。除了對問題識別和問題界定的直接推 動之外，議程狀態(tài)的形成有許多原因，如起約束作用和促進(jìn)作用的預(yù)算、政治家 們個人因素、流行的價值觀、利益集團(tuán)的壓力或偏好的其他表達(dá)方式等。 總之，問題源流這 一部分考察了政府官員對問題的界定。如果一個問題歸類不同，那么我們對它的看 法就會不同。第三，分類。第二，對比在問題中的影響。 1 狀況界 定成問題主要受價值觀、對比及分類的影響。正如一位院外活動集團(tuán)的說客所言：“如果你一 只手上只有四個手指，那就不是一個問題，那是一種狀況。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學(xué)出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 105 頁 3 Anthony Downs,“Up and Down with—the ?IssueAttention Cycle,? ”The Public Interest28(Summer 1972): 所不可能的創(chuàng)新成為可能。金登著 《議程、備選方案與公共政策》第二版中國人民大學(xué)出版社 2020 年 8 月第 1 版 .第 127 頁 2 約翰經(jīng)濟(jì)中的豐富 資源會使的預(yù)算約束不太嚴(yán)格，有了資金，政府就可以在預(yù)算約束嚴(yán)格的時候使 1 約翰預(yù)算首先扮演的是約束的角色，它阻抑了人們對一些昂貴項(xiàng) 目或者一些解決辦法代價太高的問題的關(guān)注熱情。唐斯是正確的話， 那么問 題經(jīng)常從公共視野中消失的原因就在于短期的樂觀讓位于對行動之財(cái)政成 本和社會成本的認(rèn)識。 2 無論問題是否能得到處理，該主題都會消失：要 么人們相信自己已經(jīng)解決了問題，要不他們的確盡了最大努力，而且該問題必定 會潛伏一段時間，直到他們在試圖解決問題為止。 二是其他問題沒有得到政府的解決或處理也從視野中消失了，主要是因?yàn)檎? 充分采取的行動使得那些原本比較嚴(yán)重的后果變得更少見了。最 后，一項(xiàng)公共政策的意外后果可能引起決策者的關(guān)注?？傃灾答佇畔⒌那?—— 系統(tǒng)監(jiān)控，抱怨和個 別調(diào)查，以及官僚的經(jīng)驗(yàn)。正如一位訪談對象說：“管理該項(xiàng)目的官 員發(fā)現(xiàn)它就是不起作用了，必須要修理。通常官員們都是通過對各種抱怨 聲和私下進(jìn)行的個 別調(diào)查等一些非正式渠道來獲得反饋信息。搜集反饋信息方式一般有兩種， 即正式渠道和非正式渠道。最后，焦點(diǎn)事件可以與其他的類似事件配合起來影響 政策問題的界定。 2 Murray Edelman, the symbolic uses of politics(Urbana:university press,1967). 關(guān)于符號和政治的 重要探討。 W 金登認(rèn)為，首先，它們可以強(qiáng)化對某一問題的某種預(yù)先存在的知覺。 2 一般而言，這樣一種符號是對業(yè)已 發(fā)生的某事具有強(qiáng)化作用和集中注意力的事物。政策制定者的個人 經(jīng)驗(yàn)偶然具有重要性，對別的事情具有強(qiáng)化作用，或者使某一問題邊緣化。通常政府決 策者所不能忽視的事情會作為一個項(xiàng)目被提上政府議程。除一些指標(biāo)外，還需要一些推動力量 來引起政府內(nèi)部及其周圍人們對問題的關(guān)注。對這些指標(biāo)的解釋從對狀況的陳述變成對政 策問題的陳述。 1 政策 制定者應(yīng)選擇普遍 性的、必要的和有影響的指標(biāo)。在政 治領(lǐng)域有很多這樣來評估問題的重要性和發(fā)掘問題的指標(biāo)，政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī) 構(gòu)都可以對各種活動和事件進(jìn)行常規(guī)性的監(jiān)控。 金登教授指出，官員了解實(shí)際情況的三種方法影響一些問題的關(guān)注程度： 第一，是反映的項(xiàng)目情況和重要程度的指標(biāo)。 問題源流闡述的重點(diǎn)是“人們到底是怎樣將某件事情界定為問題的？”。 （一）問題源流 第一類是問題源流。 W金登認(rèn)為在公共政策過程系統(tǒng)中存在著發(fā)展和運(yùn)作都是相互獨(dú)立的， 有自己的特性并具有自身的動 力與規(guī)則的問題源流、政策源流和政治源流。該理論假定政策制定的時 間決定了決策者的政策選擇，并回答了政策制定者注意力是如何分配的？具體問 題是如何形成的？對問題及其解決方法的發(fā)現(xiàn)是怎樣和在哪里進(jìn)行的等三個重要 的問題。他提供了一些可 檢驗(yàn)的假設(shè)和有說服力的概括。 此理論是金登教授用了四 年的時間（ 19761979）對美國等幾個發(fā)達(dá)國家衛(wèi)生 與運(yùn)輸政策進(jìn)行了 247 次廣泛深入的訪談和 23 項(xiàng)案例研究（其訪談對象既有政府 官員，也有衛(wèi)生政策領(lǐng)域和運(yùn)輸領(lǐng)域的書面材料和對政府出版物進(jìn)行的研究）的 基礎(chǔ)上提出的，多源流理論研究的結(jié)果不受決策體制不同的影響。 五、研究方法 10 第二章 多源流分析理論的概述 一、多源流理論提出的背景 西方公共政策研究領(lǐng)域主要是對公共政策制定和執(zhí)行過程的研究。根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，進(jìn)一步分析大學(xué)生創(chuàng)業(yè) 動力與阻力，政府在優(yōu)惠政策實(shí)施中的優(yōu)勢及不足。 （一）文獻(xiàn)分析法 運(yùn)用此方法，查閱以往我國中央及有代表性的地方 政府對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款的 政策內(nèi)容以及操作過程，及高校對大學(xué)生創(chuàng)業(yè)發(fā)揮作用的資料，歸納我國現(xiàn)行的 新政策相關(guān)研究，以確保該研究能立足于實(shí)踐和理論的前沿。第四章對我國大學(xué)創(chuàng)業(yè)貸款政策實(shí)施中存在的問題進(jìn) 行分析，并提出相應(yīng) 問題的對策。第二部分闡述了多源流理論 基礎(chǔ)，并對幾個重要概念：創(chuàng)業(yè)、貸款、創(chuàng)業(yè)貸款、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款做了界定。 四、研究思路 本文共分四個部分進(jìn)行論述。比如：降低大學(xué)生創(chuàng)業(yè) 的門檻，為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供資金支持，提供無息或國家貼息的貸款優(yōu)惠政策，簡 化辦事程序，開通綠色通道，適當(dāng)延長貸款的還期年限等優(yōu)惠政策，不同的經(jīng)濟(jì) 區(qū)域，不同的省市出臺的優(yōu)惠政策與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、創(chuàng)業(yè)意識等不同而有差異， 但是都是圍繞國家總的指導(dǎo)方針并根據(jù)地方特色展開的政策活動。 1 （ 3）關(guān)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款的相關(guān)研究 發(fā)表的研究成果主要 是從高校開展創(chuàng)業(yè)教育到政府出臺相關(guān)的政策扶持制度 的角度，提到大學(xué)創(chuàng)業(yè)貸款是為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供支持是重要舉措之一。二是大力發(fā)展高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)基地。 第二，武漢市人事局和武漢市人民政府大中專畢業(yè)生就業(yè)管理辦公室文件聯(lián) 合下發(fā)《關(guān)于做好我市 2020 年普通高等學(xué)校和普通中專學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)工作的通 知》（武人〔 2020〕 36 號）第四條規(guī)定：營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境，形成以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的良 性循環(huán)。鼓勵高校積極開展創(chuàng)業(yè) 教育和實(shí)踐活動。 （ 6）法律體制方面 狄佳、張啟華用該理論對公共政策分析，以透視我國物權(quán)立法如何被提上議 程，如 何制定的始末進(jìn)行分析，指出此法律的出臺具有不可逆的必然性。 崔婷婷、周琛、王超用此理論對我國房貸險(xiǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)重新積累、尋找和創(chuàng)造新的“觸發(fā)機(jī)制”。 劉心怡針對重慶公交體制改革的政策過程，運(yùn)用多源流理論進(jìn)行了分析，對 現(xiàn)實(shí)中的案例做一個很好的解釋。 阮蓁蓁在政策學(xué)意義上用多源流理論對我國食品免檢制度終結(jié)進(jìn)行了分析。當(dāng)以往的政策分析理論對此事件的論證失效之后，兩位作者試圖用多源流理 7 論，以一種別于傳統(tǒng)的視 角，但能合理解釋此事件的理論進(jìn)行分析論證。作者通過對心理契約 理論的梳理，分析了心理契約對公務(wù)員激勵的重要影響，在分析總結(jié)中國公務(wù)員 激勵機(jī)制的現(xiàn)狀和困境的基礎(chǔ)上，提出基于心理契約理論的公務(wù)員“多源流激勵” 模型。該作者指出人民政協(xié)的議 政過程， 實(shí)際上就是一個聚集、整合、協(xié)調(diào)和表達(dá)社會各層次、各界利益與要求， 以促進(jìn)黨政決策更好體現(xiàn)公眾意愿的過程。因而，他得出多源流理論對長期危機(jī)減災(zāi)政策的 制定更具解釋力的結(jié)論。 肖莎選取中國 畢亮亮試圖對跨行政區(qū)水污染矛盾突出、水污染防治合作等具代表性的江浙 邊界為例，選取較為典型的水污染事件及其規(guī)律性進(jìn)行歸類梳理，分析該政策制 度過程。作者從兩步 流程理論與多源流理論這兩個視角分析了我國村民自治制度運(yùn)行中的一些問題。 6 姚澄認(rèn)為傳統(tǒng)的政策過程階段論對中醫(yī)藥是否科學(xué)、是否歸屬于國家醫(yī)療教 育體制的組成部分等論爭，對隨之變動的中醫(yī)藥政策具有難以分析的模糊性特點(diǎn)， 因此，采用多源流理論，從三個源流來分析我國中醫(yī)藥政策的嬗變。 郭燕用多源流模型分析了國務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)的滬杭磁懸浮機(jī)場聯(lián)絡(luò)線的環(huán)境影 響問題。 （ 3）公共政策方面 從文獻(xiàn)來看，運(yùn)用金登多源流理論對我國各類公共政策進(jìn)行實(shí)證分析的有： 對遷建決策到政策制定過程分析、對后危機(jī)政策制定、以跨行政區(qū)水污染防治合 作的政策、我國中醫(yī)藥政策、公務(wù)員激勵模型、我國村民自治制度及滬杭磁懸浮 機(jī)場的立項(xiàng)等。建設(shè)社會主義新農(nóng)村和國家發(fā)展遠(yuǎn)程教育的戰(zhàn)略 規(guī)劃，成為開啟“政策 之窗”的契機(jī)，指明了電大教育在新時期走向創(chuàng)新發(fā)展方 向。 孫明娟運(yùn)用金登的多源流分析理論 , 從問題源流、政策源流與政治源流來剖 析俄羅斯高校評估政策的認(rèn)定問題。其中，王程韡在對我國重大科研不端案件分析的基礎(chǔ)上，改進(jìn)了原有的 多 源流政策議程模型和觸發(fā)機(jī)制理論，提出了能動性的多層流演化的新模型。 楊雪琴把金登理論用于對國外冷戰(zhàn)結(jié)束后聯(lián)合國維和政策變化及對國內(nèi)中部 地區(qū)崛起戰(zhàn)略決策及關(guān)于“新三農(nóng)政策”進(jìn)行簡要的分析。 陳敬德 對此理論作了一個必要的修正，即將政治源流中三個維度整合為“執(zhí) 政黨的意識形態(tài)”的概念變量，用于分析我國各種政策制定過程。在政策企業(yè)家的推動及“軟化”過程的作用下，某些政策問題被排上了政策議 程。同時，他分析了此理論的局限性，指出其中的某些缺陷，并提出了修正的 意見。我國學(xué)者陳建國和曾令發(fā)分別對金登多