【正文】 如果從耕作者的角度看，無論是長期承包還是土地私有，穩(wěn)定的都是承包者和所有者，對真正的耕作者都更加不穩(wěn)定。到了目前，除了宣布耕地私有，其他辦法都用上了。關(guān)鍵是看我們?nèi)绾卫眠@一優(yōu)勢。土地集體所有將更有利于實(shí)行耕者有其田的原則，并且在集中離農(nóng)者耕地的手段方面，比實(shí)行土地私有制有更多有效辦法。美國的歷史也證實(shí)了在土地私有制下無法堅(jiān)持耕者有其田的制度。關(guān)谷俊作把這種轉(zhuǎn)變稱為，由“自耕主義”到“耕作主義”的轉(zhuǎn)變。從1970年之后，《農(nóng)地法》經(jīng)過了一系列的修改，放寬條件，鼓勵(lì)耕地出租，這才使得耕地規(guī)模的擴(kuò)大得以推進(jìn)。農(nóng)戶中的兼業(yè)戶比重不斷增加，而且，那種以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶比重也不斷上升。從1962年開始，《農(nóng)地法》經(jīng)過了6次修改，主要是放松對土地買賣和租賃的限制，以鼓勵(lì)擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模。 但從歷史發(fā)展的過程看，在土地私有的條件下，無法一直堅(jiān)持實(shí)行耕者有其田的原則。1862年通過的“宅地法”，規(guī)定向在土地上耕作5年以上、年滿21歲的個(gè)人或一家之主免費(fèi)贈(zèng)送160英畝的公有土地[89]。90年代中期國有企業(yè)，鄉(xiāng)村集體企業(yè)在幾年之內(nèi)幾乎全部私有化（只剩一些大的國企還沒有私有化）。但我國平均耕地規(guī)模太小，一家一戶搞秸稈還田是不可能的。因?yàn)檫@些工程都會涉及別人的耕地，沒有集體的統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織是不可能實(shí)施的[87]。其實(shí)，在實(shí)際上農(nóng)用地在相當(dāng)程度上已經(jīng)私有化了，或者說已經(jīng)有了私有化之實(shí)，只是沒有私有化之名。但實(shí)際上《物權(quán)法》并沒有改變承包人在承包期內(nèi)幾乎享有一切權(quán)力的規(guī)定。按照《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定承包戶“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”。 回顧我國實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包制以后耕地制度的情況，并且比較國際上其他國家的經(jīng)驗(yàn)，我國農(nóng)用地制度確實(shí)還有需要完善之處，這其中就面臨著一些必須做出的政策選擇。在中國，目前，%，%[84]。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身所具有的社會性使得兼業(yè)不單單是兼業(yè)戶個(gè)人的行為，應(yīng)該從對國家整體發(fā)展有利的角度來制定政策，引導(dǎo)以非農(nóng)業(yè)為主兼業(yè)戶逐漸放棄耕地，退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。即使是年銷售在25萬美元以上的大規(guī)模家庭農(nóng)場的平均農(nóng)業(yè)所得也不過占總所得的76％，仍有24％來自農(nóng)場外所得[81]。純農(nóng)戶、一兼戶、二兼戶、非農(nóng)戶的畝均收益比是1：：：。還有一個(gè)較有說服力的調(diào)查報(bào)告：陳曉紅來自蘇州農(nóng)村的實(shí)證調(diào)查[79]。表4在日本的統(tǒng)計(jì)中，土地利用率指的是復(fù)種指數(shù)。 梅建明等對湖北省兼業(yè)戶的調(diào)查顯示：純農(nóng)戶和以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶在單產(chǎn)和產(chǎn)值等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)中各有高低，如水稻的單產(chǎn)以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶高，小麥的單產(chǎn)純農(nóng)戶高，但在幾乎所有的項(xiàng)目上，以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶不但單產(chǎn)低，而且經(jīng)濟(jì)效益也不好。這些資料雖然是幾十年前的情況，但確實(shí)非常準(zhǔn)確地反映了兼業(yè)狀況不同的農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的表現(xiàn)。如何看待兼業(yè)農(nóng)戶日本對農(nóng)業(yè)的兼業(yè)現(xiàn)象重視和研究最早，資料也最全面。從2002年到2004年，%%，%%[71]。表2 農(nóng)戶非農(nóng)業(yè)收入比重[69]另外，按照統(tǒng)計(jì)年鑒的農(nóng)戶家計(jì)調(diào)查的數(shù)據(jù)，農(nóng)民收入中來自非農(nóng)業(yè)的收入（包括工資性收入和家庭中的非農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入）占近50%[67]。 這里還有一個(gè)要分清概念的問題。這是中國在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中一個(gè)需要反思的問題。為什么世界上的農(nóng)業(yè)會形成家庭經(jīng)營占主體的局面？筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)（社會再生產(chǎn)與自然再生產(chǎn)的結(jié)合）使之不適于采用雇用勞動(dòng)的生產(chǎn)方式。“根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局2007年出版的《Family Farm”上世紀(jì)50年代出臺的《土地法》第30條也規(guī)定：“私有農(nóng)地所有權(quán)之轉(zhuǎn)移，其承受人以能自耕者為限”。所以在日本，直到目前為止，依然是不允許私人所有的法人企業(yè)直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。不過有一個(gè)十分值得注意的問題，就是在中國的土地規(guī)模經(jīng)營中已經(jīng)形成了以公司制企業(yè)經(jīng)營為主的局面。第三種、以自己家庭勞動(dòng)為主的家庭農(nóng)場。第二種、集體經(jīng)營的農(nóng)場。這樣，即使我國的耕地經(jīng)營規(guī)模無法與美國等國相比，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國耕地經(jīng)營規(guī)?？梢圆粩鄶U(kuò)大，勞動(dòng)生產(chǎn)率雖然不會有質(zhì)的飛躍，但總會有量的增長。所以，如果大陸也實(shí)行土地私有決不會促進(jìn)耕地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，還會成為耕地集中的障礙[51]。日本自60年代以后一直鼓勵(lì)通過土地的買賣促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營，但效果極為不理想。集體經(jīng)濟(jì)組織在耕地流轉(zhuǎn)中的第二個(gè)職能是調(diào)整地塊，使接包戶耕地盡可能連片。所以，土地成為農(nóng)民工養(yǎng)老、失業(yè)的基本保障。為什么耕地流轉(zhuǎn)的比重與農(nóng)民中農(nóng)轉(zhuǎn)非的比重相差很大，土地流轉(zhuǎn)的政策意愿與實(shí)際結(jié)果相距很大？第一個(gè)原因、土地還是農(nóng)民的基本社會保障。各地都這么宣傳：公司制農(nóng)業(yè)使農(nóng)民得到了地租和工資兩份收入[43]。大多數(shù)業(yè)主轉(zhuǎn)入土地后主要投資開發(fā)花卉、水果、藥材、種苗等效益高的項(xiàng)目[41]。在這四種流轉(zhuǎn)形式中前三種是集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部的行為，后一種是對外的行為。據(jù)江蘇省對全省26個(gè)縣（市、區(qū)）的調(diào)查，2002年全部調(diào)查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），%，占總農(nóng)戶的23%[35]。比去年同　目前，耕地流轉(zhuǎn)顯示出如下一些基本特點(diǎn)：耕地流轉(zhuǎn)比例不高。％，％。雖然現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。出租土地的人憑借著承包權(quán)而獲得收益，但真正種地的農(nóng)民還要增加地租支出。那些一直務(wù)農(nóng)的農(nóng)民所擔(dān)心就是這種情況。%[28]，考慮到一部分外來戶和城市人到農(nóng)村居住，實(shí)際比例會比這還大，有可能達(dá)到15%。他的結(jié)論是：農(nóng)民心中的“所有權(quán)等同于獨(dú)立的使用權(quán)和完全的處理權(quán)”[26]?！稙槭裁从修r(nóng)民不原意土地私有化？》一文的作者指出：與其聊過天的農(nóng)民，幾乎都提到一個(gè)問題，由于“土地政策永遠(yuǎn)不變”，帶給了農(nóng)村“土地的兩極分化”。那些幾乎是年年都重分地的村，只能是那些耕地條件很一致的村，如《付村的土地調(diào)配》一文中所講得李南村民小組每年一小調(diào)，五年一大調(diào)，其前提就是全組耕地很一致[24]。但持不同觀點(diǎn)的人會有完全不同的結(jié)論。農(nóng)戶經(jīng)歷的大小調(diào)的比例關(guān)系為：全村農(nóng)戶及地塊打亂重分和全組農(nóng)戶及地塊打亂重分分別占了24%和29%，%(%,%)[22]。每個(gè)省至少選取100個(gè)村，每個(gè)村內(nèi)調(diào)查1～2個(gè)農(nóng)戶，共收回來自1773個(gè)村的1962份有效問卷。%,%。其中，因人口變動(dòng)與耕地增減而調(diào)整的村占81%，%，%，%，%[19]。 在土地分戶承包后到底承包耕地穩(wěn)定還是不穩(wěn)定？到底應(yīng)該如何看待耕地的調(diào)整，調(diào)整與穩(wěn)定的關(guān)系應(yīng)該如何處理才更合理？這些問題有不少人做過研究，本文在這些研究的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步的分析。其實(shí)，這不過是脫離實(shí)際的空想。在中國許多優(yōu)良品種推廣很難，就是由于無法連片種植，造成品種混雜，這也影響了產(chǎn)品的售價(jià)。（2）排水系統(tǒng)更需要統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，這單靠縣鄉(xiāng)兩級政府是不行的，必須要有村級集體經(jīng)濟(jì)組織的協(xié)調(diào)和組織。但問題就在于，如果按日本和韓國的農(nóng)業(yè)機(jī)械化道路走，中國的單位面積農(nóng)機(jī)使用量也會排在世界前列，這無疑會大大增加農(nóng)機(jī)的作業(yè)成本。日本 韓國這些數(shù)字比分戶經(jīng)營前都有所增長。中國每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)增加值只相當(dāng)于美國的1%[10]。 按照2006年全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)[6]，我國有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶2億戶。即使是2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》其基本精神也還是那幾句話。學(xué)習(xí)日本的辦法，禁止私法人和非農(nóng)法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)。雖然有培養(yǎng)新型農(nóng)民的口號，有的部門提出過一些證書制度，但都沒有觸及根本。這樣農(nóng)會就會承擔(dān)起農(nóng)村的生產(chǎn)、生活服務(wù)職能。從各國歷史經(jīng)驗(yàn)和我國的實(shí)際情況出發(fā)，持續(xù)的耕者有其田只有在集體所有制下才會比較容易實(shí)現(xiàn)。要鼓勵(lì)離農(nóng)者放棄耕地，對放棄耕地者給予獎(jiǎng)勵(lì)。在戶籍制度及相應(yīng)配套制度改革后，收回承包地的條件應(yīng)該規(guī)定為：轉(zhuǎn)為城市戶口或者是轉(zhuǎn)移到城市居住；有穩(wěn)定的就業(yè)；已經(jīng)享有城市居民的社會保障待遇（包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等主要社會保險(xiǎn)）；已經(jīng)不再耕種土地。在我國承包者與耕作者日益分離的情況下，我們到底是保護(hù)承包者的利益還是保護(hù)耕作者的利益，這已經(jīng)成為一個(gè)無法回避的政策選擇。一方面對承包期不搞一刀切，一般規(guī)定5至8年為一個(gè)承包期，期內(nèi)不得調(diào)整；承包期滿，針對人口、勞動(dòng)力變化情況進(jìn)行小調(diào)整，保證繼續(xù)務(wù)農(nóng)者對承包地塊的連續(xù)承包權(quán)。二、我國目前面臨如下一些必須給予回答的政策選擇：在耕地制度方面我們無法回避的問題有：選擇之一：是進(jìn)一步推進(jìn)耕地私有化，還是利用集體所有制的優(yōu)勢？按照西方國家的民法制度，使用者沒有轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的權(quán)利。筆者從各方面數(shù)據(jù)估算，在實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的三種形式中公司型種植農(nóng)場按耕地面積算占60%以上，集體農(nóng)場和以自己家庭勞動(dòng)為主的家庭農(nóng)場合計(jì)計(jì)算不會超過40%。另外，在耕地流轉(zhuǎn)中還存在一些列問題。另一方面，承包權(quán)的穩(wěn)定并不會造成承包地塊經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定。從一些實(shí)地調(diào)查的情況看，承包地是穩(wěn)定還是不穩(wěn)定，對同樣的情況，立場不同，結(jié)論完全相反。耕地規(guī)模過小，而且每戶的耕地還分成幾塊，所以，中國的農(nóng)戶在生產(chǎn)的許多環(huán)節(jié)中無法獨(dú)立操作。但國家的政策幾乎一直是那簡單的幾句話，很多問題都沒有列入政策考慮的視野，所以本文對耕地制度存在的問題和必須予以回答的政策選擇提一些看法。在大宗糧食作物中只有水稻因美國等國適宜面積有限，中國的主要競爭對手是東南亞國家，所以不在此列。最明顯的是，現(xiàn)在農(nóng)田基本建設(shè)在農(nóng)村已經(jīng)全面停止；農(nóng)村中大量灌溉系統(tǒng)都因水費(fèi)收不上來而報(bào)廢，農(nóng)戶爭相打井以代替灌溉系統(tǒng)，帶來更多的環(huán)境和效益問題。一方面是新生兒及新婚嫁者沒有承包地，二是因各戶人口變化出現(xiàn)耕地占有的明顯差別。但幾十年了，與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的速度和比重相比，差距甚大。三是、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營的轉(zhuǎn)移中，種植大宗糧棉油作物的很少。我國農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營已經(jīng)顯示了與日本等國相同的規(guī)律：兼業(yè)化是提高農(nóng)民收入的重要途徑；以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展；而以非農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)不利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如果我們選擇進(jìn)一步完善集體所有制，就有可能在耕地規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展過程中走出一條比日本更為順利的路子。剛實(shí)行分戶承包時(shí)，承包權(quán)與使用權(quán)、承包者與耕作者是統(tǒng)一的。只有保護(hù)耕作者利益，才能調(diào)動(dòng)耕作者積極性，才有利于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，這是一個(gè)非常簡單的道理。雖然現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。對地租要由上限規(guī)定，對出租者收回耕地要有嚴(yán)格限定。在目前條件下，雙層經(jīng)營體制很難達(dá)到其最高峰的水平，必須以建立農(nóng)會的辦法來給以補(bǔ)充。現(xiàn)在也只有農(nóng)業(yè)部門的人普遍認(rèn)為家庭農(nóng)場是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營形勢發(fā)展的方向。選擇之六：新農(nóng)村建設(shè)還是培育自立經(jīng)營農(nóng)戶？%[4]，很多村子里極少見到年輕人。目前的新農(nóng)村建設(shè)主要內(nèi)容是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，缺乏自立經(jīng)營農(nóng)戶的建設(shè)，這無疑是一項(xiàng)重要的缺失。 戶均耕地規(guī)模過小是我國種植業(yè)的最基本特點(diǎn)而且一戶的耕地還分成好幾塊。19992004年人均糧食增長率，%。其帶來的主要問題是：過小的經(jīng)營規(guī)模，使得勞動(dòng)生產(chǎn)率很低。在國內(nèi)產(chǎn)品價(jià)格高于國際市場的情況下，企業(yè)自然是買進(jìn)口大豆而不要國產(chǎn)大豆。到2007年。小規(guī)模的機(jī)械化帶來的是農(nóng)機(jī)使用效率的降低。這也是日本小型農(nóng)業(yè)機(jī)械數(shù)量眾多的基本動(dòng)力。在大量的實(shí)地調(diào)查后筆者深刻地認(rèn)識到：在中國，因農(nóng)戶耕地規(guī)模太小，許多生產(chǎn)環(huán)節(jié)無法獨(dú)立完成，這是分戶經(jīng)營后一個(gè)非常突出的特點(diǎn)[17]。（4）統(tǒng)一計(jì)劃、連片種植。另一方面，雙層經(jīng)營體制當(dāng)時(shí)并沒有形成立法，所以，這只是一個(gè)完成了一半的改革。這不同于合同法中兩個(gè)獨(dú)立的法律主體，而是整體與部分的關(guān)系，對此，承包法中并沒有闡述和規(guī)定。中央政策不斷地延長承包期，目的就是要穩(wěn)定。據(jù)1997年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：自80年代初實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，266個(gè)村中，只有54個(gè)村未進(jìn)行過土地調(diào)整，占20%。一是1994年國務(wù)院發(fā)展研究中心龔啟圣、劉守英等關(guān)于浙江，河南，吉林，江西的80個(gè)村的調(diào)查。這個(gè)調(diào)查由于區(qū)分了大調(diào)整和小調(diào)整，是對全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查的很好補(bǔ)充。調(diào)整的中位數(shù)是兩次，從1980年至2005年25年平均只調(diào)整過兩次，就是說所有的村平均算是8至12年調(diào)整一次，這算是頻繁調(diào)整嗎？這個(gè)調(diào)查所反映的調(diào)整情況比前幾個(gè)調(diào)查似乎都要頻繁一些，調(diào)整過的村近90%，大調(diào)整平均為6至9年一次（1982年至2000年為18年，如果是6年一次，2000年又該大調(diào)整了，如果是9年一次就是調(diào)查前剛剛大調(diào)整過），其原因在于：由于時(shí)間較長（25年期間），而且又經(jīng)歷了政策大變動(dòng)：實(shí)行30年承包期。不但干部的工作量大，而且各戶的矛盾也很多，極難實(shí)行。黨國英是主張土地私有的，但他2008年7月在陽光衛(wèi)視的訪談中也承認(rèn)，農(nóng)民不同意土地私有。所以在承包制的穩(wěn)定和調(diào)整中應(yīng)該探索一種平衡機(jī)制，既照顧到穩(wěn)定又兼顧平等。一方面，新生人口和婚嫁人口沒有承包地。 另一方面，因各種因素引起的人口變化累計(jì)幾年，比例會很大。農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)表明，10年中農(nóng)村人口減少了15%，勞動(dòng)力減少了20%。流轉(zhuǎn)面積占承包面積比重較高的前10個(gè)?。ㄖ陛犑校┲校?個(gè)屬于東部地區(qū)，還有重慶市和四川省除因農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工較多外，政府積極推動(dòng)也是十分重要的因素。流轉(zhuǎn)的主要去向是水產(chǎn)魚業(yè)養(yǎng)殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉(zhuǎn)給傳統(tǒng)的糧、油、桑種植大戶不多[38]。各地發(fā)展很不平衡。三分之二的流轉(zhuǎn)面積沒有促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。其中50500畝的業(yè)主78個(gè)，5001000畝的業(yè)主21個(gè)，1000畝以上業(yè)主32個(gè)。把土地由農(nóng)民手中集中起來，統(tǒng)一租給企業(yè)是鄉(xiāng)村兩級組織用行政手段來實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)業(yè)部2004年提出的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)是：“糧食播種面積有一定的規(guī)模(具體規(guī)模由各省確定)；糧食單產(chǎn)水平比當(dāng)?shù)仄骄礁?％以上；良種或?qū)Ｓ闷贩N覆蓋率達(dá)100％；是當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)和經(jīng)營的帶頭人，講誠信，有群眾基礎(chǔ)[44]”。近一兩年，一些地方已經(jīng)開始給農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于養(yǎng)老金賬戶在各省之間不能轉(zhuǎn)移，甚至在同一省內(nèi)也不能轉(zhuǎn)移，所以，真正能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工很有限?！?987年5號文件明確規(guī)定為：“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應(yīng)把承包地交回集體，或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)包他人”。一些研究者認(rèn)為，集體的土地調(diào)整權(quán)對于集體在公共服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮作用至關(guān)重要，集體喪失了土地調(diào)整權(quán)，集體的其他職能都會萎縮[46]，集體沒有了土地調(diào)整權(quán)村民自治就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[47]。原因是買賣雙方都不愿意。有人據(jù)此提出中國沒有搞規(guī)模經(jīng)營的條件。第一種、公司型種植