城市公共參與及社會(huì)職責(zé)研究(存儲(chǔ)版)
【正文】 程中。比如，人大代表陳安薇也正是抓住亞運(yùn)這個(gè)時(shí)機(jī)向人大和政府有關(guān)部門(mén)反映恩寧路拆遷中存在的公共衛(wèi)生問(wèn)題，吸引了XX市萬(wàn)慶良市長(zhǎng)走訪恩寧路，并進(jìn)一步把歷史文化建筑保護(hù)問(wèn)題提出來(lái)，推動(dòng)了恩寧路改造規(guī)劃的重新修改。新聞媒體的擴(kuò)散效應(yīng)以及公共輿論的建構(gòu)，增加了居民參與公共政策過(guò)程的能力。從２０１０年３月開(kāi)始，經(jīng)歷５個(gè)多月的問(wèn)卷調(diào)查及深度訪談，形成了兩份研究成果———《針對(duì)〈恩寧路地塊更新改造規(guī)劃〉意見(jiàn)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)書(shū)》）、《恩寧路更新改造項(xiàng)目社會(huì)評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)估報(bào)告》）。哪來(lái)的有法可依。在座談會(huì)上，陳安薇將恩寧路改造引起的公眾不滿(mǎn)的問(wèn)題提了出來(lái)，并希望萬(wàn)慶良市長(zhǎng)能夠到恩寧路現(xiàn)場(chǎng)去看一看。２００７年恩寧路改造項(xiàng)目啟動(dòng)后，恩寧路歷史建筑保護(hù)問(wèn)題開(kāi)始被提出，廣州文化部門(mén)編制了相關(guān)的保護(hù)方案?！八泄娨庖?jiàn)反映應(yīng)該保留的我們都決定保留，雖然也有人存在不同看法，認(rèn)為有些房子并沒(méi)有太大的文物價(jià)值，但不管怎樣，只要有爭(zhēng)議的，全部從歷史文化保護(hù)角度出發(fā)予以保留。其二，媒體。并且，在征求意見(jiàn)結(jié)束后，政府主動(dòng)召開(kāi)了“媒體通報(bào)會(huì)”，將征求意見(jiàn)的情況和反饋通過(guò)媒體向社會(huì)公布。公共參與的機(jī)制雖有初步建立，但是政府仍然有相當(dāng)?shù)牟倏貦?quán)力，改造規(guī)劃制定過(guò)程仍然不透明。從案例研究中可以看到，在我國(guó)公共參與機(jī)制仍然相當(dāng)不完善的情況下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問(wèn)責(zé)有賴(lài)于以下幾個(gè)要素。他們通過(guò)采取策略行動(dòng)與政府進(jìn)行博弈，在這一過(guò)程中不斷積累社會(huì)資源以增加自身的博弈籌碼，最終推動(dòng)了廣泛的公共參與。這些都構(gòu)成了對(duì)于國(guó)家的強(qiáng)有力壓力，挑戰(zhàn)了國(guó)家的合法性，迫使國(guó)家在公共參與的壓力下向社會(huì)負(fù)責(zé)。但是，公共參與壓力的增強(qiáng)，斜向問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)，都構(gòu)成了政府回應(yīng)的外部力量。訴求價(jià)值正當(dāng)性。國(guó)家可以積極回應(yīng)公民社會(huì)組織的倡議或者壓力，接受公民社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)督，改善公共服務(wù)；國(guó)家還可以針對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)訴求啟動(dòng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而增加社會(huì)問(wèn)責(zé)的懲罰力量。在較為封閉的政治體制下，體制內(nèi)的盟友相對(duì)稀缺，體制外的盟友對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)更為重要。這使得政府常常聲稱(chēng)他們以私人利益對(duì)抗公共利益。在恩寧路改造的案例中，雖然公共參與的機(jī)制仍未實(shí)現(xiàn)制度化和常規(guī)化，但是政府還是逐步對(duì)民意訴求采取了積極回應(yīng)的立場(chǎng)。應(yīng)該說(shuō)，歷時(shí)五年的恩寧路改造仍未結(jié)束。在此次征求公眾意見(jiàn)過(guò)程中，“恩寧路民間關(guān)注組”也到現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)意見(jiàn)和建議，并得到了實(shí)施征詢(xún)意見(jiàn)部門(mén)的關(guān)注。其一，信訪。雖然未有正式公布，但是，根據(jù)媒體的報(bào)道，２０１１年６月，以《XX市歷史文化保護(hù)名城規(guī)劃》《XX市騎樓街保護(hù)與開(kāi)發(fā)規(guī)劃研究》《廣州舊城更新改造規(guī)劃綱要》等上層次規(guī)劃為依據(jù)，XX市規(guī)劃委制定并通過(guò)了新的恩寧路改造規(guī)劃，對(duì)改造后的地塊提出了新的功能布局。恩寧路更新改造項(xiàng)目規(guī)劃方案的制定有五個(gè)階段。此后她將恩寧路改造問(wèn)題納入到亞XX市市容建設(shè)這一公共話(huà)題之中，直接推動(dòng)了恩寧路改造項(xiàng)目的政策轉(zhuǎn)變⑤。這些批評(píng)建議既關(guān)注恩寧路改造的規(guī)劃方案以及歷史文化建筑保護(hù)范圍，又關(guān)注恩寧路改造的程序合法性和擴(kuò)大公共參與問(wèn)題。組員們具有不同的學(xué)科背景，涉及城市規(guī)劃、建筑、社會(huì)學(xué)、人類(lèi)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)、新聞學(xué)、藝術(shù)類(lèi)等，他們利用自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)從不同側(cè)面推進(jìn)恩寧路保護(hù)?！雹?、“日暮西關(guān)何處是———最后的原住民”③。在恩寧路改造過(guò)程中，歷史文化建筑保護(hù)和亞XX市市容建設(shè)是兩個(gè)核心的公共議題。同時(shí)，當(dāng)年６月剛剛在恩寧路購(gòu)置房產(chǎn)、拿到房產(chǎn)證的幾戶(hù)居民更加不滿(mǎn)，他們才剛剛拿到房產(chǎn)證，居然又被通知房子要拆除③。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)。在社會(huì)和政府的良性互動(dòng)下，公共參與較為有效地推動(dòng)了社會(huì)問(wèn)責(zé)。在當(dāng)前的城市公共生活中，涉及到土地規(guī)劃和房屋拆遷的公共參與比例非常大，在拆遷改造中，如何推動(dòng)政府向民眾負(fù)責(zé)成為了一個(gè)日益突出的問(wèn)題。２０１０年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出要把“公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”，其中，公眾參與主要有兩個(gè)方面的內(nèi)容?，F(xiàn)有關(guān)于官員問(wèn)責(zé)的法律法規(guī)和相關(guān)行政條例規(guī)定基本上都是在政府內(nèi)部自上而下地進(jìn)行責(zé)任追究和懲罰。因此，公共參與會(huì)促進(jìn)平行部門(mén)之間的相互監(jiān)督。橫向問(wèn)責(zé)主要指的是來(lái)自國(guó)家內(nèi)部的立法、司法和獨(dú)立行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)這三種主體進(jìn)行的問(wèn)責(zé)形式；而縱向問(wèn)責(zé)是指來(lái)自國(guó)家外部的問(wèn)責(zé)，它包括選舉問(wèn)責(zé)和社會(huì)問(wèn)責(zé)（ＳｏｃｉａｌＡｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ）兩種形式。研究者將政治問(wèn)責(zé)分為橫向問(wèn)責(zé)和縱向問(wèn)責(zé)兩種。當(dāng)公民社會(huì)對(duì)某一行政部門(mén)進(jìn)行指責(zé)時(shí)，同時(shí)也在向監(jiān)督它的平行部門(mén)施壓，如果問(wèn)責(zé)效果沒(méi)有達(dá)到，說(shuō)明該監(jiān)督部門(mén)也是無(wú)作為的。在中國(guó)，在一定程度上而言，以選舉為核心的縱向問(wèn)責(zé)以及依靠立法、司法和審計(jì)機(jī)構(gòu)等施加的平行問(wèn)責(zé)仍然存在一定的局限性。比較而言，我國(guó)的公共參與機(jī)制仍然不夠健全。其一，恩寧路改造是較為典型的城市拆遷改造問(wèn)題。在政策上，拆遷改造方案從最初的“全部拆遷”到最后“只要有爭(zhēng)議的都保留”，從“商業(yè)開(kāi)發(fā)”到“不追求收支平衡”，從“政府主導(dǎo)”到“居民自主更新”；在公共參與機(jī)制上，政府逐步通過(guò)“向社會(huì)征求意見(jiàn)”、“專(zhuān)家
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