【正文】 的初步設計；省審計部門對代建項目實施全過程審計監(jiān)督。 2　廣東省代建模式各參與方法律關系分析 研究代建合同的法律性質(zhì)，其目的是解決代建合同的法律適用、法律效力以及爭端解決途徑等問題，目前在我國的立法實踐中，代建合同的法律性質(zhì)是一個尚未明確的問題，現(xiàn)行的《合同法》對一方當事人是政府的合同關系沒有作出具體規(guī)定。劉吉等認為，廣東省代建模式符合產(chǎn)權界定清晰的客觀標準，是最有效率的，可以實現(xiàn)交易費用最?。?］。它的建成還將進一步強化政府部門自身行政權力的規(guī)范運行，有效促進新聞出版行業(yè)的黨風廉政建設。 一是“代建項目組” 的管理模式靈活和高效。摘要：本文在分析廣東省代建模式存在問題的基礎上提出了加強代建項目信息管理的必要性，剖析了信息不對稱的表現(xiàn)、原因，并構(gòu)建了一個信息管理模式。這些部門都在管代建工作，省代建局起協(xié)調(diào)作用，而由于省代建局的職能不明確造成目前協(xié)調(diào)效率不高、效果不好、作用不大；另一方面，監(jiān)理單位、承建單位與代建單位才存在合同關系，省代建局只與代建單位存在合同關系，使得對各參與單位的管理職能缺失、力度不大。 由于上述原因使得我省的代建工作推進不是很理想。、代建單位的信息不對稱使用單位沒有介入具體建設過程，可能會導致驗收時得不到使用單位的認可。 產(chǎn)生信息不對稱的原因從主觀上講主要是各參與方利益的不一致，如出于投資控制的需要，代建單位在招承建單位時有意壓低發(fā)包價格，而承建商在投標時盡量降低項目的投標價，而在實施過程中為了有一定的贏利，往往實施質(zhì)量和或價格欺騙。 表示發(fā)送和接收信息，收集提供整理信息要付出一定的人力和物力，同時項目各參與方出于對自己提供信息時擔心對方不會提供信息，所以要有制度規(guī)定或設置一定的激勵措施才能保證信息管理有效實施和穩(wěn)定運行。圖2：信息小組組織結(jié)構(gòu)信息小組進行認真篩選，并確認與歷史數(shù)據(jù)沒有沖突后可以提供給各相關方共享或下載。 在項目建設的整個管理過程中，各參與方都會在不同的階段對信息有不同的需求。 在前期工作階段信息管理溝通的主要內(nèi)容是項目前期策劃資料；使用需求；項目建議書，項目可研報告，建設環(huán)境影響評估報告；各職能部門審批完成情況信息；方案及擴初設計任務書；各類招標文件及合同文件；施工單位施工質(zhì)量、設備、機具能力；各設計階段圖紙；初步設計、概算及審批情況。 在施工階段信息管理溝通的主要內(nèi)容是：施工圖紙；各方組織手冊；進度計劃；施工單位項目管理手冊，施工會議紀要，進度計劃，施工進度周報、月報、季報、年報，質(zhì)量保證體系、質(zhì)量控制分析、質(zhì)量改進措施，問題分析報告，質(zhì)量檢查報告；各類工程變更文件；監(jiān)理方施工管理手冊、細則及各階段控制周報、月報、季報、年報；材料供應商各類文件和信息；有關進度、質(zhì)量、安全方面的即時動態(tài)信息。 在竣工運營階段信息管理溝通的主要內(nèi)容是：使用單位運營規(guī)劃、計劃及運營階段使用單位總結(jié)報告；工程準備階段文件；監(jiān)理文件；施工資料；建筑安裝工程圖和市政基礎設施圖；竣工驗收資料。但由于超投資、超工期和質(zhì)量安全風險都必須由自己承擔，代建單位為了確保自己能夠獲得合同約定的利益，常常會以現(xiàn)行審批體制和基建程序下立項批復的總投資和可研估算總投資精度不夠為理由，使作出的初步設計概算投資大大超出估算總投資，提高投資控制目標。在推行代建制過程中，各種風險始終會伴隨而行，直接影響到政府投資非經(jīng)營性項目建設管理的實際成效。即：在項目建議書和可研階段盡量細化項目建設內(nèi)容和單項工程投資等，提高項目總投資和可研估算精度，使參與投標的代建單位對投資控制風險有一個較為準確客觀的評估，避免出現(xiàn)概算投資大大超過可研估算的現(xiàn)象。二是通過完善政府效能監(jiān)察體系，將政府職能部門和使用單位審批、審查代建項目報審材料的工作納入政府效能監(jiān)察范圍，對政府職能部門和使用單位審批、審查工作進行實時監(jiān)督，確保辦事程序規(guī)范，辦理時限明確，進一步提高審批、審查的工作效率。 3．對代建單位及相關人員的監(jiān)管問題。同時期，由福建、安徽、重慶等地也率先通過招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給有實力的公司代替業(yè)主實施建設。二、實行項目代建制的必要性　　為什么要推行“代建制”? 傳統(tǒng)體制下的建設管理模式，即由建設單位組織基?！　φ顿Y項目實行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等發(fā)達國家已經(jīng)采用了上百年時間。一是在現(xiàn)行基建體制一時難以改變、適應代建制發(fā)展需要的法律體系尚未形成的情況下，通過創(chuàng)新窗口報建報批機制，提高審批效率。 1．科學設定投資控制目標問題。針對存在問題，創(chuàng)新體制機制，努力尋求突破，是有效化解風險、實現(xiàn)代建制科學發(fā)展的重要推動力。 （一）增強風險意識，筑牢思想防線。因此，加強對代建制推行過程中的風險防范，關鍵是要提高風險防范意識，找準風險防范重點，切實解決容易引發(fā)風險的現(xiàn)實問題，逐步建立健全風險防范體系，從而為代建制的順利推行保駕護航。 三、關于加強風險防范的幾點建議 （二）作為受政府委托對代建項目進行建設管理的代建單位，其利益主要來源于獲取代建服務費和政府規(guī)定的投資節(jié)余獎勵，并在可能的情況下，通過各種方式獲取代建合同規(guī)定之外的利益，以滿足其追求利益最大化的企業(yè)特性。此外，在現(xiàn)行體制機制不變的情況下，代建項目各環(huán)節(jié)的審批、審查仍按原先方式運行，時間風險和政府部門或相關人員權力尋租的風險仍難以得到有效防范。信息小組除負責網(wǎng)絡維護管理，代建局信息管理，代建單位信息管理，監(jiān)理單位信息管理，使用單位信息管理，承建單位信息管理外，還可起到一個重要的協(xié)調(diào)作用，就是各參與方可通過信息小組對項目建設提出各種意見和建議，信息小組進行整理和匯總提交給代建局召集各相關方進行討論；各參與方也可在信息管理系統(tǒng)這個平臺上就有關爭議進行交流和協(xié)商，提出解決問題的方法。 信息管理不是簡單地從技術上實現(xiàn)各參與單位之間的信息共享，而是從項目管理的角度，保證在項目實施過程中，將每個階段都能將正確的信息，在正確的時間、正確的地方，以正確的方式，傳遞給需要該信息的相關單位和個人。 　信息小組的職責是工程建設全過程所有信息的收集、儲存、歸檔、分發(fā)和反饋，信息涵蓋涉及項目建設的工期、投資、質(zhì)量和安全等各個方面。代建單位在招承建單位時，由于對投標商的管理協(xié)調(diào)能力、技術力量等信息了解少，存在選擇問題。在項目建設過程中，代建單位也不可能對直接全過程觀察監(jiān)理單位的具體運作，由于工程建設的不確定性因素較多，特別是隱蔽工程，主要靠過程監(jiān)控來保證質(zhì)量，所以能否保證質(zhì)量除施工因素外，還取決于監(jiān)理單位的努力程度。存在的主要問題有：，各職能部門之間銜接配合不夠，推行代建制，既涉及到各部門管理方式的改進，也涉及到部門間權力的調(diào)整，因此必須理順各部門之間的關系；，阻礙了代建工作順利推進，代建單位還不具備傳統(tǒng)意義上建設單位的法律地位，在辦理財政撥款、工程建設等各項手續(xù)時得不到有關部門的認可，遇到了很多困難和阻力，代建單位迫于無奈，不得不依附和求助于使用單位或代建局，使代建效果和時效性大打折扣；，我省現(xiàn)有代建項目大部分是從可行性研究報告批復后實施代建的，投資控制是以批復的項目估算總投資來限定的，由于一些項目存在使用功能需求滯后于可研，或編制可研報告缺項、漏項等，加上現(xiàn)行物價指數(shù)上漲較快等其它一些因素的影響，給代建項目投資控制帶來了難度；、管理職能需要明確和完善。在這種情況下，“代建項目組”并沒有氣餒，而是從大局出發(fā)，堅持把我司代建工作的社會效益放在首位。 “粵新版系統(tǒng)”項目建設立足于“統(tǒng)一平臺、系統(tǒng)集成、資源整合、數(shù)據(jù)共享”的高度，其建成和開通是廣東省新聞出版行政部門實踐科學發(fā)展觀，利用新技術、新手段，創(chuàng)新管理服務方式取得的重要成果。 在歷時兩年的時間里，“代建項目組”在公司領導及各職能部門的正確領導和支持下，注意廉政建設，切實履行工作職責，不斷完善項目代建的管理模式，嚴格遵守和自覺規(guī)范項目代建程序，重點把握項目建設資金、進度、質(zhì)量及安全管理，為加強和規(guī)范政府投資項目管理發(fā)揮了積極的作用，順利完成“代建項目組”各項工作任務。我司代建項目組(簡稱“代建項目組”）于2008年1月進場，2009年12月25日完成“粵新版系統(tǒng)”項目竣工驗收， 2009年12月29日正式開通并上線運行。 政府機構(gòu)集中代建模式，實質(zhì)上是政府用統(tǒng)一用行政方式為各個使用單位代建非經(jīng)營性投資項目，可有效防止使用單位在自建工程招標中的腐敗行為，集中管理，解決了分散管理、機構(gòu)重復設置和外行業(yè)主帶來的種種問題；市場化企業(yè)型代建（分散）代建模式的可取之處是充分依托市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)對項目建設施工和投資資金的專業(yè)化管理，管、建、用分開，解決了同位一體化的矛盾。 從上述規(guī)定出發(fā)，假如委托人和受托人約定，受托人處理事務時須以委托人的名義進行，接受委托人的指示和控制，由此產(chǎn)生的后果由委托人承擔，由此兩者之間就產(chǎn)生了“代理”關系。根據(jù)我國的合同法規(guī)定，委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。 在代建過程中，參與方包括：省代建局、代建單位、使用單位及專業(yè)承建單位，見圖1?？偠灾?，代建制的實施涉及到多部門，沒有各方的協(xié)調(diào)配合，代建工作難以順利推進。段海金介紹說，這4個場館通過實施代建制很好地控制了投資，完全達到了設計要求。 而且，代建制鎖定了項目總投資，明確了政府主管部門、代建公司、使用單位三者的責任、權利和義務，通過合同約束，形成了相互協(xié)作，相互約束的工作機制，從而解決了過去建設項目主體不明、責任不清的問題，防止了長期存在的“三超”現(xiàn)象?！倍魏＝鹫f。代建制實行以來，得到了政府投資主管部門、項目建設單位、項目使用單位等幾方的共同贊譽。 徐齊聲 )項目業(yè)主所收取的賠償金應全部用于項目建設。(五)立項批準投資估算高于20億元的項目，代建費用限額按“1150萬元+(投資估算值20億元)0．1％”的公式計取。(五)負責項目自籌資金的籌措，并按合同約定付款。1．負責組織項目業(yè)主、設計單位、施工單位和監(jiān)理單位等，按照國家現(xiàn)行驗收規(guī)范辦理項目總體竣工驗收申報手續(xù)，并配合市有關管理部門進行項目總體竣工驗收；2．項目總體竣工驗收合格后，應盡快向項目業(yè)主移交有關圖文資料、帳目，以及政府投資所形成的設施和庫存物品，并按有關規(guī)定辦妥全部移交手續(xù)；3．負責解決工程竣工驗收中發(fā)現(xiàn)的工程質(zhì)量問題，并負責督促施工單位解決質(zhì)量保修期的工程質(zhì)量問題；4．自項目總體竣工驗收之日起，代建單位應在三個月內(nèi)按財政部門批準的資產(chǎn)價值向項目業(yè)主辦理資產(chǎn)交付手續(xù)。(四)負責項目各類施工、設計、采購等合同的起草、談判、簽訂和管理工作，并按《合同法》行使建設方(甲方)權力，履行建設方的職責和義務。由代建單位代表項目業(yè)主組織實施項目建設。(三)編制與審批工程可行性研究報告。根據(jù)不同項目情況，由市政府授權的項目主管部門或投資主管部門會同項目業(yè)主及其行政主管部門研究確定代建單位的競爭資格條件。第五條　政府投資建設項目不符合第四條所列條件的，均應按本辦法的規(guī)定實行代建制管理。附件：廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法廣州市發(fā)展改革委廣州市建委廣州市財政局廣州市監(jiān)察局二○○五年六月十三日附件廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法第一章　總則第一條　為進一步深化固定資產(chǎn)投資體制改革，規(guī)范政府投資基本建設項目的管理，合理控制工程造價，保證工程質(zhì)量，提高政府投資效益，促進廉政建設，根據(jù)《國務院關于投資體制改革的決定》以及國家和省的有關規(guī)定，結(jié)合我市實際情況，制定本辦法。省監(jiān)察廳要對相關政府部門依法履行職責情況加強監(jiān)督檢查，督促建立工作責任制和責任追究制度。 代建項目合同履約保函總額度原則上按照項目總投資10%計繳。 七、原則上，代建項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計等三個階段的前期管理工作量按建設全過程管理總工作量的30%進行平均分攤，建設實施階段的管理工作量按全過程管理總工作量的70%計算。對實行全過程代建和前期工作代建的項目，使用單位要根據(jù)經(jīng)項目審批部門批復同意的項目建議書（或可行性研究報告）確定的建設規(guī)模和投資規(guī)模，對項目方案進行修正；對實行建設實施階段代建的項目，使用單位要根據(jù)經(jīng)投資主管部門批復同意的項目初步設計概算修改完善項目建設方案，并提交省代建局作為代建單位招標、代建合同簽訂和投資控制的依據(jù)。 省有關單位要按照粵府〔2006〕12號文有關規(guī)定，著眼建立決策科學、管理規(guī)范、責任清晰的政府投資管理長效機制，積極引入市場管理手段，改善建設實施方式，改革與代建制不相適應的各種管理體制和運行機制，加強代建項目實施的管理和監(jiān)督，完善個落實省代建項目管理局（以下簡稱省代建局）的協(xié)調(diào)管理職責，積極推進代建制穩(wěn)步實施。 一、為進一步規(guī)范和促進代建制的實施，提出如下意見。關于完善省屬非經(jīng)營性項目代建制的意見 發(fā)布時間：20090701 10:14:49 粵府函〔2009〕96號省政府各部門、各直屬機構(gòu)： 為貫徹落實《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號），2006年省政府下發(fā)了《關于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法（試行）的通知》（粵府〔2006〕12號），決定對政府投資新建、改建、擴建的省屬非經(jīng)營性項目實行代建制，省屬非經(jīng)營性項目代建制實行兩年來，逐步實現(xiàn)了省屬非經(jīng)營性項目專業(yè)化、契約化管理，較好地解決了長期以來政府投資項目存在的超規(guī)模、超標準、超投資、超工期問題。投資主管部門在審批過程初步設計概算時一律委托中介機構(gòu)評審。為保證建設單位前期工作質(zhì)量，要根據(jù)建設單位承擔的前期工作量占全部管理工作的比例合理安排使用建設單位管理費。省代建局和代建單位要加強與有關部門銜接溝通，主動接受監(jiān)督，及時通報情況。關于印發(fā)《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》的通知 (1)發(fā)布時間：20080421 21:22:57 穗發(fā)改投資\[2005\]30號各有關單位：經(jīng)市政府同意，現(xiàn)將《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》印發(fā)給你們