【正文】 　　到目前為止，全國(guó)已有十幾個(gè)省市相繼開(kāi)始了“代建制”的推廣工作?！　∥覈?guó)對(duì)于政府投資的工程項(xiàng)目有明確的界定，主要指“政府財(cái)政的投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目”。如何將預(yù)防腐敗的工作向代建單位延伸，逐步建立統(tǒng)一的對(duì)代建單位及相關(guān)人員的監(jiān)督管理制度和機(jī)制約束，有效控制建設(shè)企業(yè)的不規(guī)范行為，成為防范代建管理風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。這種制度安排，既可減少中間環(huán)節(jié)，又借助代建局的專(zhuān)業(yè)知識(shí)能力提高項(xiàng)目總投資和可研估算的精度，減少后續(xù)工作中的矛盾，同時(shí)也能為政府科學(xué)決策提供更加準(zhǔn)確的依據(jù)。堅(jiān)持制度化、規(guī)范化的管理，逐步建立健全化解和防范風(fēng)險(xiǎn)體系，是防范政府投資項(xiàng)目代建管理風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。 （四）作為原建設(shè)單位的使用單位，按照廣東省政府12號(hào)文規(guī)定，已不具備代表政府實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)管理的職能，原來(lái)與建設(shè)企業(yè)的利益關(guān)聯(lián)，也由于代建單位的存在而被物理隔離。但由于其追求利益最大化的天性，在代建項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，有可能出現(xiàn)以下行為：要么與代建單位和使用單位聯(lián)手，通過(guò)調(diào)整建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等方式迫使政府追加投資，要么利用自身熟悉建設(shè)程序、具備專(zhuān)業(yè)化知識(shí)等優(yōu)勢(shì)，采取虛報(bào)工程量、降低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方式騙取非法利益。 （一）作為出資人的政府，其追求的主要目標(biāo)是提高投資效益，確保工期和質(zhì)量安全，有效遏制腐敗。在代建制實(shí)施過(guò)程中，參與各方為實(shí)現(xiàn)自身利益所采取的種種做法，同樣存在著引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的可能。 我省推行的省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建制，是指“通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位（代建單位），由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期階段和建設(shè)實(shí)施階段的組織管理工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的制度”（摘自《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2008〕12號(hào)），以下簡(jiǎn)稱(chēng)為省政府12號(hào)文）。在這一新的制度下，由于參與項(xiàng)目建設(shè)、管理和使用等各方的角色地位發(fā)生了變化，在自建自管自用模式下形成的利益格局被打破，實(shí)現(xiàn)利益的途徑也發(fā)生了改變。其主要任務(wù)是建立起代建局、使用單位、代建單位、監(jiān)理單位、承建單位之間的信息收集渠道，及時(shí)收集與項(xiàng)目有關(guān)的相關(guān)信息，并進(jìn)行分類(lèi)、儲(chǔ)存、歸檔，然后以最快的速度分發(fā)給各有關(guān)單位。 4在這種四種要素中，信息流起著特殊的作用，它反映、控制、指揮著工作流、物流和資金流，只有信息流暢通，才能實(shí)施高效的項(xiàng)目管理。 廣東省代建模式下信息管理模式的構(gòu)建 在代建項(xiàng)目管理中，由于代建管理部門(mén)（包括政府各有關(guān)部門(mén)）、代建單位、使用單位、承建單位在工程建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度、安全、顧客滿(mǎn)意度有一定的共同目的，因此建立起代建管理部門(mén)（包括政府各有關(guān)部門(mén)）、代建單位、使用單位、承建單位、監(jiān)理單位等多方協(xié)作關(guān)系對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)，提升項(xiàng)目相關(guān)方的滿(mǎn)意水平必將起到不可比擬的作用。一方面，由于各參與方現(xiàn)實(shí)利益的差別，不愿意提供花了一定代價(jià)獲取的信息，也看不到信息共享會(huì)帶來(lái)共贏的局面；另一方面，實(shí)現(xiàn)信息共享需要一個(gè)共同認(rèn)可的機(jī)制和平臺(tái)，比如共享的目標(biāo)、共享什么信息和如何共享等，在實(shí)際操作中，可能經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一方只希望獲得他方信息而不愿意提供己方有效信息的逆向選擇問(wèn)題，這種逆向選擇會(huì)造成各參與方不信任，造成信息溝通不暢，信息管理難度大。 據(jù)了解現(xiàn)全國(guó)已有30多個(gè)省市都實(shí)行了政府投資項(xiàng)目代建制，但各地的代建制做法又各不相同，從代建單位的屬性角度可分為集中代建（事業(yè)單位代建）和分散代建（公司代建）兩種模式。 1 2004年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確指出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”后，全國(guó)的代建工作進(jìn)入了一個(gè)迅速發(fā)展的新階段，從各地實(shí)踐看，代建制的推行，對(duì)于加強(qiáng)和規(guī)范政府投資項(xiàng)目的管理發(fā)揮了積極作用，特別是在強(qiáng)化前期工作、加強(qiáng)建設(shè)實(shí)施階段的管理，提高建設(shè)管理的專(zhuān)業(yè)化水平、保證工程質(zhì)量，解決長(zhǎng)期存在的“超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超投資、超工期”問(wèn)題等方面，取得了明顯的成效。 information。這就要求“代建項(xiàng)目組”和使用單位要擰成一股繩，分清權(quán)責(zé)，為了一個(gè)共同的目標(biāo)，引領(lǐng)整個(gè)項(xiàng)目不斷前進(jìn)。 實(shí)行三方代建合同方式后，可由目前的代建單位負(fù)責(zé)招監(jiān)理單位改為由省代建局，或省代建局和使用單位共同招監(jiān)理單位。 因此，加強(qiáng)對(duì)代建單位的監(jiān)控管理，加大對(duì)代建管理人員的職業(yè)培訓(xùn)，提高代建單位及代建項(xiàng)目管理人員的素質(zhì)，對(duì)于代建制的推行和代建項(xiàng)目的順利建設(shè)也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作，也有利于培育代建市場(chǎng)。另外一方面，目前廣東省代建模式實(shí)行的也是“單位資質(zhì)為主、個(gè)人資格為輔”的方式，一些代建項(xiàng)目實(shí)際從事項(xiàng)目管理的人員專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性不是很強(qiáng)，也影響了代建項(xiàng)目的順利推進(jìn)。 我國(guó)的民法立法體系也與德國(guó)相一致。這一理論發(fā)現(xiàn)被稱(chēng)為“法律上的重大發(fā)現(xiàn)之一”，德國(guó)的民法體系及受德國(guó)影響較大的國(guó)家均采用了這種理論。 （3）使用單位：項(xiàng)目建成后，實(shí)際接受、使用、管理并擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的法人或組織。 （2）代建單位：具備相應(yīng)資質(zhì)，經(jīng)招投標(biāo)取得代建項(xiàng)目建設(shè)管理權(quán)的專(zhuān)業(yè)法人或組織。 （1）省代建局：負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營(yíng)性代建項(xiàng)目和項(xiàng)目建設(shè)管理單位的組織、管理和協(xié)調(diào)工作。 1　廣東省代建模式運(yùn)作方式和組織機(jī)構(gòu) 2006年2月廣東省出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)廣東省政府投資省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目代建管理辦法（試行）的通知》(粵府〔2006〕12號(hào))；之后成立了省政府直屬代建管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)――廣東省代建項(xiàng)目管理局（簡(jiǎn)稱(chēng)省代建局），代表省政府具體負(fù)責(zé)省屬非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和代建項(xiàng)目管理單位進(jìn)行組織、管理和協(xié)調(diào)工作。代建制作為一種制度創(chuàng)新，各地實(shí)行的模式也不盡相同，統(tǒng)計(jì)分析39個(gè)地區(qū)代建制的實(shí)施模式，82%是采用市場(chǎng)化企業(yè)型（分散）代建模式，18%是采用政府機(jī)構(gòu)集中代建模式［1］。據(jù)了解，目前代建制在全國(guó)并無(wú)統(tǒng)一規(guī)范，相關(guān)法律機(jī)制也不健全，代建單位在法律意義上的建設(shè)業(yè)主的主體地位仍不明晰，各行政許可的報(bào)批報(bào)建部門(mén)對(duì)實(shí)施代建制的相關(guān)管理辦法跟不上，要建成一個(gè)項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)要蓋300多個(gè)章，代建工作效率不高，這給代建制的推行工作帶來(lái)一定的困難。 目前，我國(guó)大部分省市已相繼推行代建制，廣東省內(nèi)也有18個(gè)地級(jí)市已經(jīng)開(kāi)始推行。這就相當(dāng)于為廣大公務(wù)人員建起了一座隔離墻，把滋生腐敗的可能性排除在外，可以說(shuō)是一種防止建設(shè)過(guò)程腐敗的有效的機(jī)制探索。最后，一些政府部門(mén)既負(fù)責(zé)投資審批監(jiān)管建筑市場(chǎng)，又直接組織工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，存在政企不分、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、效益不高等問(wèn)題，甚至為腐敗的滋生提供了溫床。 長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)投資的管理方式多實(shí)行“政府安排，財(cái)政投資，使用單位自建自管”的單一模式，隨著改革開(kāi)放的深入，這種模式逐漸顯露出弊端：代建項(xiàng)目可以實(shí)行全過(guò)程代建，由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收直至工程保修期結(jié)束有關(guān)工作的組織和管理；也可以根據(jù)項(xiàng)目具體情況實(shí)行前期工作代理或建設(shè)實(shí)施階段代建。第十章　附則第二十五條　本辦法由市發(fā)展改革委負(fù)責(zé)解釋。第二十條　代建單位未能完全履行代建合同，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自變更項(xiàng)目建設(shè)方案，未對(duì)投資控制實(shí)行科學(xué)管理，造成工程決算超出概算的，超出部分全部由代建單位負(fù)責(zé)賠償。(二)立項(xiàng)批準(zhǔn)投資估算高于1億元、低于5億元的項(xiàng)目，代建費(fèi)用限額按“200萬(wàn)元+(投資估算值1億元)1％”的公式計(jì)取。(二)負(fù)責(zé)協(xié)助代建單位辦理計(jì)劃、規(guī)劃、土地、施工、環(huán)保、消防、人防等審批手續(xù)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備材料和監(jiān)理等招標(biāo)的配合和監(jiān)督工作。(九)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)檔案和信息管理。具體如下：(一)負(fù)責(zé)推進(jìn)項(xiàng)目前期工作1．會(huì)同項(xiàng)目業(yè)主，依據(jù)項(xiàng)目建議書(shū)批復(fù)內(nèi)容組織項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編制和報(bào)批；2．負(fù)責(zé)土地征用、房屋拆遷，組織勘察設(shè)計(jì)，并辦理有關(guān)建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土房管、環(huán)保、排水、排污、交通、消防、供水、供電、煤氣、人防等審查報(bào)批手續(xù)；3．負(fù)責(zé)其它有關(guān)前期協(xié)調(diào)工作。(五)推進(jìn)其他前期工作。(二)簽訂《代建合同》。其內(nèi)容主要包括：(一)項(xiàng)目概況；(二)項(xiàng)目建設(shè)管理的范圍、內(nèi)容和目標(biāo)；(三)雙方的職責(zé)；(四)代建費(fèi)用及其支付方式；(五)項(xiàng)目資金的撥付與使用；(六)目標(biāo)控制獎(jiǎng)懲與違約責(zé)任；(七)雙方約定的其他事項(xiàng)。第三條　市發(fā)展改革委作為政府投資主管部門(mén)，負(fù)責(zé)代建制的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。 九、代建項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格后，省代建局監(jiān)督代建單位及時(shí)向使用單位移交項(xiàng)目使用權(quán)，代建單位應(yīng)自竣工驗(yàn)收合格之日起6個(gè)月內(nèi)向項(xiàng)目使用單位辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)。 合理劃分代建項(xiàng)目各階段工作內(nèi)容和任務(wù)，落實(shí)各階段建設(shè)單位的責(zé)任，各建設(shè)單位必須對(duì)所完成的階段工作成果負(fù)責(zé)，并向下一階段建設(shè)單位全面移交相關(guān)資料和工作成果，其中涉及全過(guò)程的工程設(shè)計(jì)工作，代建單位應(yīng)與設(shè)計(jì)等有關(guān)單位協(xié)商做好合同主體變更工作。 六、原則上，代建項(xiàng)目可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)等前期工作費(fèi)用以及工程、設(shè)備等款項(xiàng)的支付，由代建單位依據(jù)有關(guān)稅費(fèi)文件或合同約定、據(jù)實(shí)填制“省財(cái)政項(xiàng)目撥款申請(qǐng)書(shū)（代建）”，經(jīng)省代建局審核簽注意見(jiàn)后報(bào)省財(cái)政廳，同時(shí)省代建局套代使用單位在兩個(gè)工作日內(nèi)配合代建單位完成在國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的網(wǎng)上申報(bào)，省財(cái)政廳審核后按照國(guó)庫(kù)直接支付方式撥付資金。項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)不得超過(guò)可行性研究報(bào)告批復(fù)的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和范圍。提高代建項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)管理水平改進(jìn)代建項(xiàng)目報(bào)批管理方法除粵府〔2006〕12號(hào)文明確賦予代建單位的權(quán)利和義務(wù)外，代建單位的其他權(quán)利與義務(wù)由省代建局通過(guò)合同方式與代建單位約定。充實(shí)完善代建招標(biāo)文件及代建合同內(nèi)容進(jìn)一步充實(shí)完善代建合同內(nèi)容，細(xì)化代建合同條款，確保代建合同雙方責(zé)任清晰。對(duì)于建設(shè)實(shí)施階段代建的項(xiàng)目，其合同履約保證金按批復(fù)概算總投資的10%計(jì)取，一次性全額繳齊。本辦法所稱(chēng)市財(cái)政性資金是指納入市本級(jí)預(yù)算管理或財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理，并用于建設(shè)項(xiàng)目投資的資金，包括市級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)資金、預(yù)算內(nèi)其他各項(xiàng)支出中用于建設(shè)項(xiàng)目的資金、財(cái)政預(yù)算外資金中用于建設(shè)項(xiàng)目的資金和其他財(cái)政性建設(shè)資金。第三章　代建單位的確定第七條　代建單位的選擇，應(yīng)符合《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》和《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法〉辦法》的有關(guān)規(guī)定，代建費(fèi)用估算超過(guò)50萬(wàn)元的，必須進(jìn)行招標(biāo)。第五章　代建項(xiàng)目的組織實(shí)施程序第十三條　代建項(xiàng)目的組織實(shí)施程序主要如下：(一)申請(qǐng)與審批立項(xiàng)。(四)編制和審批工程初步設(shè)計(jì)。(七)項(xiàng)目總體竣工驗(yàn)收和交付使用。(六)負(fù)責(zé)工程的質(zhì)量管理1．按照國(guó)家、省、市頒布的建筑管理?xiàng)l例和施工規(guī)范，以及對(duì)項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范的要求，建立質(zhì)量保證體系，嚴(yán)格管理，確保工程質(zhì)量達(dá)到預(yù)定目標(biāo)；2．對(duì)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，發(fā)生質(zhì)量事故時(shí)應(yīng)及時(shí)查明原因和具體責(zé)任，并及時(shí)組織事故處理方案的實(shí)施；3．負(fù)責(zé)組織工程實(shí)施過(guò)程中分項(xiàng)分部工程的驗(yàn)收，包括隱蔽工程和各類(lèi)材料、設(shè)備的驗(yàn)收；4．其他工程質(zhì)量管理工作。(十三)代建單位及與其有隸屬關(guān)系的單位不得在自己代建的項(xiàng)目中承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、設(shè)備材料供應(yīng)等工作。第八章　代建費(fèi)用第十六條　代建費(fèi)用(包括管理服務(wù)費(fèi)、利潤(rùn)和稅金)列入工程概算，在工程待攤投資中列支。但當(dāng)因政府或項(xiàng)目業(yè)主原因?qū)е马?xiàng)目投資超過(guò)原定范圍正負(fù)20％以上時(shí)，代建費(fèi)用可參照十六條規(guī)定及原計(jì)費(fèi)方法作相應(yīng)調(diào)整。第二十四條　項(xiàng)目如期建成且竣工驗(yàn)收合格，并經(jīng)竣工財(cái)務(wù)決算審核批準(zhǔn)后，如工程決算比經(jīng)批準(zhǔn)的概算有節(jié)余，節(jié)余資金的10％以?xún)?nèi)作為對(duì)代建單位的獎(jiǎng)勵(lì)，并由市政府授權(quán)的主管部門(mén)或投資主管部門(mén)和市財(cái)政局核準(zhǔn)后在項(xiàng)目不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)中列支。深化投資體制改革主要是指通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式擇優(yōu)選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位——即代建單位，由代建單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期階段和建設(shè)實(shí)施階段的組織管理工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位的制度。 記者了解到，實(shí)行代建制的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目包括五大類(lèi)?！庇浾吡私獾?，這個(gè)履約保證金占到了總投資的10%，因而這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)代建單位是一種有效的約束。 此外，代建制還可以起到保護(hù)廣大公務(wù)人員、預(yù)防腐敗的作用。其中，網(wǎng)球中心和廣州體育學(xué)院體育館項(xiàng)目還獲得了省優(yōu)良樣板工程。 目前，代建制已經(jīng)在廣東建設(shè)行業(yè)引起了反響，有些施工、設(shè)計(jì)單位開(kāi)始成立代建制專(zhuān)業(yè)公司、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)?！毕嘈烹S著代建制模式更趨完善，它將在政府和市場(chǎng)之間發(fā)揮出更為重要的橋梁作用。 1．成立具有法人資格的直屬省政府的事業(yè)單位――省代建局，目的是避免政府投資主管部門(mén)作為合同當(dāng)事人而引起的代建合同性質(zhì)及法律關(guān)系界定不清晰的問(wèn)題。 2．由省代建局通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目的項(xiàng)目管理單位――代建單位，并與之簽訂雙方代建合同。 3．代建單位再依法進(jìn)入招標(biāo)程序，對(duì)建設(shè)全過(guò)程的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、設(shè)備供應(yīng)等進(jìn)行招標(biāo)，而后代建單位與各中標(biāo)單位簽訂各專(zhuān)業(yè)合同。 4．項(xiàng)目建設(shè)完成后，代建單位組織對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行竣工驗(yàn)收，省代建局參與驗(yàn)收工作。 5．代建單位在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)向省財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)辦理項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算審批手續(xù)，同時(shí)，代建單位應(yīng)按有關(guān)要求完善工程檔案、財(cái)務(wù)檔案和相關(guān)資料，為下一步資產(chǎn)移交做好準(zhǔn)備。 6．省財(cái)政部門(mén)審核批準(zhǔn)工程決算后，省代建局組織向使用單位辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，同時(shí)監(jiān)督代建單位一并將工程檔案、財(cái)務(wù)檔案和相關(guān)資料向使用單位移交。 7．省代建局負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目移交驗(yàn)收，邀請(qǐng)省、市有關(guān)單位參加，并按《代建合同》提出驗(yàn)收意見(jiàn)。 省發(fā)展改革部門(mén)牽頭制訂代建制的有關(guān)政策,負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目的綜合協(xié)調(diào)和投資管理，審批項(xiàng)目可研及初設(shè)概算，審核下達(dá)項(xiàng)目年度投資計(jì)劃；省監(jiān)察部門(mén)參與推進(jìn)代建制的實(shí)施，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督管理部門(mén)履行職責(zé)情況的檢查和違紀(jì)違法問(wèn)題的查處；省財(cái)政部門(mén)對(duì)代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施管理和監(jiān)督，負(fù)責(zé)安排項(xiàng)目年度基建支出預(yù)算，撥付建設(shè)資金，審查工程結(jié)（決）算；省建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)代建項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等建設(shè)行為及工程的質(zhì)量、安全等實(shí)施監(jiān)管，負(fù)責(zé)審查大中型代建項(xiàng)目