【正文】 收制度可能發(fā)生的一些變化。（四）建立公共財政體制，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度要以轉(zhuǎn)移支付維持基層政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是要加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，逐步建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)體系和失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會保障體系；堅持大中城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提高城鎮(zhèn)化水平，通過城鎮(zhèn)帶動農(nóng)村，使得城鄉(xiāng)互為資源，互為市場，互相服務(wù)，達(dá)到城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各個方面協(xié)調(diào)發(fā)展。（一）創(chuàng)新稅費(fèi)制度，合理增加稅源 一是大膽探索與國際化和市場化相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)稅制體系。實際情況顯示：各地在稅費(fèi)改革過程中對這一尖銳矛盾采取的是暫時回避的辦法，事實是不僅舊債無法鎖定，更無法化解，而且新債還在不斷增加。另一方面，鄉(xiāng)村組織資金缺口較大，極有可能誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。就鄉(xiāng)級財政來說，改革后，新的農(nóng)業(yè)稅收入要比原來征收的農(nóng)業(yè)稅與統(tǒng)籌之和少。從消費(fèi)者角度比較，城鎮(zhèn)居民工薪階層需繳納個人所得稅。這一轉(zhuǎn)變從客觀上加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，要采取切實措施防止發(fā)生新的不良債務(wù)。目前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的75%以上是由農(nóng)民負(fù)擔(dān)的，地方政府負(fù)擔(dān)20%，中央財政負(fù)擔(dān)甚少。（三）推進(jìn)農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新，多“予”少“取”一要轉(zhuǎn)變政府職能，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理體制和運(yùn)作機(jī)制?？梢钥紤]，首先將農(nóng)業(yè)稅改為土地使用稅和產(chǎn)品稅；其次建立以農(nóng)戶收入所得稅為主體的稅制體系。鄉(xiāng)村債務(wù)成為無法排除的“定時炸彈”,成為社會不穩(wěn)定的重要隱患。（三）鄉(xiāng)村負(fù)債重，社會不穩(wěn)定因素增多當(dāng)前，我省鄉(xiāng)村兩級債務(wù)問題嚴(yán)重，沉重的債務(wù)與農(nóng)民負(fù)擔(dān)形成惡性循環(huán)。但因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革需要一個過程，所以支出在短時間內(nèi)不會大幅度減少，這就造成改革后的一段時間內(nèi)，收入相對減少而支出不減少的局面，加大了鄉(xiāng)財政收支矛盾。在我們的調(diào)查中讓農(nóng)民按負(fù)擔(dān)的大小排序，結(jié)果在有子女上學(xué)的家庭中無一例外地把“學(xué)雜費(fèi)”排在了第一位。針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)而言，費(fèi)稅改革關(guān)注的只是農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)，而對農(nóng)民的隱性負(fù)擔(dān)關(guān)注不夠。以我省農(nóng)村稅費(fèi)改革為例，2002年的農(nóng)業(yè)稅稅率不超過7%，農(nóng)業(yè)稅附加不超過20%，%。稅費(fèi)改革還促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和人員精簡。農(nóng)村稅費(fèi)改革，從制度上規(guī)范了農(nóng)村分配行為，使農(nóng)村稅費(fèi)征管工作和分配關(guān)系邁向規(guī)范化，較好地解決了征管工作中的“以債抵稅”、“基層干部墊稅”、“隨意多收、以支定收、強(qiáng)行收取”和“農(nóng)民互相觀望而遲交賦稅”的問題。我省農(nóng)村稅費(fèi)改革在2001年經(jīng)過部分縣市試點的基礎(chǔ)上，于2002年在全省全面推開。再從全省4200個農(nóng)戶抽樣調(diào)查情況看，比改革前的2001年減24%。(三)稅費(fèi)改革規(guī)范了政府行為，強(qiáng)化了服務(wù)功能，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變改革后，農(nóng)稅征管工作實現(xiàn)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府主導(dǎo)型，向財稅、農(nóng)業(yè)部門執(zhí)法主體型的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，2002年，是列黑龍江（）、吉林（）之后第三個高負(fù)擔(dān)省份。結(jié)論是：城鎮(zhèn)居民年收入在9600元以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個體工商戶年收入在12600元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過2%。我省是一個農(nóng)業(yè)大省，通過剪刀差每年平均由農(nóng)業(yè)向國家提供積累達(dá)100多億元人民幣。據(jù)調(diào)查，有些2003年已進(jìn)行鄉(xiāng)村道路改造和建設(shè)村，平均每戶繳納的道路改造費(fèi)近200元。鄉(xiāng)村兩級財政收入銳減，一方面農(nóng)村義務(wù)教育等社會公共事業(yè)發(fā)展受到制約。一方面，稅費(fèi)改革封住了亂收費(fèi)的口子，扼制了農(nóng)民負(fù)擔(dān)無序增長的可能，另一方面，稅費(fèi)改革也封住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還債途徑。那幺農(nóng)村稅費(fèi)改革就決不能僅僅是規(guī)范農(nóng)民與農(nóng)村基層政府之間的分配關(guān)系（費(fèi)改稅）或基層組織的行為（制止亂收費(fèi)），而必須從社會基本矛盾運(yùn)動的角度，從政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的聯(lián)系上，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的戰(zhàn)略上，合理制度安排，進(jìn)行制度創(chuàng)新。（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)一是按WTO規(guī)則，借鑒歐美農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的經(jīng)驗，調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策，下決心調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，真正向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村傾斜。要緊緊圍繞“有利于為農(nóng)民辦好事、辦實事、辦真事”的原則進(jìn)行大膽探索，可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣政府的派出機(jī)構(gòu)或逐步弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能，將其轉(zhuǎn)化為綜合性的農(nóng)村中介服務(wù)組織（相對于日本基層農(nóng)協(xié)）或?qū)⑧l(xiāng)鎮(zhèn)黨政合一，成立鄉(xiāng)村農(nóng)民協(xié)會。國家應(yīng)加大對農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的轉(zhuǎn)移支付力度。從本次調(diào)查的9個村看，沒有發(fā)生一起因繳納稅費(fèi)而上訪的案件。據(jù)統(tǒng)計，全省糧經(jīng)作物種植面積之比由2002年的57：43調(diào)整到2003年的54：46，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民名義稅收負(fù)擔(dān)相差4倍以上。附加比例偏小，改革前后相比，村級收入減幅達(dá)到60%～70%，實現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)難度較大，除集體經(jīng)濟(jì)較好的村組外，大部分村組都在低效運(yùn)轉(zhuǎn)。稅費(fèi)改革后，新的農(nóng)業(yè)稅成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)債就成為稅費(fèi)改革繞不開的難題。三、對策選擇 從上面存在的問題分析，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因是多方面的。三是完善村委會“一事一議”制度，強(qiáng)化對農(nóng)民負(fù)擔(dān)和農(nóng)村稅費(fèi)改革的監(jiān)督管理。三要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和村民自治。認(rèn)真研究和積極探索有效辦法，妥善處理鄉(xiāng)村不良債務(wù)。1983年，中共中央做出決定，取消人民公社體制，建立鄉(xiāng)級政權(quán)機(jī)構(gòu)，并相應(yīng)建立鄉(xiāng)財政。~2000年：分稅制與包干制并存1994年，我國對財政體制進(jìn)行了重大改革，開始實行分稅制的財政體制。1994年后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的相對地位不斷下降。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅率包括全國統(tǒng)一稅率和地方自定稅率。2005年12月十屆全國人大常委會第十九次會議決定，自2006年1月1日起廢止已實行了近半個世紀(jì)的《農(nóng)業(yè)稅條例》，農(nóng)業(yè)稅最終被取消。但是，農(nóng)村財政稅收制度仍然存在著很多不完善的地方，許多問題還需要進(jìn)行更深入的理論探討和研究。盡管總體上說，財政對“三農(nóng)”的投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村獲得了大量的轉(zhuǎn)移支付，但財政資源配置仍然沒有充分考慮到農(nóng)村人口的規(guī)模以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后狀況，因而未充分考慮農(nóng)村人口在享受公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的社會公平。財政缺口可以通過一定的途徑和辦法來彌補(bǔ)，主要有：①減少需要地方政府開支的責(zé)任范圍；②增加地方政府增加收入的權(quán)限；③增加上級政府轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量；④在增加收入權(quán)限不變的條件下，地方政府通過努力來增加財政收入。在這種行政管理體制下，即使在以包干制為特征的高度分權(quán)時期，縣鄉(xiāng)政府財權(quán)與事權(quán)的分離仍然表現(xiàn)的十分明顯，而不完善的分稅制體制則進(jìn)一步加劇了這種分離。這一改革涉及到農(nóng)村財政投入體制的重大調(diào)整，在實施過程中出現(xiàn)了各項事業(yè)支出與財政收入之間矛盾，收支存在較大缺口，使得一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）正常運(yùn)轉(zhuǎn)困難。按照中央關(guān)于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)全面小康社會”的思路，今后應(yīng)按照國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村“多予少取”的原則，改革現(xiàn)有的農(nóng)村公共財政體制，把屬于農(nóng)村的公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)資金納入國家財政預(yù)算，通過轉(zhuǎn)移支付的辦法給予專項補(bǔ)助和支持。要實行化解債務(wù)政府一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，狠抓工作落實。同時積極調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展“一村一品”特色農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。農(nóng)村稅費(fèi)的收取在“農(nóng)村稅費(fèi)改革”后比稅改前大幅度減少。不少有條件的省份已在本省內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。尤其是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，行政成本高，工作條件差，工資補(bǔ)助沒保證，干部思想不穩(wěn)定。例如，農(nóng)村稅費(fèi)改革之后。今年取消農(nóng)業(yè)稅造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加雪上加霜，沒有足夠的資金來履行社會公共職能，直接影響到農(nóng)村公益事業(yè)的長足發(fā)展。實際上中小學(xué)危房改造的支出現(xiàn)狀，基本上是由縣、鄉(xiāng)，甚至村共同負(fù)責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的成因主要是①分稅制下“財權(quán)上收，事權(quán)下移”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸沉淀了大量債務(wù)；②要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成自上而下的各種達(dá)標(biāo)升級和“一票否決”任務(wù)而不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，高息借貸；③個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)人為了得到升遷或保住烏紗帽，不顧本身條件，超越財政承受能力，大興木土，搞一些所謂的“政績工程”、“形象工程”，以致債臺高筑。國家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系：由“多取少予”轉(zhuǎn)為“多予少取”改革以前，國家通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、價格剪刀差等政策從農(nóng)業(yè)攫取剩余，來支持勞動力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期，國家與農(nóng)民的分配關(guān)系表現(xiàn)為“多取少予”。在改革后很長一段時期里，財政體制、行政管理體制、考核機(jī)制等的不完善以及中央財政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后等，使改革前固有的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和差距得以延續(xù)甚至強(qiáng)化。改革以來，在彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財政缺口方面一直沒有建立起有效的、穩(wěn)定的制度安排，盡管近年來中央財政明顯加大了對農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付。不完善的政府層級間行政管理體制是導(dǎo)致改革以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)長期居高不下、制度外財政膨脹、鄉(xiāng)村債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足與過度供給并存，等等問題的重要原因之一。云南省2002年選擇蒙自、江川、瀾滄三個縣做試點, 2003年全省推開?！叭∠?，是指取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務(wù)工。改革后至1994年實行分稅制財政體制前，財政分權(quán)的程度不斷擴(kuò)大，按地方財政收入占全部財政收入比重，分權(quán)程度已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。同時，這種改善也得益于轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整和完善。改革以后，農(nóng)民直接承擔(dān)的稅費(fèi)包括：①農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等。我國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府45462個，全國每四○個農(nóng)民養(yǎng)活一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，平均為1：40，可見財政負(fù)擔(dān)的沉重。鄉(xiāng)村債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，化解的難度增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是當(dāng)前全國農(nóng)村面臨的突出問題。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足為了解決教師工資的按時足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教師工資從2001年起直接由縣財政通過教師工資專戶統(tǒng)一進(jìn)行，這有效解決了教師工資的拖欠問題，但并未解決基礎(chǔ)教育投入不足的問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“非規(guī)范收入”，再加上政策內(nèi)的減收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政勢必留下較大的資金缺口。學(xué)校經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，義務(wù)教育投入不足農(nóng)村學(xué)校實行了“一費(fèi)制”，取消了教育集資，使得農(nóng)村教育基礎(chǔ)性工作所需資金投入嚴(yán)重不足。三、存在的問題任何改革都不是一帆風(fēng)順的?！稗r(nóng)村稅費(fèi)改革”政策的出臺規(guī)范了對農(nóng)民的征稅，為“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”做了制度性的保證。農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容概括為：“三個取消，兩個調(diào)整，一項改革”三個取消是：取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，取消屠宰稅，逐步取消勞動積累工和義務(wù)工。在此基礎(chǔ)上，分類處理，逐步化解。二是國家要繼續(xù)加大對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)村基層組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革取