【正文】 的壟斷企業(yè)打壓而難以推開。 隨著改革的不斷深入，對外開放的擴大，不少法律規(guī)范需要根據(jù)新情況加以修改廢止。例如，隨著中央和地方的行政審批制度改革，以規(guī)范性文件形式取消了諸多行政審批項目，但法規(guī)、規(guī)章的修改尚未全面跟進，那么行政部門的審批依據(jù)就陷入了按文件還是按規(guī)章的“糊涂”境地。 （六）行政立法的調(diào)研工作薄弱，公眾參與程度較低這使得行政立法的民主性、公正性大打折扣。整個起草程序中，政府系統(tǒng)內(nèi)的“會簽”和對政府系統(tǒng)外單位的征求意見程序已經(jīng)成為慣例，但是形式意義大于實際作用。 但是，《立法法》除規(guī)定全國人大常委會法律解釋權(quán)的范圍與程序，以及國務(wù)院、中央軍委、最高法院、最高檢察院、全國人大各專委會及省級人大常委會等相關(guān)機關(guān)有“提出法律解釋要求”外，將“行政立法”、“地方立法”都加以規(guī)定，但沒有對行政機關(guān)對法律、法規(guī)的解釋問題作出規(guī)定。但由于行政立法解釋的效力等同于行政立法本身的效力，因此，提出、起草、審批和公布行政立法解釋的程序和分工也應(yīng)當同制定行政立法的程序相適應(yīng)?，F(xiàn)行的行政立法是過去計劃經(jīng)濟體制下乃至由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)化的初期形成發(fā)展起來的，反映了當時的經(jīng)濟基礎(chǔ)。 身不夠規(guī)范，整體質(zhì)量不夠高。 （二）行政管理體制尚未理）慣，政府職能尚未根本轉(zhuǎn)變 上海前些年出臺了《居住物業(yè)管理條例》，物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主的關(guān)系實為服務(wù)與被服務(wù)，并不存在行政管理，但標題中的“管理”二字讓人不禁聯(lián)想到行政管理。由于法制部門獲得修改意見的信息來源比較有限，尤其在專業(yè)技術(shù)性強的立法內(nèi)容上，行政主管部門的意見幾乎是決定性的。 現(xiàn)有的由主管部門負責起草工作的局面不僅確立了主管部門在整個立法過程中占據(jù)事實上主導(dǎo)地位的問題，還必然引發(fā)修改、廢止工作跟不上實踐需要的問題。由于是因人設(shè)法，而非因事設(shè)法，就一個管理事項往往涉及多個管理部門，其管理職能可能在各自的立法中作了相應(yīng)的規(guī)定。直接從事行政工作且具有專業(yè)優(yōu)勢的管理部門在制定相應(yīng)的法律規(guī)范時確實具有無法替代的優(yōu)勢，目前存在的部門主導(dǎo)問題可以通過健全立法機制加以解決。最大的害處在于，如果政府不能保證相對較弱的利益群體的利益，那么他們就會成為這種體制的受害者。結(jié)果可能使得存在的問題繼續(xù)擴大，解決問題的社會成本越來越高，造成立法與實踐需要相脫離。 （六）對行政立法的制度化建設(shè)比較落后對于立法過程中，征求意見的程序性規(guī)定就比較缺乏，對于行政立法的權(quán)限尤其是地方與中央的立法權(quán)限規(guī)定比較模糊，對于行政立法的解釋、行政立法的日常清理等基礎(chǔ)性制度始終未予明確。 政府應(yīng)當盡快轉(zhuǎn)變角色，找準職能定位，從不正常的經(jīng)濟利益中抽身出來，超脫于自己所享有的不正常的壟斷利益，從全社會的角度出發(fā)公平地考慮問題、制訂政策和從事立法。 管理是有成本的，同時也會產(chǎn)生效益。由于規(guī)章的制定不是建立在對其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，規(guī)章草案的審議往往不對立法的必要性作深入的審查，不對實施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實施可能產(chǎn)生的后果。在我國法制建設(shè)發(fā)展了20年之后，行政立法程序的民主化，應(yīng)當說時機已經(jīng)成熟。除例外情況，行政機關(guān)應(yīng)當公開發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對人通過向制定機關(guān)提交書面材料，參與制定機關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽證會等方式表達自己的意愿和訴求。 其次，應(yīng)當注意保護基層群眾尤其是弱勢群體對行政立法的影響力。一方面，管理相對人應(yīng)當享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)。 （二）把體制創(chuàng)新和管理方式創(chuàng)新放在突出位置沒有理論和人才這兩個基礎(chǔ)，我國行政立法的完善將難以起步。 我國行政立法發(fā)展的歷史較短，過去一貫比較注重的是加強立法工作，追求立法的數(shù)量和速度，為建立行政管理的制度基礎(chǔ)服務(wù)。在執(zhí)法監(jiān)督、復(fù)議和信訪工作中發(fā)現(xiàn)的一些問題，可能需要立法層面研究解決，例如，復(fù)議中發(fā)現(xiàn)不少案件涉及的通風采光糾紛，符合規(guī)劃設(shè)計標準，應(yīng)當給予維持，但問題在于規(guī)劃技術(shù)標準本身已存在問題應(yīng)于修改。 目前在行政立法過程中，非正規(guī)的利益表達機制包括“游說”、在政府部門征求其意見過程中提出不同觀點等，但是由于缺乏制度保障和制約，使政府得到的外部信息不充分，或者存在較大偏差，尚不能起到“兼聽則明”的積極效果。心所欲”，從而公民的個人權(quán)利和自由才能得到更大程度的保障和體現(xiàn)。 其次，利益多元化的出現(xiàn)是法治發(fā)展的社會基礎(chǔ)，只有存在多樣性的利益沖突、競爭和協(xié)調(diào)，才能使立法和政府的決策行為建立在對社會各個方面的利益和需求的綜合考慮并加以平衡的基礎(chǔ)之上，而在各方妥協(xié)的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的法律以及構(gòu)建起來的法治秩序才會得到各方更大程度的認同、遵守和維護，因此，“在妥協(xié)中才逐步確立了法律的至上性和普遍性，也只有妥協(xié)，社會才能以最少的成本獲得最大的收益”。在利益多元化的現(xiàn)狀中，國家機器不能只為某一特定利益集團服務(wù)，更不能成為某一利益集團的利益工具。 行政立法松散，沖突現(xiàn)象難以避免。法制部門的法律技術(shù)能力比較強，對涉及政府管理問題的內(nèi)容也比較敏感，不少法制部門長期接觸專業(yè)部門對該領(lǐng)域也不乏了解。在這種狀態(tài)下，立法質(zhì)量主要依靠管理部門的立法指導(dǎo)思想和具體操作人員的素質(zhì)，不確定因素太多，行政立法的質(zhì)量難以獲得制度保障和外部監(jiān)督。這與行政立法用于控制和監(jiān)督行政權(quán)的宗旨是相悻的。所以，過去的行政立法往往不是為某種社會關(guān)系提供某種解決機制，而是加以行政管制。 在許多情況下，作了一些原則性、概括性的規(guī)定。 行政立法作為一種規(guī)則生產(chǎn)活動，是服務(wù)于社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的上層建筑，必須反映社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的發(fā)展、變化。 （一）社會經(jīng)濟環(huán)境處在空前活躍的轉(zhuǎn)軌時期我們認為，造成問題的原因主要來自七個方面：面臨的問題主要在于：（1）地方政府是否有權(quán)就國務(wù)院行政法規(guī)的具體施行問題作出解釋，例如，《城市房屋拆遷管理條例》的施行涉及到新老規(guī)則的銜接問題，適用新條例的時間固然明確，但起算標準是按照簽訂補償安置協(xié)議的時間，還是整個動拆遷項目獲得行政批準的時間，不論采用什么標準，以什么主體的名義作出，實質(zhì)上都是一種解釋行為，有必要對解釋的主體和有關(guān)規(guī)則加以明確?！读⒎ǚā肥┬幸郧?，按照1981年全國人大常委會的關(guān)于法律解釋問題加決定，法律解釋有四種：立法解釋、司法解釋、行政解釋、地方解釋。 以前雖然也一直在堅持對立法草案征求意見，但具體到征求那些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏一個相對合理和固定的標準，結(jié)果很可能是該征求的未征求，不該采納的都被采納了。 目前，一項行政立法從行政管理部門上報到發(fā)布出臺，內(nèi)容基本不會有大的變化。這一問題在各省市也都不同程度地存在著。 到2010年形成中國特色社會主義法律體系，行政立法任務(wù)還相當繁重，有些改革、發(fā)展、穩(wěn)定急需的法規(guī)規(guī)章還沒有制定出來，許多新的社會關(guān)系無從調(diào)整，無法可依。建設(shè)部1998年11月9日發(fā)布的《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》規(guī)定，維修基金應(yīng)當由購房人全額交納。 雖然法規(guī)規(guī)章在報紙上公布，但彈性條款讓人看不懂。例如在建設(shè)項（上課例子：權(quán)力尋租理論和管制俘獲理論） 又如，國家郵政法規(guī)定，“信件和具有信件性質(zhì)物品的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營”，由此，確立了郵政企業(yè)對信件類物品的寄遞專營權(quán)。 很多資源都被浪費在相互內(nèi)耗之中。 在現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，普遍強調(diào)行政機關(guān)的審批權(quán)、處罰權(quán)、檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻很少規(guī)定有關(guān)行政機關(guān)因管理不善或錯管所應(yīng)負的法律責任。 另一方面，行政立法的特性使之成為政府推進改革開放、實現(xiàn)體制突破和創(chuàng)新的有力手段。實際上，行政立法不僅成為行政機關(guān)依法管理的依據(jù)，而且還是不少民事經(jīng)濟活動的規(guī)則依據(jù)，滲透到社會生活的方方面面。到2000年，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有近800件，規(guī)章大致有28000多件，與權(quán)力機關(guān)制定的法律380件、地方權(quán)力機關(guān)制定的地方性法規(guī)7000多件相比較，行政立法在整個法制體系中的數(shù)量和地位是舉足輕重的。國家權(quán)力機關(guān)制定行政法律規(guī)范必須遵循憲法規(guī)定的嚴格立法程序，比行政立法程序正規(guī)、嚴格，更注重民主；行政機關(guān)的行政立法行為必須遵循特別的制定行政規(guī)范的程序，一般較簡便、靈活，更注重效率。根據(jù)我國的法律規(guī)定和立法實踐，應(yīng)由國家權(quán)力機關(guān)立法調(diào)整的，通常是有關(guān)國家生活重要領(lǐng)域中的重大問題。 　　狹義的行政立法行為是行政權(quán)作用的一種表現(xiàn)方式，是就行政機關(guān)實施行政行為與相對人所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)來說的。其定義的核心基礎(chǔ)，是關(guān)于行政管理方面的內(nèi)容，以別于刑事和民事立法，可謂廣義之說。如涉及幾個部門，則需共同協(xié)商起草，并經(jīng)有關(guān)法制機構(gòu)審查批準。由于國家對經(jīng)濟和社會生活的干預(yù)增多和行政權(quán)力的相對擴大，單靠立法機關(guān)立法已無法適應(yīng)社會發(fā)展的需要。 　　是指有權(quán)行政機關(guān)依照法定程序，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定并頒行有關(guān)行政管理事項普遍應(yīng)用的規(guī)則的活動。不同等級