【正文】 如果從耕作者的角度看，無論是長期承包還是土地私有，穩(wěn)定的都是承包者和所有者，對真正的耕作者都更加不穩(wěn)定。到了目前，除了宣布耕地私有，其他辦法都用上了。關鍵是看我們如何利用這一優(yōu)勢。土地集體所有將更有利于實行耕者有其田的原則，并且在集中離農者耕地的手段方面，比實行土地私有制有更多有效辦法。美國的歷史也證實了在土地私有制下無法堅持耕者有其田的制度。關谷俊作把這種轉變稱為，由“自耕主義”到“耕作主義”的轉變。從1970年之后，《農地法》經過了一系列的修改，放寬條件，鼓勵耕地出租，這才使得耕地規(guī)模的擴大得以推進。農戶中的兼業(yè)戶比重不斷增加，而且，那種以非農業(yè)為主的兼業(yè)戶比重也不斷上升。從1962年開始，《農地法》經過了6次修改，主要是放松對土地買賣和租賃的限制，以鼓勵擴大土地經營規(guī)模。 但從歷史發(fā)展的過程看，在土地私有的條件下，無法一直堅持實行耕者有其田的原則。1862年通過的“宅地法”，規(guī)定向在土地上耕作5年以上、年滿21歲的個人或一家之主免費贈送160英畝的公有土地[89]。90年代中期國有企業(yè)，鄉(xiāng)村集體企業(yè)在幾年之內幾乎全部私有化（只剩一些大的國企還沒有私有化）。但我國平均耕地規(guī)模太小，一家一戶搞秸稈還田是不可能的。因為這些工程都會涉及別人的耕地，沒有集體的統(tǒng)一協(xié)調組織是不可能實施的[87]。其實，在實際上農用地在相當程度上已經私有化了，或者說已經有了私有化之實，只是沒有私有化之名。但實際上《物權法》并沒有改變承包人在承包期內幾乎享有一切權力的規(guī)定。按照《農村土地承包法》第十六條規(guī)定承包戶“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利”。 回顧我國實行聯(lián)產承包制以后耕地制度的情況，并且比較國際上其他國家的經驗，我國農用地制度確實還有需要完善之處，這其中就面臨著一些必須做出的政策選擇。在中國，目前，%，%[84]。農業(yè)產業(yè)本身所具有的社會性使得兼業(yè)不單單是兼業(yè)戶個人的行為，應該從對國家整體發(fā)展有利的角度來制定政策，引導以非農業(yè)為主兼業(yè)戶逐漸放棄耕地，退出農業(yè)生產領域。即使是年銷售在25萬美元以上的大規(guī)模家庭農場的平均農業(yè)所得也不過占總所得的76％，仍有24％來自農場外所得[81]。純農戶、一兼戶、二兼戶、非農戶的畝均收益比是1：：：。還有一個較有說服力的調查報告：陳曉紅來自蘇州農村的實證調查[79]。表4在日本的統(tǒng)計中，土地利用率指的是復種指數(shù)。 梅建明等對湖北省兼業(yè)戶的調查顯示：純農戶和以農業(yè)為主的兼業(yè)戶在單產和產值等各項經濟效益指標中各有高低，如水稻的單產以農業(yè)為主的兼業(yè)戶高，小麥的單產純農戶高，但在幾乎所有的項目上，以非農業(yè)為主的兼業(yè)戶不但單產低，而且經濟效益也不好。這些資料雖然是幾十年前的情況，但確實非常準確地反映了兼業(yè)狀況不同的農戶在農業(yè)生產中的表現(xiàn)。如何看待兼業(yè)農戶日本對農業(yè)的兼業(yè)現(xiàn)象重視和研究最早，資料也最全面。從2002年到2004年，%%，%%[71]。表2 農戶非農業(yè)收入比重[69]另外，按照統(tǒng)計年鑒的農戶家計調查的數(shù)據(jù)，農民收入中來自非農業(yè)的收入（包括工資性收入和家庭中的非農業(yè)經營收入）占近50%[67]。 這里還有一個要分清概念的問題。這是中國在推進農業(yè)產業(yè)化進程中一個需要反思的問題。為什么世界上的農業(yè)會形成家庭經營占主體的局面？筆者認為，農業(yè)生產的特點（社會再生產與自然再生產的結合）使之不適于采用雇用勞動的生產方式?！案鶕?jù)美國農業(yè)部經濟研究局2007年出版的《Family Farm”上世紀50年代出臺的《土地法》第30條也規(guī)定：“私有農地所有權之轉移，其承受人以能自耕者為限”。所以在日本，直到目前為止，依然是不允許私人所有的法人企業(yè)直接進入農業(yè)生產領域。不過有一個十分值得注意的問題，就是在中國的土地規(guī)模經營中已經形成了以公司制企業(yè)經營為主的局面。第三種、以自己家庭勞動為主的家庭農場。第二種、集體經營的農場。這樣，即使我國的耕地經營規(guī)模無法與美國等國相比，但隨著經濟社會的發(fā)展，我國耕地經營規(guī)模可以不斷擴大，勞動生產率雖然不會有質的飛躍，但總會有量的增長。所以，如果大陸也實行土地私有決不會促進耕地所有權的轉移，還會成為耕地集中的障礙[51]。日本自60年代以后一直鼓勵通過土地的買賣促進規(guī)模經營，但效果極為不理想。集體經濟組織在耕地流轉中的第二個職能是調整地塊，使接包戶耕地盡可能連片。所以，土地成為農民工養(yǎng)老、失業(yè)的基本保障。為什么耕地流轉的比重與農民中農轉非的比重相差很大，土地流轉的政策意愿與實際結果相距很大？第一個原因、土地還是農民的基本社會保障。各地都這么宣傳：公司制農業(yè)使農民得到了地租和工資兩份收入[43]。大多數(shù)業(yè)主轉入土地后主要投資開發(fā)花卉、水果、藥材、種苗等效益高的項目[41]。在這四種流轉形式中前三種是集體經濟組織成員內部的行為，后一種是對外的行為。據(jù)江蘇省對全省26個縣（市、區(qū)）的調查，2002年全部調查鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），%，占總農戶的23%[35]。比去年同　目前，耕地流轉顯示出如下一些基本特點：耕地流轉比例不高。％，％。雖然現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。出租土地的人憑借著承包權而獲得收益，但真正種地的農民還要增加地租支出。那些一直務農的農民所擔心就是這種情況。%[28]，考慮到一部分外來戶和城市人到農村居住，實際比例會比這還大，有可能達到15%。他的結論是：農民心中的“所有權等同于獨立的使用權和完全的處理權”[26]。《為什么有農民不原意土地私有化？》一文的作者指出：與其聊過天的農民，幾乎都提到一個問題，由于“土地政策永遠不變”，帶給了農村“土地的兩極分化”。那些幾乎是年年都重分地的村，只能是那些耕地條件很一致的村，如《付村的土地調配》一文中所講得李南村民小組每年一小調，五年一大調，其前提就是全組耕地很一致[24]。但持不同觀點的人會有完全不同的結論。農戶經歷的大小調的比例關系為：全村農戶及地塊打亂重分和全組農戶及地塊打亂重分分別占了24%和29%，%(%,%)[22]。每個省至少選取100個村，每個村內調查1～2個農戶，共收回來自1773個村的1962份有效問卷。%,%。其中，因人口變動與耕地增減而調整的村占81%，%，%，%，%[19]。 在土地分戶承包后到底承包耕地穩(wěn)定還是不穩(wěn)定？到底應該如何看待耕地的調整，調整與穩(wěn)定的關系應該如何處理才更合理？這些問題有不少人做過研究，本文在這些研究的基礎上作進一步的分析。其實，這不過是脫離實際的空想。在中國許多優(yōu)良品種推廣很難，就是由于無法連片種植，造成品種混雜，這也影響了產品的售價。（2）排水系統(tǒng)更需要統(tǒng)一管理和協(xié)調，這單靠縣鄉(xiāng)兩級政府是不行的，必須要有村級集體經濟組織的協(xié)調和組織。但問題就在于，如果按日本和韓國的農業(yè)機械化道路走，中國的單位面積農機使用量也會排在世界前列，這無疑會大大增加農機的作業(yè)成本。日本 韓國這些數(shù)字比分戶經營前都有所增長。中國每個農業(yè)勞動者生產的農業(yè)增加值只相當于美國的1%[10]。 按照2006年全國農業(yè)普查數(shù)據(jù)[6]，我國有農業(yè)生產經營戶2億戶。即使是2002年頒布的《農村土地承包法》其基本精神也還是那幾句話。學習日本的辦法，禁止私法人和非農法人企業(yè)進入農業(yè)。雖然有培養(yǎng)新型農民的口號，有的部門提出過一些證書制度，但都沒有觸及根本。這樣農會就會承擔起農村的生產、生活服務職能。從各國歷史經驗和我國的實際情況出發(fā)，持續(xù)的耕者有其田只有在集體所有制下才會比較容易實現(xiàn)。要鼓勵離農者放棄耕地，對放棄耕地者給予獎勵。在戶籍制度及相應配套制度改革后，收回承包地的條件應該規(guī)定為：轉為城市戶口或者是轉移到城市居住；有穩(wěn)定的就業(yè)；已經享有城市居民的社會保障待遇（包括醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等主要社會保險）；已經不再耕種土地。在我國承包者與耕作者日益分離的情況下，我們到底是保護承包者的利益還是保護耕作者的利益，這已經成為一個無法回避的政策選擇。一方面對承包期不搞一刀切，一般規(guī)定5至8年為一個承包期，期內不得調整；承包期滿，針對人口、勞動力變化情況進行小調整，保證繼續(xù)務農者對承包地塊的連續(xù)承包權。二、我國目前面臨如下一些必須給予回答的政策選擇：在耕地制度方面我們無法回避的問題有：選擇之一：是進一步推進耕地私有化，還是利用集體所有制的優(yōu)勢？按照西方國家的民法制度，使用者沒有轉讓使用權的權利。筆者從各方面數(shù)據(jù)估算，在實現(xiàn)規(guī)模經營的三種形式中公司型種植農場按耕地面積算占60%以上，集體農場和以自己家庭勞動為主的家庭農場合計計算不會超過40%。另外，在耕地流轉中還存在一些列問題。另一方面，承包權的穩(wěn)定并不會造成承包地塊經營權的穩(wěn)定。從一些實地調查的情況看，承包地是穩(wěn)定還是不穩(wěn)定，對同樣的情況，立場不同，結論完全相反。耕地規(guī)模過小，而且每戶的耕地還分成幾塊，所以，中國的農戶在生產的許多環(huán)節(jié)中無法獨立操作。但國家的政策幾乎一直是那簡單的幾句話，很多問題都沒有列入政策考慮的視野，所以本文對耕地制度存在的問題和必須予以回答的政策選擇提一些看法。在大宗糧食作物中只有水稻因美國等國適宜面積有限，中國的主要競爭對手是東南亞國家，所以不在此列。最明顯的是，現(xiàn)在農田基本建設在農村已經全面停止；農村中大量灌溉系統(tǒng)都因水費收不上來而報廢，農戶爭相打井以代替灌溉系統(tǒng)，帶來更多的環(huán)境和效益問題。一方面是新生兒及新婚嫁者沒有承包地，二是因各戶人口變化出現(xiàn)耕地占有的明顯差別。但幾十年了，與勞動力轉移的速度和比重相比，差距甚大。三是、實行規(guī)模經營的轉移中，種植大宗糧棉油作物的很少。我國農戶兼業(yè)經營已經顯示了與日本等國相同的規(guī)律：兼業(yè)化是提高農民收入的重要途徑；以農業(yè)為主的兼業(yè)有利于農業(yè)的發(fā)展；而以非農業(yè)為主的兼業(yè)不利于農業(yè)的發(fā)展。如果我們選擇進一步完善集體所有制，就有可能在耕地規(guī)模經營的發(fā)展過程中走出一條比日本更為順利的路子。剛實行分戶承包時，承包權與使用權、承包者與耕作者是統(tǒng)一的。只有保護耕作者利益，才能調動耕作者積極性，才有利于中國農業(yè)生產的發(fā)展，這是一個非常簡單的道理。雖然現(xiàn)在有改變的意向，但步伐太小。對地租要由上限規(guī)定，對出租者收回耕地要有嚴格限定。在目前條件下，雙層經營體制很難達到其最高峰的水平，必須以建立農會的辦法來給以補充?，F(xiàn)在也只有農業(yè)部門的人普遍認為家庭農場是農業(yè)現(xiàn)代化經營形勢發(fā)展的方向。選擇之六：新農村建設還是培育自立經營農戶？%[4]，很多村子里極少見到年輕人。目前的新農村建設主要內容是“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”，缺乏自立經營農戶的建設，這無疑是一項重要的缺失。 戶均耕地規(guī)模過小是我國種植業(yè)的最基本特點而且一戶的耕地還分成好幾塊。19992004年人均糧食增長率，%。其帶來的主要問題是：過小的經營規(guī)模，使得勞動生產率很低。在國內產品價格高于國際市場的情況下，企業(yè)自然是買進口大豆而不要國產大豆。到2007年。小規(guī)模的機械化帶來的是農機使用效率的降低。這也是日本小型農業(yè)機械數(shù)量眾多的基本動力。在大量的實地調查后筆者深刻地認識到：在中國，因農戶耕地規(guī)模太小，許多生產環(huán)節(jié)無法獨立完成，這是分戶經營后一個非常突出的特點[17]。（4）統(tǒng)一計劃、連片種植。另一方面，雙層經營體制當時并沒有形成立法，所以，這只是一個完成了一半的改革。這不同于合同法中兩個獨立的法律主體，而是整體與部分的關系，對此，承包法中并沒有闡述和規(guī)定。中央政策不斷地延長承包期，目的就是要穩(wěn)定。據(jù)1997年調查數(shù)據(jù)顯示：自80年代初實行聯(lián)產承包責任制以來，266個村中，只有54個村未進行過土地調整，占20%。一是1994年國務院發(fā)展研究中心龔啟圣、劉守英等關于浙江，河南，吉林，江西的80個村的調查。這個調查由于區(qū)分了大調整和小調整，是對全國農村固定觀察點調查的很好補充。調整的中位數(shù)是兩次，從1980年至2005年25年平均只調整過兩次，就是說所有的村平均算是8至12年調整一次，這算是頻繁調整嗎？這個調查所反映的調整情況比前幾個調查似乎都要頻繁一些，調整過的村近90%，大調整平均為6至9年一次（1982年至2000年為18年，如果是6年一次，2000年又該大調整了，如果是9年一次就是調查前剛剛大調整過），其原因在于：由于時間較長（25年期間），而且又經歷了政策大變動：實行30年承包期。不但干部的工作量大，而且各戶的矛盾也很多，極難實行。黨國英是主張土地私有的，但他2008年7月在陽光衛(wèi)視的訪談中也承認，農民不同意土地私有。所以在承包制的穩(wěn)定和調整中應該探索一種平衡機制，既照顧到穩(wěn)定又兼顧平等。一方面，新生人口和婚嫁人口沒有承包地。 另一方面，因各種因素引起的人口變化累計幾年，比例會很大。農業(yè)普查的數(shù)據(jù)表明，10年中農村人口減少了15%，勞動力減少了20%。流轉面積占承包面積比重較高的前10個?。ㄖ陛犑校┲?，有6個屬于東部地區(qū)，還有重慶市和四川省除因農村勞動力外出務工較多外，政府積極推動也是十分重要的因素。流轉的主要去向是水產魚業(yè)養(yǎng)殖，蔬菜、瓜果、苗木種植等，而流轉給傳統(tǒng)的糧、油、桑種植大戶不多[38]。各地發(fā)展很不平衡。三分之二的流轉面積沒有促進規(guī)模經營。其中50500畝的業(yè)主78個，5001000畝的業(yè)主21個，1000畝以上業(yè)主32個。把土地由農民手中集中起來，統(tǒng)一租給企業(yè)是鄉(xiāng)村兩級組織用行政手段來實現(xiàn)的。農業(yè)部2004年提出的申報標準是：“糧食播種面積有一定的規(guī)模(具體規(guī)模由各省確定)；糧食單產水平比當?shù)仄骄礁?％以上；良種或專用品種覆蓋率達100％；是當?shù)丶Z食生產和經營的帶頭人，講誠信，有群眾基礎[44]”。近一兩年，一些地方已經開始給農民工繳納養(yǎng)老保險，但由于養(yǎng)老金賬戶在各省之間不能轉移，甚至在同一省內也不能轉移，所以，真正能享受到養(yǎng)老保險的農民工很有限?！?987年5號文件明確規(guī)定為：“長期從事別的職業(yè)，自己不耕種土地的，除已有規(guī)定者外，原則上應把承包地交回集體，或經集體同意后轉包他人”。一些研究者認為，集體的土地調整權對于集體在公共服務領域中發(fā)揮作用至關重要，集體喪失了土地調整權，集體的其他職能都會萎縮[46]，集體沒有了土地調整權村民自治就失去了經濟基礎[47]。原因是買賣雙方都不愿意。有人據(jù)此提出中國沒有搞規(guī)模經營的條件。第一種、公司型種植