【正文】 失地農(nóng)民的就業(yè)和社會(huì)保障[N ].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，20050624.除特別聲明外，本站不擁有文章版權(quán)。1984年家庭承包制在中國普遍實(shí)施后，地方政府和村干部便成為了這一體制的既得利益集團(tuán)，中央眾多維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)濟(jì)權(quán)的政策，因?yàn)榕c地方政府和村干部的既得利益相矛盾，最終沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。土地改革與農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)不同的經(jīng)濟(jì)績效與土地產(chǎn)權(quán)清晰程度有關(guān)。信息不對稱、農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督村干部行為面臨的高昂成本等因素加劇了村干部的機(jī)會(huì)主義行為。因此在耕地問題上，應(yīng)首先保障公平，再兼顧效率。例如，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地生產(chǎn)要素功能必然以削弱社會(huì)保障功能為代價(jià)，遷就于現(xiàn)存的制度環(huán)境會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民不能自主選擇適合于自己的農(nóng)地制度，維持現(xiàn)行農(nóng)地制度的穩(wěn)定性往往不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)化與城市化的展開。如兩田制在全國都有表現(xiàn)，但最多的制度安排卻集中于中部地區(qū)；規(guī)模經(jīng)營明顯地在大城市郊區(qū)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)出較強(qiáng)烈的制度供給沖動(dòng)；四荒地使用權(quán)拍賣則主要發(fā)生于西部山區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。其中的原因還是在于這些措施與地方政府和村干部的既得利益相矛盾。村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體土地事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)所有者，作為發(fā)包方，可以通過承包合同任意決定合約控制權(quán)與剩余控制權(quán)、合約享益權(quán)與剩余享益權(quán)的比例。因?yàn)閷r(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)排他性的限制所產(chǎn)生的后果與低價(jià)優(yōu)惠的激勵(lì)是完全無法對稱的，即對土地的強(qiáng)制性合約控制和強(qiáng)制性合約享益所造成的激勵(lì)的缺乏是低價(jià)優(yōu)惠無論如何也無法彌補(bǔ)的[3].家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行使農(nóng)民土地的剩余權(quán)益發(fā)生本質(zhì)性的變化。在這段時(shí)期農(nóng)業(yè)的投入要素，尤其是化肥也有快速增長。1998年8月延長土地承包期30年的政策被寫進(jìn)了新修訂的《土地管理法》，這是從農(nóng)村合作化以來中國農(nóng)民的土地使用權(quán)首次得到法律保障。1985～1991年農(nóng)民收入在波動(dòng)中緩慢增長，年均增長42%，%，1989年為負(fù)增長（%）。1978年底小崗生產(chǎn)隊(duì)把農(nóng)民家庭對產(chǎn)量的承包發(fā)展成對土地經(jīng)營的承包，成為農(nóng)村改革的發(fā)源地。級差地租Ⅱ歸使用者，級差地租Ⅰ歸所有者。農(nóng)地證券化是農(nóng)地市場化的載體，也是提高農(nóng)地配置效率的前提條件。土地承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)與一般有價(jià)值的財(cái)物有所區(qū)別，由于固定性，且難于分割攜帶，其流動(dòng)范圍、速度、方式都受到限制。要積極而穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會(huì)保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣?huì)和制度。因?yàn)槿绻谕恋赜谰没?，土地還由國家所有，土地就無法進(jìn)行社會(huì)化配置，跨區(qū)域流動(dòng)還存在許多障礙。農(nóng)民所擁有的集體所有的承包使用權(quán)是農(nóng)民以合同契約形式取得的一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，在合同有效期內(nèi)為農(nóng)民所占有、經(jīng)營、使用，其產(chǎn)品為農(nóng)民所支配，在規(guī)定的使用期限內(nèi)可以繼承、再租賃、贈(zèng)予、拍賣、抵押、入股。 因此，農(nóng)村土地永包制就解決了農(nóng)民不敢投資和土地投資不足，肥力日趨遞減的趨勢。由于鄉(xiāng)村集體與農(nóng)戶之間的行政關(guān)系變成了所有者與經(jīng)營者之間的有關(guān)土地使用的委托代理關(guān)系，定期契約變成了一次的契約，節(jié)約了談判成本和契約成本，減少了集體與農(nóng)民的討價(jià)還價(jià)的時(shí)間和成本；減少了集體這個(gè)本身就不存在的經(jīng)營單位，經(jīng)營邊界縮小，進(jìn)而減少了階段性分配費(fèi)用；由于農(nóng)戶與集體之間的上下級行政關(guān)系變成了土地所有者與土地使用者之間的關(guān)系，集體只負(fù)責(zé)土地的使用和土地經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式的實(shí)現(xiàn)，沒有必要再對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營進(jìn)行管理，減少了集體的管理費(fèi)用。家庭永包制繼承了家庭承包制的合理“內(nèi)核”，即以家庭為單位，確保了農(nóng)民的就業(yè)生存保障的權(quán)利。雖然承包土地可以流動(dòng)，但是承包使用權(quán)的商品性、價(jià)值性和財(cái)產(chǎn)性卻至今尚無定論。我國最初的改革措施，即在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是農(nóng)民“內(nèi)生”要求的結(jié)果。我國的地權(quán)改革是漸進(jìn)式的增量改革，這種改革就決定了改革不可能一步到位，必須又一個(gè)較的過程。農(nóng)村土地家庭永包制由我國過去的發(fā)展所決定的。農(nóng)村土地家庭永包制由我國特殊的國情決定的。市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，越成熟，使用權(quán)就越重要，使用權(quán)的相對獨(dú)立性就越強(qiáng)。一是生產(chǎn)責(zé)任。永包的土地必須遵循國家產(chǎn)業(yè)政策和的規(guī)定，按照按照規(guī)定的用途使用，不能轉(zhuǎn)為用地和房產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)用地，永久性耕地絕對禁止改變使用方向。三是農(nóng)戶對土地具有一定的處置權(quán)。（二）農(nóng)村土地家庭永包制的特點(diǎn) 比1978年增長4倍。這時(shí)農(nóng)村的主要體制是以包工定額記分和聯(lián)產(chǎn)計(jì)酬為主要形式。在這一過程中，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)不斷得到落實(shí)，農(nóng)民的利益不斷得到保障，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程不斷得到推進(jìn)，中國特色社會(huì)主義集體土地產(chǎn)權(quán)制度不斷得到完善。它既能夠與現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制相銜接，保持現(xiàn)有承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，又能夠有效地解決好土地經(jīng)營權(quán)集中的問題，更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。土地承包經(jīng)營權(quán)的商品化，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的客觀要求，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)出的一般特征。這種狀況反映了現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不能適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在集體所有的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，不再只是法律意義上擁有產(chǎn)權(quán)，而且在經(jīng)濟(jì)意義上對土地產(chǎn)權(quán)也具有了實(shí)際的支配權(quán)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。這是我國第一次把土地承包經(jīng)營權(quán)列入法律保護(hù)的框架。另一方面又為實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的集中提供了土地產(chǎn)權(quán)制度的保證。正是這樣的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的土地制度障礙。這時(shí)，農(nóng)民個(gè)人(家庭)的利益主要不是由集體經(jīng)濟(jì)組織和國家的行為來決定(在土地承包經(jīng)營合同確定的條件下)，而是由農(nóng)民自身的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和市場因素來決定，農(nóng)民開始成為農(nóng)村中獨(dú)立的利益實(shí)體和市場主體，這就有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。家庭承包責(zé)任制與原有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不同在于把土地的經(jīng)營權(quán)明確地歸農(nóng)民家庭所有，土地產(chǎn)權(quán)不再集中于集體經(jīng)濟(jì)組織。 　　第二，土地集體所有制使農(nóng)民失去了在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的主體地位，農(nóng)民只擁有抽象意義上的土地產(chǎn)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的主體由農(nóng)民個(gè)人變?yōu)榧w經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民失去了在生產(chǎn)中的經(jīng)營主體地位，加上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制存在的問題，使農(nóng)民的生產(chǎn)積極性受到極大挫傷。另一方面，集體經(jīng)濟(jì)有條件形成比個(gè)人更大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入，這同樣有利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。與此同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)利益在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中得到了顯著的強(qiáng)化，國家通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一中間環(huán)節(jié)，使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)基本上納入了國家計(jì)劃的軌道。從當(dāng)時(shí)的歷史條件看，這一土地制度變革是過渡時(shí)期總路線的內(nèi)容之一，因而主要是由政治因素推動(dòng)的，是為了在農(nóng)村奠定社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 　　從土地改革以后的土地產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的關(guān)系來看，這一土地制度變革并沒有為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變提供土地制度的條件，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式。土地改革的政策是由政府制定的，農(nóng)民分到土地后，對土地?fù)碛械臋?quán)利也要受到政府政策的影響，并不完全具有排他性的土地私有權(quán)，如對土地的自由支配和契約權(quán)。這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展起到了極大的推動(dòng)作用。二是通過調(diào)整土地關(guān)系，使土地制度能夠更好地符合規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。但是，土地制度改革的實(shí)際效果并不總是理想的，不同經(jīng)濟(jì)主體利益關(guān)系的處理與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展之間也不總是同步的，有時(shí)甚至是相矛盾的。 　　從土地改革以后農(nóng)村土地制度的基本關(guān)系來看，土地制度的基本性質(zhì)是農(nóng)民的小私有制。 　　其次，農(nóng)民得到的并不是全部的土地產(chǎn)權(quán)，主要是土地的使用權(quán)。農(nóng)民的土地所有制一方面把集中在地主手中的土地分給農(nóng)民，其結(jié)果一定是土地的分散化?；蛘哒f，是在黨的路線主導(dǎo)下，以搞運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行的土地制度的變革，實(shí)踐中這一制度變革的速度之快、規(guī)模之大、模式之統(tǒng)一足以證明這一點(diǎn)。 　　土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的這一變化，確立了農(nóng)村中國家、集體、個(gè)人的利益順序和基本格局，農(nóng)民個(gè)人因不再是直接的土地所有者而使其經(jīng)濟(jì)地位下降，從而其經(jīng)濟(jì)利益也很難得到切實(shí)的保證。但是，土地產(chǎn)權(quán)制度這一變革所應(yīng)該具有的對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的積極作用并沒有充分地顯現(xiàn)出來，從總體上看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程仍然十分緩慢，在土地集體所有、集體經(jīng)營20多年的過程中，占主導(dǎo)地位的仍然是傳統(tǒng)的小農(nóng)生產(chǎn)方式。作為生產(chǎn)主體的農(nóng)民沒有生產(chǎn)積極性，整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能是在低效率的狀態(tài)下運(yùn)行。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的這一變化，使農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的經(jīng)濟(jì)利益受到了直接的損害，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的分離，使農(nóng)村中的經(jīng)營主體由集體經(jīng)濟(jì)組織變?yōu)檗r(nóng)民家庭。這種源于直接經(jīng)濟(jì)利益的生產(chǎn)積極性，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體——農(nóng)民的生產(chǎn)力，并且具有很強(qiáng)的持續(xù)性。 　　以家庭承包責(zé)任制為特征的土地產(chǎn)權(quán)制度的變革，一方面通過土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整，突出了農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的主體地位，比較有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，這對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了極大的推動(dòng)作用。 　　土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民可以將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式在不同的農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，《中華人民共和國物權(quán)法》(2007 年10月1日起施行)把土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。農(nóng)民不僅可以直接使用和經(jīng)營土地，而且可以在一定條件下把這種權(quán)利在市場上進(jìn)行流轉(zhuǎn)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的條件下，生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)分離是一個(gè)基本趨勢，生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)分離又是通過市場途徑來實(shí)現(xiàn)的。 　　從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求來看，土地的規(guī)模經(jīng)營是基本趨勢。 　　第二，為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供了人地分離的條件。第十三章1981～1983年，努力貫徹中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制以大包干為主要經(jīng)營形式的格局已基本確定下來。多種經(jīng)營使農(nóng)民增加收入， 元。這種處置權(quán)不是土地非農(nóng)化的處置權(quán)，而是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)和承包權(quán)的權(quán)利。二是權(quán)利人的條件約束。農(nóng)村土地家庭永包制要求土地必須有一定的生產(chǎn)責(zé)任，永包的條件是每年要有一定的生產(chǎn)成果基數(shù)，而且要隨著生產(chǎn)力的而逐步遞增。這是物權(quán)變化的一種基本趨勢。一方面我國生產(chǎn)力水平較低，城市二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，還不能滿足龐大的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的需要，另一方面我國人口總量大，而且農(nóng)村人口在總?cè)丝谥兴嫉谋戎卮?，這就決定我國的就業(yè)和社會(huì)保障的任務(wù)、壓力相當(dāng)大，這就要求土地必須在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)，承擔(dān)就業(yè)和社會(huì)保障功能，而不能一下子全部放開土地市場，或者將土地私有化，否則將會(huì)有許多人失出就業(yè)生存保障，反而會(huì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展。因?yàn)檫^去我國為了發(fā)展，采取以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)民的各種社會(huì)保障基金都用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，農(nóng)民沒有建立相應(yīng)的社會(huì)保障基金，國家