【正文】 員、中央銀行的董事)。在中國(guó)兩千多年的封建社會(huì)里，封建君主們?yōu)榱藢?shí)現(xiàn)治官治民的目的，曾經(jīng)建立起了較為完備的御史監(jiān)察制度，該制度的特點(diǎn)就在于注重監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)分離，配備一定數(shù)量的專職監(jiān)察官員，賦予其很大的權(quán)力。因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)是全國(guó)人大及其常委會(huì)的主要職能之一，面對(duì)日益龐大的行政權(quán)力和司法權(quán)力，其所需要監(jiān)督的內(nèi)容越來越多，范圍越來越廣泛，試圖依靠一個(gè)單一的監(jiān)督委員會(huì)去承擔(dān)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督任務(wù)，是不可想象的，要克服此不足，就勢(shì)必發(fā)展出以上第二、第三種方案，即把紀(jì)檢、行政監(jiān)察和司法機(jī)關(guān)中的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)都劃歸人大。筆者將對(duì)之作出比較分析，并重點(diǎn)就人大監(jiān)督專員制度建立的模式作一初探。一、人大監(jiān)督專員模式與監(jiān)督委員會(huì)模式的比較所謂監(jiān)督委員會(huì)模式，就是全國(guó)人大及其常委會(huì)設(shè)置監(jiān)督委員會(huì)，代表最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)所有同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行監(jiān)督，并直接向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)的一種具有高度權(quán)威性的監(jiān)督模式。然而，這樣一來，不僅會(huì)改變立法、行政和司法分工的憲政模式，出現(xiàn)越俎代庖，使代議制機(jī)關(guān)陷入具體事務(wù)，影響其權(quán)威地位和超脫地位，而且會(huì)混淆代議制監(jiān)督與黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的性質(zhì)和功能，造成執(zhí)政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的空缺及顧此失彼。御史監(jiān)察的任務(wù)是監(jiān)督百官，查處非法，對(duì)違法失職的官員提出彈劾。雖然建立該機(jī)構(gòu)的最初目的是為了監(jiān)督法律執(zhí)行，限制國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)工作人員不合法、不公正的行為，但由于它分別受理一切控告國(guó)家機(jī)關(guān)包括軍事機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的申訴案，并有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、視察、批評(píng)、建議直至提起公訴，所以，議會(huì)監(jiān)察專員在控制官員腐敗，制約公權(quán)濫用，救濟(jì)和維護(hù)公民權(quán)益方面，可謂功不可沒。英國(guó)《議會(huì)監(jiān)察條例》(Parliament Commissioner Act)規(guī)定，行政專員由英王任命，由非國(guó)會(huì)議員兼任，他可以自行組織一個(gè)小規(guī)模的辦事機(jī)構(gòu)，工作人員來自政府部門，每3年輪換一次。自主性包括監(jiān)督專員對(duì)某一案件是否立案調(diào)查、調(diào)查的方式、時(shí)間、場(chǎng)合等完全由自己決定，對(duì)出巡視察的時(shí)間和地點(diǎn)無須事先向監(jiān)督專員署報(bào)告，無須向被檢查機(jī)關(guān)說明調(diào)查理由。二是通過不定期的對(duì)行政和司法機(jī)關(guān)的巡查，找出監(jiān)督線索，進(jìn)行督察。(6)移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究法律責(zé)任。二是監(jiān)督的領(lǐng)域不同。因?yàn)?，根?jù)行政監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)作出監(jiān)察決定的法定情形主要有：違反行政紀(jì)律依法應(yīng)當(dāng)給予行政處分的。三是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置與權(quán)威性不同。由于國(guó)家的監(jiān)督法正在醞釀起草過程中，對(duì)這些在憲法和法律規(guī)定基礎(chǔ)上形成的制度以及那些在監(jiān)督實(shí)踐工作中形成的普遍做法，今后的法律會(huì)作怎么樣的取舍和規(guī)范，目前還很難預(yù)料。從上述規(guī)定可以看到，雖然憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)力是分層次的，但在具體的權(quán)力層次怎樣劃分上還沒有一致的看法和明確的法律規(guī)定，行使憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制還沒有形成，如何認(rèn)定違憲行為、是否需要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督憲法法律的實(shí)施等重大的問題尚需政治決策。報(bào)備案的程序沒有規(guī)定。具體來講，就是在執(zhí)法檢查的項(xiàng)目選擇上還比較隨意，論證不夠。現(xiàn)在大家已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到，人大監(jiān)督具體案件，不是簡(jiǎn)單地就事論事地糾正具體案件，更主要的是通過對(duì)具體案件的監(jiān)督，進(jìn)而監(jiān)督憲法和法律的實(shí)施，監(jiān)督有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。首先，審議“一府兩院”的工作報(bào)告是各級(jí)人大對(duì)行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行全面監(jiān)督的基本的主要的形式。因此，從制度設(shè)計(jì)上要為代表和委員審議工作報(bào)告提供條件。在評(píng)議的手段和方法上也有所創(chuàng)新，評(píng)議的廣泛程度和深度都有新的發(fā)展，但從評(píng)議工作的實(shí)踐看，目前評(píng)議工作還有一些問題值得研究。二是要處理好監(jiān)督和支持的關(guān)系。在刑事訴訟中由于還沒有規(guī)定缺席判決制度，因而不同程度地影響了刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。因此，有必要建立缺席判決這樣一種配套制度來保障刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行。如果因?yàn)楸桓嫒颂优芏鵁o限期拖延訴訟，勢(shì)必影響準(zhǔn)確及時(shí)地查明犯罪事實(shí)。才能以一警百，使社會(huì)上一些可能犯罪或?qū)⒁缸锏牟环ǚ肿邮艿劫咏洌桓乙陨碓嚪?。立案后及時(shí)向被告人公告送達(dá)起訴書(自訴狀)副本及開庭傳票，告知其被指控的罪名和開庭時(shí)間，以利被告人歸案參加訴訟或委托辯護(hù)人出庭辯護(hù)。只有被告人供述，沒有其他證據(jù)的，不能認(rèn)定被告人有罪和處以刑罰。(三)、缺席判決制度與刑事訴訟法的具體規(guī)定并不相?！缎淌略V訟法》第一百五十條規(guī)定：“人民法院對(duì)提起公訴的案件進(jìn)行審查后，對(duì)于起訴書中有明確的指控犯罪事實(shí)并且附有證據(jù)目錄、證人名單和主要證據(jù)復(fù)印件或者照片的，應(yīng)當(dāng)決定開庭審理”。對(duì)于提起附帶民事訴訟的案件，判決生效后雖然不能及時(shí)對(duì)被告人執(zhí)行刑罰，但對(duì)附帶民事訴訟部分的判決則不因被告人未到案而影響執(zhí)行。(三)、在自訴案件被告人提出反訴的情況下，自訴人經(jīng)兩次依法傳喚，無正當(dāng)理由拒不到庭的，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的。為了維護(hù)人大的政治權(quán)威，讓人大當(dāng)好人民的代言人，監(jiān)督人大應(yīng)該提上議事日程。社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，憲法賦予人民監(jiān)督人大的權(quán)利是對(duì)人民當(dāng)家作主的有力保證，是人民主權(quán)的根本體現(xiàn)。監(jiān)督理論認(rèn)為，一種能充分發(fā)揮效能的監(jiān)督體制應(yīng)該保證監(jiān)督主體的外在性，只有當(dāng)監(jiān)督者和被監(jiān)督者分屬兩個(gè)不同的主體時(shí)才能保證監(jiān)督目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)3。5．從社會(huì)發(fā)展的角度看人民監(jiān)督人大。二、制度缺失：監(jiān)督無從著力制度規(guī)定了監(jiān)督運(yùn)行的方向和邊界，監(jiān)督必須在即定的制度下進(jìn)行才有現(xiàn)實(shí)意義。2．人民享有的監(jiān)督人大的權(quán)利不能對(duì)人大擁有的實(shí)質(zhì)權(quán)力形成有效的制約。再次，人大代表兼職制度使代表與選民接觸時(shí)間少，選民對(duì)代表履行職責(zé)的情況知之甚少，更談不上監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)人大的整體監(jiān)督是為了讓人大對(duì)其所做出的決策負(fù)責(zé)，不能以集體決策為借口逃避責(zé)任，而讓國(guó)家和人民蒙受損失。良好的雙向溝通是發(fā)揚(yáng)民主必1《中華人民共和國(guó)憲法》（２００４年３月１４日修正案）第三條、第七十七條和第一百零二條。在現(xiàn)代的政治民主化進(jìn)程中，立法變得更加專門化，需要人大代表法律化專職化，因此激勵(lì)手法也要做相應(yīng)地調(diào)整，從單純地為榮譽(yù)而工作轉(zhuǎn)變到建立激勵(lì)機(jī)制，開發(fā)人大代表的人力資源，調(diào)動(dòng)人大代表的積極性，讓人大代表更好地為人民服務(wù)。近年來，隨著《監(jiān)督法》的頒布實(shí)施，我縣人大常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)方面進(jìn)行不斷的探索和實(shí)踐，取得了一定的成效和經(jīng)驗(yàn)。如去年，常委會(huì)就以專題調(diào)研、跟蹤整改、聽取專項(xiàng)工作報(bào)告和組織代表視察相結(jié)合的方式，全年對(duì)全縣住房保障工作進(jìn)行監(jiān)督，通過長(zhǎng)期的、連續(xù)的跟蹤調(diào)查和督促整改，強(qiáng)化了監(jiān)督工作的實(shí)效性，推進(jìn)了全縣住房保障工作有序、有效的開展，及時(shí)、保質(zhì)、超額完成了省下達(dá)的保障性住房建設(shè)任務(wù)，住房租賃補(bǔ)貼也得到了較大幅度的提高。二、監(jiān)督工作存在的不足及原因在監(jiān)督工作實(shí)踐中，我們對(duì)監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)不斷深化，質(zhì)量不斷提高，效果也越來越顯著，但是，同時(shí)我們也清醒的看到存在著諸多的不足，如有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的現(xiàn)象依然存在，重監(jiān)督、輕整改、實(shí)效不強(qiáng)仍是工作中的薄弱環(huán)節(jié)，究其原因主要有：（一）監(jiān)督思想定位不準(zhǔn)。作為監(jiān)督主體的人大代表和常委會(huì)組成人員，其素質(zhì)的高低，直接影響著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮，當(dāng)前，我縣的人大代表和兼職的常委會(huì)組成人員來自社會(huì)各階層、各方面，部分代表和組成人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)及參政議政水平不高，不能適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)的要求，特別是在審議財(cái)政預(yù)算等專業(yè)性強(qiáng)的報(bào)告時(shí)，代表和常委會(huì)組成人員中行家里手較少，不能深入、細(xì)致、全面地審查，也無法提出切合實(shí)際的、可操作性強(qiáng)的意見和建議，難以拓展監(jiān)督的深度和廣度?！叭本褪侵贫纫妫诜杀O(jiān)督方面，要完善立法工作、執(zhí)法檢查、執(zhí)法責(zé)任、錯(cuò)案追究的制度；在工作監(jiān)督方面，除現(xiàn)有的常規(guī)性監(jiān)督制度以外，還要進(jìn)一步健全質(zhì)詢、聽證、特定問題調(diào)查、責(zé)任追究及監(jiān)督公開的制度；在人事監(jiān)督方面，既要完善選舉、任命、決定等制度，又要強(qiáng)化罷免、撤職、免職和接受辭職等制度。“硬”就是手段要?jiǎng)傆?，在保留常?guī)性監(jiān)督方式的同時(shí)，要大膽啟用質(zhì)詢、聽證、特定問題調(diào)查、責(zé)任追究、罷免、撤職等剛性監(jiān)督手段，推動(dòng)人大監(jiān)督工作實(shí)現(xiàn)由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的轉(zhuǎn)變?！吧睢本褪且钊敫櫠讲椋诟櫋耙桓畠稍骸闭墓ぷ鲿r(shí)，對(duì)存在的問題要緊盯不放，對(duì)整改的過程和效果要一抓到底，不能滿足于聽匯報(bào)、看材料，要深入實(shí)地了解實(shí)情，切實(shí)提高監(jiān)督實(shí)效。（三）重點(diǎn)要少而精。盡管憲法和法律賦予人大及其常委會(huì)明確的職權(quán)，但在現(xiàn)階段的實(shí)踐中，監(jiān)督工作在一定程度上仍存在著“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”甚至“失監(jiān)”的情況，存在著只重過程不重結(jié)果、只重形式不重內(nèi)容、只重?cái)?shù)量不重質(zhì)量的問題，對(duì)于整改不力的監(jiān)督對(duì)象沒有具體的處臵措施，使得人大對(duì)“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)時(shí)略顯軟弱，造成監(jiān)督對(duì)象對(duì)人大常委會(huì)的審議意見常常是整而不改，對(duì)人大常委會(huì)的跟蹤檢查往往是應(yīng)付了事，進(jìn)而影響了監(jiān)督的實(shí)效性。其次，作為被監(jiān)督者的部分“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)人大監(jiān)督的民主性和強(qiáng)制性認(rèn)識(shí)不足，主動(dòng)自覺接受監(jiān)督的意識(shí)淡薄，在思想上抵觸監(jiān)督，在行為上規(guī)避監(jiān)督。（三）監(jiān)督成效逐步提高。一、監(jiān)督工作的實(shí)踐與成效近年來，我縣人大常委會(huì)一直致力于監(jiān)督工作，通過組織開展執(zhí)法檢查、專題調(diào)研、聽取專項(xiàng)報(bào)告、審議工作報(bào)告、代表視察等多種方式對(duì)“一府兩院”的工作進(jìn)行監(jiān)督，推進(jìn)了依法行政和公正司法，對(duì)“一府兩院”的各項(xiàng)工作在制約中起到了支持和促進(jìn)的作用。建立人民對(duì)人大的監(jiān)控機(jī)制，如公示制、人大代表述職制、聽證制和旁聽制等，讓選民可以近距離接觸人大活動(dòng)，監(jiān)督人大履職情況。不可少的條件。當(dāng)然人大的責(zé)任更多的是一種政治責(zé)任，而非法律責(zé)任。喬萬尼所以應(yīng)該將人民的概念具體化為選民。1．在現(xiàn)行法律中缺少監(jiān)督人大的具體條文。轉(zhuǎn)引自人言：《杭州人大》，2003年第6期。人民作為獨(dú)立于人大之外的監(jiān)督主體，對(duì)人大進(jìn)行監(jiān)督符合監(jiān)督理論的要求，切實(shí)可行。2人大不等同于人民，所以不能因?yàn)槿舜笫侨嗣竦拇h機(jī)構(gòu)就享有免于監(jiān)督的特權(quán)。人民監(jiān)督人大既契合憲法的人民主權(quán)精神，又防范了人大權(quán)力失衡的風(fēng)險(xiǎn)，遵循了監(jiān)督理論和委托代理理論的基本規(guī)則，符合社會(huì)發(fā)展要求。因?yàn)樗佬淌切塘P體系中最嚴(yán)厲的一種刑罰，判處死刑，畢竟是一件人命關(guān)天的大事，一旦發(fā)生錯(cuò)判，就會(huì)造成不良的社會(huì)影響，甚至傷及無辜，造成無可挽回的嚴(yán)重后果，因而必須特別慎重。此外，如對(duì)被告人判處罰金或沒收財(cái)產(chǎn)亦可及時(shí)執(zhí)行。根據(jù)上述規(guī)定可知，對(duì)于提起公訴或自訴的案件，只要事實(shí)清楚、證據(jù)充分就應(yīng)當(dāng)開庭審判。由此可見，在司法實(shí)踐中，定案的根據(jù)主要是證據(jù)，而不是被告人的口供，只要證據(jù)充分確實(shí)，不管被告人是否供認(rèn)，都可以準(zhǔn)