【正文】 不能妥善 及時(shí)處置，相關(guān) 借債還息惡性債務(wù)的累積額將會(huì)超過(guò)萬(wàn)億元，大大超出 金融系統(tǒng) 及財(cái)政 的承擔(dān)能力。浪費(fèi)了大量國(guó)家和社會(huì)資源，也暴露出高速鐵路規(guī)劃的不合理。 高速鐵路建設(shè)規(guī)劃不同于普通鐵路， 需考慮線路區(qū)域交通背景條件及經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是否適宜 ， 若不考慮這些條件，照普通鐵路規(guī)劃建設(shè)去論證作出決策，則可能導(dǎo)致重大失誤。加之，鐵路長(zhǎng)期以來(lái)被視為一項(xiàng)公益性的事業(yè)，追求社會(huì)效益而不是經(jīng)濟(jì)效益，相應(yīng)的票價(jià)較低，即便是不重視服務(wù)質(zhì)量工作，也有大量的低收入群體選擇該出行方式，所以相關(guān)服務(wù) 立法缺失。另外，依規(guī)定鐵道部法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)章制定工作的指導(dǎo)和監(jiān)督， 負(fù)責(zé)起草計(jì)劃匯總、監(jiān)督審查等工作；鐵道部職能部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)章的立項(xiàng) 申請(qǐng)、起草以及組織起草工作。應(yīng)適時(shí)的強(qiáng)調(diào)服務(wù)的規(guī)范管理、規(guī)范生產(chǎn)，強(qiáng)調(diào)以服務(wù)帶動(dòng)經(jīng)營(yíng)及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) 和市場(chǎng)開(kāi)拓。 其次，法制環(huán)境的變遷。同時(shí)， 建國(guó)以來(lái)我國(guó)鐵路的里程少 ， 不適用發(fā)展需求，鐵路造價(jià)逐漸攀高，國(guó)家建設(shè)資金不足 等原因使 鐵路建設(shè)速度緩慢。從內(nèi)容上看，相關(guān)制度部分內(nèi)容缺失，如缺乏責(zé)任監(jiān)督規(guī)定，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不完善，消費(fèi)者權(quán)益保障規(guī)定不足等等。然而，可操作性不強(qiáng)：首先，未規(guī)定依據(jù)的評(píng)定要求和規(guī)則。此外，還有國(guó)家和行業(yè)兩個(gè)鐵路客運(yùn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（列車(chē)）》（ GB/T ），規(guī)定了鐵路客運(yùn)工作人員的，包括候車(chē)、乘車(chē)、購(gòu)票、出站等環(huán)節(jié)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)章方面 主要有《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》 來(lái) 調(diào)整鐵路運(yùn) 輸關(guān)系 ，然而 其 相關(guān) 規(guī)定 內(nèi)容 滯后 難以適應(yīng)現(xiàn)今發(fā)展：首先， 對(duì)承運(yùn)人晚點(diǎn)的違約責(zé)任作出明確的規(guī)定 。 第 10 條 規(guī)定了安全和正點(diǎn)到達(dá)義務(wù)。 可知現(xiàn)三級(jí)規(guī)范下，第一、二級(jí)大致是以鐵路運(yùn)輸企業(yè)、有關(guān)政府及部門(mén)與社會(huì)公眾相關(guān)行為的要求為主，但對(duì)于 認(rèn)證制度、行車(chē)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)試與評(píng)估作業(yè)及監(jiān)督管理措施等 則沒(méi)有相關(guān)條文加以規(guī)范。但鐵路運(yùn)輸是一個(gè)專(zhuān)業(yè)性及整合性的系統(tǒng)，僅以上述條件作為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于安全的確保，實(shí)有所不足。完善了 有關(guān)政府及部門(mén) 、鐵路管理部門(mén)保護(hù)鐵路運(yùn)輸安全 的職責(zé) 和 鐵路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任 ， 設(shè)立了 相關(guān) 安全保護(hù)保護(hù)制度 。其次，相關(guān)內(nèi)容規(guī)定模糊。 鐵路法實(shí)施以來(lái)， 上述一些 規(guī)定基本上還是符 合我國(guó)國(guó)家實(shí)際的。 ④ 這些問(wèn)題造成相關(guān)建設(shè)投資規(guī)定對(duì)促進(jìn)投資制度改革的作用難實(shí)現(xiàn)。雖然 2021 年 12 月 29 日向社會(huì)公開(kāi)《鐵路建設(shè)條例（征求意見(jiàn)稿）》 規(guī)定了部分鐵路建設(shè)規(guī)劃 及投資 內(nèi)容 ，但至今仍未最終經(jīng)過(guò)法定程序制定出來(lái) ，所以，仍然缺乏專(zhuān)門(mén)的行政法規(guī)對(duì)此 類(lèi)鐵路建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范 。 一方面， 這些條文中 沒(méi)有涉及鐵路 建設(shè) 投資內(nèi)容的規(guī)定 ， 缺少 有關(guān)直接投資的股東權(quán)益保障機(jī)制以及股權(quán)分配方式、鐵路運(yùn)營(yíng)方式的規(guī)定 。 ① 田根哲 .加強(qiáng)鐵路法 制建設(shè)促進(jìn)鐵路跨越式發(fā)展 [J].中國(guó)鐵路 ， 2021(8)： 21文中 提到目前規(guī)范鐵路的行政法規(guī)只有 3件，即 1950年頒布的《鐵路留用土地辦法》、《鐵路軍運(yùn)暫行條例》和 2021年修訂發(fā)布的《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》，抓緊研究制訂《鐵路交通事故處理?xiàng)l例》 、 《鐵路旅客運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《鐵路貨物運(yùn)輸管理?xiàng)l例》、《鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例》。除了《鐵路法》以外 ， 其他法律，如《民法通則》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等也是鐵路法規(guī)體系中法律方面的內(nèi)容。 本 文 雖 還做不到系統(tǒng)、全面、深入的研究， 但希望能引起拋磚引玉的作用，若高速鐵路法律制度的 研究能受到更多的關(guān)注， 更 多人投入到這項(xiàng)工作中來(lái)，定能對(duì)于高速鐵路的可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。 歷史研究的方 法。 本文通過(guò)對(duì)我國(guó)鐵路法規(guī)體系的一般分析和對(duì)我國(guó)高速鐵路法的特殊分析 ， 找出 鐵路法規(guī)體系中對(duì)于 普通鐵路發(fā)展 規(guī)定 的不足 之處 ， 以及其對(duì)于 高速鐵路 發(fā)展規(guī)定 的不足 之處，對(duì)于共同的問(wèn)題可以通過(guò)修改原有法律制度 規(guī)定來(lái) 解決，對(duì)于高速鐵路特有的問(wèn)題， 在鐵路法律體系內(nèi) 的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性 文件不同層次法律文本中 增加專(zhuān)門(mén)內(nèi)容 規(guī)定以解決 。 這 二十來(lái)年我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已初步形成，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 帶來(lái)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，帶來(lái)利益主體多元化，《鐵路法》已 無(wú)法回應(yīng)這種變化，特別在高速鐵路的建設(shè)與營(yíng)運(yùn)后，尤其難以適應(yīng)。隨著京津城際、鄭西、滬寧城際、武廣高速鐵路先后 開(kāi)通運(yùn)營(yíng)， 截至 2021 年底，中國(guó)新建高速鐵路營(yíng)業(yè)里程 7531 公里，另有在建里程 萬(wàn)公里 ，已成為世界上高速鐵路運(yùn)營(yíng)速度最高、 在建規(guī)模最大 、運(yùn)營(yíng)里程最長(zhǎng) 的國(guó)家。 在 結(jié)合上文 并 參考我國(guó)有關(guān)民航和電信立法以及其他國(guó)家和地區(qū)的鐵路法律的基礎(chǔ)上，提出如下路徑： 在 法律層面修改《鐵路法》的宗旨，增加鐵路類(lèi)型將高速鐵路進(jìn)入鐵路法調(diào)整范圍， 明確 鐵路主管部門(mén) 職權(quán) 以區(qū)分政府和企業(yè)職責(zé)，增加有關(guān)鐵路的 建設(shè)、安全和服務(wù)方面內(nèi)容；在行政法規(guī)層面 ， 盡快出臺(tái)《鐵路建設(shè)管理?xiàng)l例》，并補(bǔ)充其有關(guān)高速鐵路規(guī)劃與融資 規(guī)定，修訂《鐵路安全管理?xiàng)l例》增加驗(yàn)證認(rèn)證 、 檢測(cè) 及監(jiān)督規(guī)定，修訂《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確事故處理原則、事故責(zé)任、賠償限額，制定《高速鐵路服務(wù)規(guī)范》明確鐵路主 II 管部門(mén)及鐵路運(yùn)輸企業(yè)職責(zé)以及建立評(píng)價(jià)認(rèn)證制度與監(jiān)督制度；在部門(mén)規(guī)章和其他規(guī)范性文件層面，根據(jù)修改 后的《鐵路法》以及相關(guān)行政法規(guī)，進(jìn)行細(xì)化新規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容以及 修改與法律法規(guī)抵觸的內(nèi)容等相關(guān)工作。 碩士學(xué)位論文 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) 學(xué) 科 專(zhuān) 業(yè) 憲法學(xué)與行政法學(xué) 學(xué) 位 類(lèi) 型 □ √ 科學(xué)學(xué)位 □ 專(zhuān)業(yè)學(xué)位 研 究 生 姓 名 王 潔 導(dǎo)師姓名、職稱(chēng) 肖軍 副教授 論 文 編 號(hào) 湖南師范大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)辦公室 二 ○ 一 二 年五 月 分 類(lèi) 號(hào) 密級(jí) 學(xué)校代碼 10542 學(xué)號(hào) 202120211191 論我國(guó)鐵路法規(guī)體系的完善 —— 以高鐵立法為契機(jī) On the perfection of the railway regulatory system in our country —— as an opportunity of Highspeed railway legislation 研 究 生 姓 名 王 潔 教師 姓名、職稱(chēng) 肖軍 副教授 學(xué) 科 專(zhuān) 業(yè) 憲法 學(xué) 與行政法 學(xué) 研 究 方 向 憲法 與行政法治 湖南師范大學(xué)學(xué)位評(píng)定委員會(huì)辦公室 二 ○ 一二年五 月 I 摘 要 我國(guó) 現(xiàn)有鐵路法規(guī)體系存在問(wèn)題， 一方面 對(duì)鐵路主管部門(mén)和鐵路運(yùn)輸企業(yè)的 有關(guān)權(quán)責(zé) 規(guī)定 不明，另一方面 對(duì) 鐵路建設(shè)投資者、 鐵路 旅客 以及其他利害關(guān)系 主體 的 權(quán)益保障 規(guī)定 不足 。 關(guān)鍵詞 ： 鐵路 法 ， 高速鐵路， 服務(wù)規(guī)范，法規(guī) 體系 III ABSTRACT There are problems on the existing railway regulatory system, on the one hand, the powers and responsibilities between the railway authorities and the railway transport enterprise is unknown, on the other hand, the rights of the railway construction investors, the passengers and the subject who has relevant interest is inadequate. Highspeed rail development is inseparable from the support of the legal system, the regulatory system which is regardless of the current government and enterprises powers, relevant subjects of interest to protect the inadequate will hinder the development of highspeed rail, It is imperative to improve the rail regulatory system for the development of China39。高速鐵路成為一張展示我國(guó)發(fā)展速度的新名片，它的一切作為，代表著國(guó)家的形象、民族的精神。由于 高速鐵路 是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物， 《鐵路法》較少涉及權(quán)益保護(hù)的 主體都是影響高速鐵路發(fā)展重要的主體 ： 如果 高速鐵路建設(shè)投資者的權(quán)益無(wú)保障 ， 則高速鐵路建設(shè) 將面臨 投資資金短缺 問(wèn)題； 如果 高速鐵路旅客權(quán)益無(wú)保障 ， 則 會(huì)選擇其他出行方式 ,從而導(dǎo)致 高速 鐵路收益低 ,投資的 運(yùn)營(yíng)成本難收回 ； 如果 高速鐵路涉及公共利益和私人利益，高速鐵路規(guī)劃 也應(yīng)尊重相關(guān)利益主體的權(quán)益 。 實(shí)證分析法。本文在涉及《鐵路法》內(nèi)容陳舊部分寫(xiě)作中運(yùn)用此方法，分析了《鐵路法》的宗旨制定的時(shí)代背景，以及《鐵路法》制定以來(lái)我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法治環(huán)境的巨變，說(shuō)明該法已不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展需求。 本文研究的觀念價(jià)值。 在行政法規(guī) 層次 ，比較重要的有：《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》 制定于 2021年 ,該 條例對(duì)鐵路運(yùn)輸安全相關(guān)問(wèn)題作了規(guī)范，對(duì)維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全、保障鐵路運(yùn)輸 暢通起到了積極的作用。盡快形成以《鐵路法》為基礎(chǔ)，以“五條例”為骨干，一系列配套規(guī)章為輔助的比較完善的鐵路法規(guī)體系。 另一方面， 鐵路 建設(shè)規(guī)劃 的內(nèi)容 的規(guī)定 多是一些原則性的規(guī)定， 且操作性不足， 沒(méi)有涉及合理利用土地及環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，同時(shí) 相關(guān)程序性規(guī)定不足，缺乏民主參與 規(guī)定 。 在規(guī)章層面， 缺乏 鐵路建設(shè)活動(dòng)的 程序規(guī)定 以及鐵路投融資制度配套規(guī)定 。 可知，現(xiàn)二級(jí)管理下 《鐵路法》對(duì)投資者的權(quán)益保護(hù) 以及 對(duì)相關(guān)公眾的公開(kāi)程序 內(nèi)容規(guī)定 不足 。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別近期鐵路大步邁入高速鐵路時(shí)代，鐵路的路網(wǎng)建設(shè)、設(shè)備質(zhì)量都要比以前有質(zhì)的飛躍 ， 這些變化和要求在法律法規(guī)中都未得到反映。例如，《鐵路法》第 57 條規(guī)定，發(fā)生事故 后 ，鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)當(dāng)依照國(guó)務(wù)院和 鐵道部 關(guān)于事故調(diào)查處理的規(guī)定辦理，并 及時(shí)恢復(fù)正常行車(chē)，任何單位和個(gè)人不得阻礙 。 但是 對(duì)于認(rèn)證制度、行車(chē)標(biāo)準(zhǔn)、測(cè)試與評(píng)估作業(yè)及監(jiān)督管理措施等要求規(guī)定不足，或者沒(méi)有涉及。同時(shí)，對(duì)于旅客而言，統(tǒng)一的行車(chē)標(biāo)準(zhǔn)可使其獲得最基本的權(quán)益保護(hù)，倘若發(fā)生不幸事故，涉及有關(guān)事故索賠、相關(guān)單位及人員責(zé)任、旅客責(zé)任保險(xiǎn)等事項(xiàng)時(shí)，旅客在主張損害賠償?shù)臋?quán)利時(shí)，在證 實(shí)鐵路運(yùn)輸未符合上述安全規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)或程序時(shí)，則可采用其作為證據(jù)，要求鐵路運(yùn)輸業(yè)者給付損害賠償。這對(duì)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)相關(guān)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與制造、進(jìn)出口的驗(yàn)證認(rèn)證與測(cè)試、以及鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管行為將無(wú)法源基礎(chǔ)。第 12 條 規(guī)定了車(chē)次延誤的鐵路運(yùn)輸服務(wù)方責(zé)任，但該規(guī)定未明確旅客獲得救濟(jì)的方式，換言之，并沒(méi)有明確規(guī)定鐵路運(yùn)輸企業(yè)的民事責(zé)任。 依據(jù)《規(guī)程》第 7 條到第 10 條規(guī)定，要求鐵路運(yùn)輸安全正點(diǎn)到達(dá)， 僅 對(duì)因承運(yùn)人過(guò)錯(cuò)造成的 物品損失 或旅客人身?yè)p害 給予賠償， 對(duì)于 列車(chē)晚點(diǎn)給旅客造成的損害，目前鐵路領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)并未對(duì)承運(yùn)人晚點(diǎn)的違約責(zé)任作出明確的規(guī)定。然而，這僅涉及工作人員的行為質(zhì)量等服務(wù)的軟件內(nèi)容，對(duì)車(chē)輛及車(chē)廂內(nèi)各種備品等與旅客旅行的舒適程度有直接關(guān)系的硬件設(shè)施質(zhì)量沒(méi)有規(guī)定。我國(guó)雖規(guī)定了國(guó)家和行業(yè)兩個(gè)鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但是未規(guī)定統(tǒng)一評(píng)定制度，易導(dǎo)致評(píng)價(jià)的結(jié)果不統(tǒng)一，或者評(píng)價(jià)結(jié)果難以達(dá)到應(yīng)有效果等問(wèn)題。從結(jié)構(gòu)上看，缺乏專(zhuān)門(mén)規(guī)范服務(wù)質(zhì)量的行政法規(guī)，使得其上位的法律的概括性規(guī)定無(wú)法得到具體化，使得其下位的規(guī)章及規(guī)范性文件的制定無(wú)具體的依據(jù)，容易使服務(wù)內(nèi)容不全面，操作程序簡(jiǎn)單化，難以將服務(wù)質(zhì)量法律法規(guī)的原則和價(jià)值體現(xiàn)于其具體的規(guī)定中。因此， 將 “保障 鐵路建設(shè) 順利進(jìn)行 ”設(shè)為宗旨 。 1992 年憲法修正案確立了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是依法規(guī)制的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要完備的法律制度支撐其運(yùn)轉(zhuǎn)，因此《民法通則》、《物權(quán)法》、《合同法》等法律應(yīng)運(yùn)而生。 ① 鐵路法宗旨中未體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)容，鐵路法中對(duì)服務(wù)質(zhì)量方面的內(nèi)容自然極少涉及?？梢?jiàn)鐵道部職能部門(mén)在規(guī)章和規(guī)范性文件制定過(guò)程中起主導(dǎo)地位，鐵道部法制部門(mén)則