【正文】 法可依”目前可以說已基本實(shí)現(xiàn)，在這偉大的歷史功績(jī)中也有行政立法的份額。因此，行政立法的出現(xiàn)極大地彌補(bǔ)了立法的不足，尤其是行政管理領(lǐng)域，行政立法迅速、靈活地占據(jù)了許多空白地帶，使行政管理有章可循。因此，本文所講的行政立法概念，就是指享有行政法規(guī)制定權(quán)的國(guó)務(wù)院，享有規(guī)章制定權(quán)的國(guó)務(wù)院各部門、地方政府依法制定、修改、廢止行政法規(guī)、規(guī)章的活動(dòng)。世界各國(guó)經(jīng)歷了對(duì)行政立法的指責(zé)和沉默后，逐漸承認(rèn)它，并努力從制度上控制與監(jiān)督它。 一、我國(guó)行政立法的發(fā)展成就和面臨的新形勢(shì) (6)立法的程序不同。但若經(jīng)特別授權(quán)，上述范圍內(nèi)的事項(xiàng)也可由行政機(jī)關(guān)立法?！　?guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法與行政立法有其各自的調(diào)整范圍。 三：與立法機(jī)關(guān)的立法行為的區(qū)別（1）立法主體不同權(quán)力機(jī)關(guān)立法的主體是公民選舉產(chǎn)生的代表機(jī)關(guān)，行政立法的主體是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)（2）立法來源不同權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)直接來源于人民的授權(quán)，由憲法加以規(guī)定，而行政立法權(quán)力一部分來源于憲法的授權(quán)，另一部分來源于法律或其他權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)(3)立法權(quán)力性質(zhì)不同。在近現(xiàn)代社會(huì)，行政機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件，其中部分也是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則。根據(jù)憲法、《地方組織法》和《中華人民共和國(guó)立法法》(2000年3月15日)的規(guī)定，具體是指國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的活動(dòng)；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定行政規(guī)章的活動(dòng)?；谶@種認(rèn)識(shí)，凡是國(guó)家機(jī)關(guān)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)制定并發(fā)布行政法律規(guī)范的活動(dòng)，或稱制定行政法的活動(dòng)叫行政立法。地方政府規(guī)章經(jīng)該級(jí)政府常務(wù)會(huì)議或辦公會(huì)議討論通過，由部長(zhǎng)、主任或省長(zhǎng)、市長(zhǎng)簽署。行政法規(guī)和規(guī)章一般由政府業(yè)務(wù)部門起草。不同等級(jí)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政立法的效力等級(jí)不同。 主體　　行政立法的主體是憲法和法律規(guī)定建立的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。 　　是指有權(quán)行政機(jī)關(guān)依照法定程序，在自己的職權(quán)范圍內(nèi)制定并頒行有關(guān)行政管理事項(xiàng)普遍應(yīng)用的規(guī)則的活動(dòng)?！⊥ǔ＞哂袃煞矫娴膬?nèi)容：①國(guó)家行政機(jī)關(guān)接受國(guó)家立法機(jī)關(guān)的委托，依照法定程序制定具有法律效力的規(guī)范性文件的活動(dòng)。由于國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)增多和行政權(quán)力的相對(duì)擴(kuò)大，單靠立法機(jī)關(guān)立法已無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。 　　行政立法的程序依立法機(jī)關(guān)的性質(zhì)而有所不同。如涉及幾個(gè)部門，則需共同協(xié)商起草，并經(jīng)有關(guān)法制機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)。重要的部門規(guī)章在通過和簽署后，須報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)審批，然后公布，一般規(guī)章在通過和簽署后報(bào)國(guó)務(wù)院備案。其定義的核心基礎(chǔ)，是關(guān)于行政管理方面的內(nèi)容，以別于刑事和民事立法，可謂廣義之說。其定義的著眼點(diǎn)在于立法者，可謂狹義之說。 　　狹義的行政立法行為是行政權(quán)作用的一種表現(xiàn)方式，是就行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為與相對(duì)人所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)來說的。　　國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定、發(fā)布行政法律規(guī)范的活動(dòng)，其本質(zhì)是代表國(guó)家行使立法權(quán)的行為；而行政立法行為則是國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使行政權(quán)的行政行為。根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定和立法實(shí)踐，應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)立法調(diào)整的，通常是有關(guān)國(guó)家生活重要領(lǐng)域中的重大問題。行政立法重點(diǎn)是對(duì)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活、文化事務(wù)實(shí)施管理的問題。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定行政法律規(guī)范必須遵循憲法規(guī)定的嚴(yán)格立法程序，比行政立法程序正規(guī)、嚴(yán)格，更注重民主；行政機(jī)關(guān)的行政立法行為必須遵循特別的制定行政規(guī)范的程序，一般較簡(jiǎn)便、靈活，更注重效率。我國(guó)1954年第一部社會(huì)主義憲法規(guī)定最高權(quán)力機(jī)關(guān)是國(guó)家唯一的立法機(jī)關(guān)，但實(shí)踐沖破了這種單一的一級(jí)立法體制。 　　對(duì)我國(guó)開始出現(xiàn)行政立法的時(shí)間，理論界的專家有所爭(zhēng)論，但毫無疑問行政立法的真正發(fā)展是在1978年撥亂反正、恢復(fù)法制建設(shè)以后。到2000年，現(xiàn)行有效的行政法規(guī)有近800件，規(guī)章大致有28000多件，與權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律380件、地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)7000多件相比較，行政立法在整個(gè)法制體系中的數(shù)量和地位是舉足輕重的。 與其他國(guó)家相比，我國(guó)的立法包括行政立法的發(fā)展速度都是非常快的。實(shí)際上，行政立法不僅成為行政機(jī)關(guān)依法管理的依據(jù)，而且還是不少民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則依據(jù)，滲透到社會(huì)生活的方方面面。 另一方面，行政立法的特性使之成為政府推進(jìn)改革開放、實(shí)現(xiàn)體制突破和創(chuàng)新的有力手段。當(dāng)然，我們也不能因此而忽視行政立法存在的問題，行政立法具有其存在的歷史必然性和合理性，然而它的大量運(yùn)用確實(shí)也引發(fā)了許多新的問題。 （一）行政立法中部門保護(hù)和地方保護(hù)的傾向明顯目前，行政立法已成為一些行政機(jī)關(guān)擴(kuò)張權(quán)力、一些地方搞保護(hù)自身利益的主要手段。 在現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，普遍強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的審批權(quán)、處罰權(quán)、檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻很少規(guī)定有關(guān)行政機(jī)關(guān)因管理不善或錯(cuò)管所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。雙方之所以在江河入?？趨^(qū)域爭(zhēng)奪管理權(quán)，原因在于這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，灘涂資源的使用管理權(quán)蘊(yùn)涵著很大的利益，管理機(jī)構(gòu)都希望提高自己的管理權(quán)威。在原來全國(guó)整齊劃一的局面下，各個(gè)地方都由中央統(tǒng)一安排，不存在多大差異，而且地方立法也沒有顯示出其意義和價(jià)值來（民族自治地方除外）。很多資源都被浪費(fèi)在相互內(nèi)耗之中。這與建立統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)大市場(chǎng)、鼓勵(lì)社會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)格格不入，嚴(yán)重阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 這些既得利益群體中，有相當(dāng)一部分隸屬于政府，雖然經(jīng)過脫鉤改制，但仍與政府部門有著不少關(guān)聯(lián)，往往在制定法規(guī)、規(guī)章的過程中爭(zhēng)權(quán)奪利，拼命維護(hù)自己的利益。又如，國(guó)家郵政法規(guī)定，“信件和具有信件性質(zhì)物品的寄遞業(yè)務(wù)由郵政企業(yè)專營(yíng)”，由此，確立了郵政企業(yè)對(duì)信件類物品的寄遞專營(yíng)權(quán)。這種做法明顯是為維護(hù)郵政企業(yè)利益，排斥了非郵政的速遞經(jīng)營(yíng)企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)社會(huì)公眾獲得便捷、高效的服務(wù)也存在不利。 1995年，交通部第2號(hào)令《汽車客運(yùn)站管理規(guī)定》第十條規(guī)定“汽車客運(yùn)站需要停業(yè)的，須提前三十天向原審批機(jī)關(guān)提出，經(jīng)審查同意，繳銷《道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證》并向社會(huì)公告后，方可停業(yè)”。（上課例子：權(quán)力尋租理論和管制俘獲理論） 行政立法資源的浪費(fèi)，是指由于某種原因?qū)е铝⒎ɑ顒?dòng)違背立法國(guó)的，使立法無從取得其預(yù)期效果，甚或造成更為嚴(yán)重的混亂局面。 就同類事項(xiàng)重復(fù)立法，例如上海對(duì)濕地保護(hù)立法比較重視，由于三個(gè)不同區(qū)域的濕地分屬三個(gè)不同的管理機(jī)構(gòu)，所以要搞三個(gè)行政立法，又如一些地方對(duì)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的立法，也是對(duì)每個(gè)開發(fā)區(qū)制定單項(xiàng)法律文件。 例如在建設(shè)項(xiàng)雖然法規(guī)規(guī)章在報(bào)紙上公布，但彈性條款讓人看不懂。 這里所謂的沖突有兩層含義，既包括立法主體權(quán)限上的相互沖撞和傾越，也包括不同的文件在解決同一問題時(shí)的規(guī)定相互矛盾、沖突。 規(guī)章分為兩類規(guī)章，即部門規(guī)章與地方政府規(guī)章。建設(shè)部1998年11月9日發(fā)布的《住宅共用部位共用設(shè)施設(shè)備維修基金管理辦法》規(guī)定，維修基金應(yīng)當(dāng)由購(gòu)房人全額交納。 到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，行政立法任務(wù)還相當(dāng)繁重，有些改革、發(fā)展、穩(wěn)定急需的法規(guī)規(guī)章還沒有制定出來，許多新的社會(huì)關(guān)系無從調(diào)整，無法可依。實(shí)際上，清理行政法規(guī)、規(guī)章是行政立法非常重要的一環(huán)，尤其是在當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整都很快的情況下，及時(shí)地清理行政法規(guī)、規(guī)章是十分必要的。這一問題在各省市也都不同程度地存在著。 目前，一項(xiàng)行政立法從行政管理部門上報(bào)到發(fā)布出臺(tái)，內(nèi)容基本不會(huì)有大的變化。 以前雖然也一直在堅(jiān)持對(duì)立法草案征求意見，但具體到征求那些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏一個(gè)相對(duì)合理和固定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果很可能是該征求的未征求，不該采納的都被采納了。第二，以書面征求意見為主，修改意見往往只能局限于具體條文，這在草案內(nèi)容未必成熟的情況下有較大局限性?！读⒎ǚā肥┬幸郧埃凑?981年全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)于法律解釋問題加決定，法律解釋有四種：立法解釋、司法解釋、行政解釋、地方解釋。面臨的問題主要在于：（1）地方政府是否有權(quán)就國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的具體施行問題作出解釋，例如，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的施行涉及到新老規(guī)則的銜接問題，適用新條例的時(shí)間固然明確，但起算標(biāo)準(zhǔn)是按照簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議的時(shí)間，還是整個(gè)動(dòng)拆遷項(xiàng)目獲得行政批準(zhǔn)的時(shí)間，不論采用什么標(biāo)準(zhǔn)，以什么主體的名義作出，實(shí)質(zhì)上都是一種解釋行為，有必要對(duì)解釋的主體和有關(guān)規(guī)則加以明確。 我們認(rèn)為，造成問題的原因主要來自七個(gè)方面： （一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境處在空前活躍的轉(zhuǎn)軌時(shí)期 行政立法作為一種規(guī)則生產(chǎn)活動(dòng)，是服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑，必須反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展、變化。社會(huì)階層出現(xiàn)分化，民眾的利益需求、思維方式出現(xiàn)了巨大差異，政府的社會(huì)管理職能也逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，利益集團(tuán)逐步形成，整個(gè)社會(huì)環(huán)境處在空前活躍的轉(zhuǎn)軌狀態(tài)。在許多情況下，作了一些原則性、概括性的規(guī)定。 一些原來由政府直接控制經(jīng)營(yíng)的