【正文】 第六章 行政管理事務一、行政管理事務的含義及意義。21998年的第四次改革，由中央政府率先進行，對國務院各部門的內(nèi)設機構(gòu)進行精簡，由40個壓縮為29個。1行政編制管理的內(nèi)容：①職能管理、②機構(gòu)管理、③人員編制管理。行政管理機構(gòu)是各法定職責的集合。行政管理機構(gòu)開展工作的主要方式是：橫向管理。重新審視政府職能定位，縮小政府的職能范圍。按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設。健全金融監(jiān)管體制，設立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（簡稱銀監(jiān)會）。通過定職能、定機構(gòu)、定編制的“三定”工作，為推行國家公務員制度做了一些有益的探索。十一、1982年，首先從國務院做起，自上而下展開各級機構(gòu)改革取得的成效：精干領導班子，減少各級各部門領導的副職。（新西蘭強調(diào)對政策部門和提供服務的部門實行職責分離，對不同的組織賦予不同的職能。（一方面，按照政企分開的原則，把屬于企業(yè)的自主權切實下放給企業(yè)，使企業(yè)真正成為 自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人和市場競爭主體；把屬于市場調(diào)節(jié)的職能切實轉(zhuǎn)移給市場，使市場在資源配置中更好地發(fā)揮基礎性作用。編制管理的范圍較寬，涉及各個機關和單位，既要掌握其共同性，又要了解其各自特點，并相應采取不同的管理辦法。提出設置理由，并設計出初步方案。行政管理機構(gòu)是一個權責體系，權力和責任是任何行政管理機構(gòu)的重要組成要素；其必須要對自己做出的行政管理行為負責。因此，行政管理機構(gòu)的設立、變更、撤銷和合并是一種正常的行政現(xiàn)象。在行政管理過程中在參與政務、處理事務和做好服務方面發(fā)揮著重要作用。四、行政管理機構(gòu)的類型。美國、阿根遷、巴西、墨西哥、印度尼西亞、巴基斯坦、埃及、肯尼亞。二、行政管理機構(gòu)的作用：行使國家的行政權力，對社會公共事務進行管理。行政管理機構(gòu)是行使行政權力的主體，是行政職能的主要載體，在行政關系中居于主動地位。1 古德諾 指出，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。我國政府形成了：經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能體系。行政職能的動態(tài)性主要表現(xiàn)在：①國家性質(zhì)的變化；②社會形勢任務的變化；③社會環(huán)境和各種體 體的改變；④科學技術的發(fā)展。十三、新自由主義理論的主要觀點。政府需要增加新的職能。對政府各部門進行職能分解和職能分析，明確分工、劃清職責；加強制度建設，明確各部門的地位、作用及與相關部門之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)方式，使各部門行為有章可行，完善行政運行機制；完善協(xié)調(diào)機制，由于現(xiàn)實中各部門管理對象的復雜性，即使最明確合理的職責分工，也不可能完全避免職責交叉，為此需建立部門之間協(xié)調(diào)機制，解決矛盾和糾紛。此后，各級政府堅持以經(jīng)濟建設為中心，實現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。企業(yè)和社會的動力來源于企業(yè)經(jīng)營業(yè)績所帶來的物質(zhì)與精神收益，來源于競爭所帶來的壓力。在社會主義改造完成后，大規(guī)模的階級斗急實際上已不存在，政府卻仍然把防止資本主義復辟、反修防修作為一個重要任務。（“全能主義”職能模式）特點：（1）集中計劃管理。（2）行政職能方式更加復雜多樣：①廣泛使用法律手段；②使用計劃手段；③制定產(chǎn)業(yè)政策；④采取財政政策、金融政策等經(jīng)濟手段；⑤采取直接的行動手段。對于行政組織的建設有著重要意義。3我國《憲法》明確規(guī)定中央政府的專有權力有：①外交，②國防與軍事，③統(tǒng)一度量衡，④航空、鐵路、郵電通信管理，⑤國家貨幣管理。2在西方發(fā)達國家，導致地方分權的重要因素是政治民主化的發(fā)展。）國家行政權力的直接目的是：行政效率。1美國在20世紀30年代之后，為了擺脫經(jīng)濟危機，羅斯?？偨y(tǒng)主張“合作聯(lián)邦主義”；20世紀60年代初，約韓遜總統(tǒng)提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”（使合作聯(lián)邦主義發(fā)展至最 高階段）；20世紀70年代后，美國興起‘新聯(lián)邦主義’。在工業(yè)社會，行政權力的主要目的不僅是①維護基本的社會秩序，②還包括保持經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展，③促進社會公平和正義。（公共權力的運作集中體現(xiàn)為：公共管理和公共服務。從權力特性看，權力可分為本原性權力（主權權力）、從屬性權力（派生權力）（從屬性權力是從本原性權力派生而來）馬克斯健全和完善對地方權力的監(jiān)督。中央政府向地方政府放權不只是一個提高政府效能的問題，而且關系到行政民主問題。西方各國出現(xiàn)地方分權現(xiàn)象的原因是多方面的和復雜的，有些具有共同性，有些則因國而異。20世紀70年代后，美國反中央集權，主張權力下放的“新聯(lián)邦主義”。行政權力活動強調(diào)公開性和透明度。有限性。（行政權力的公共性主要體現(xiàn)在：①行政權力的主體只能是公共機構(gòu)，而不是個人或私人組織。在現(xiàn)代社會，信息越來越成為最重要的財富和資源。（強制力是一切權力的最原始、最直接的來源）二、行政權力的具體來源。3我國長期難以真正實現(xiàn)依法行政的一個根本原因是：行政組織很少受人大與司法機制的影響與控制。2文化環(huán)境的主要因素：①行政價值文化、②行政功能文化、③行政運行文化、④行政公共關系文化。1行政系統(tǒng)影響最為明顯或最為重要的政治環(huán)境因素主要包括：①國家政權組織形式及其實際運行狀況；②政黨制度；③社會團體發(fā)達程度；④社會流通性。雷格斯《行政生態(tài)學》（提出了“融合棱柱衍射的行政模型”），其通過系統(tǒng)地運用生態(tài)學理論和方法來分析社會環(huán)境因素與公共行政之間的相互影響，建立起了較為系統(tǒng)的行政生態(tài)理論體系。1我國地方性行政環(huán)境可細分為：省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。政治環(huán)境系統(tǒng)就是由：國體、政體、政黨制度、政黨運行機制等不同層次和具體不同重要性程度的多層結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一個行政環(huán)境層級系統(tǒng)。中國共產(chǎn)黨十五大提出的建立社會主義法治國家這一宏偉藍圖，便是法律本位觀逐漸在新的歷史時期取得主導地位的有力明證。這種價值觀要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務、改善人民經(jīng)濟文化生活為基本功能與價值取向。通過這兩種影響的緊密結(jié)合，中國共產(chǎn)黨基本上控制住了整個行政系統(tǒng)及其運行過程。通過自身的利益表達與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)提供有關社會民眾的政治要求等方面較為專業(yè)、系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動提供依據(jù)。制度的運行層面是與所在社會法律制度的發(fā)達程度密切相關的。但與此同時，國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然不合理。七、科技發(fā)展水平及其對行政管理系統(tǒng)的影響。特定社會的經(jīng)濟力量直接決定著該社會的社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而也決定著其社會經(jīng)濟發(fā)展階段。（社會結(jié)構(gòu)明確而細致的分工，專業(yè)化程度高，社會組織從事不同的專業(yè)化功能，講求行政效率與科學性，而社會交往則是所謂的普遍主義的或說是平等理性取向的）過渡型社會的行政模式稱為棱柱型行政模式。）國際環(huán)境與國內(nèi)環(huán)境。二、行政環(huán)境的類型。行政環(huán)境與行政系統(tǒng)相互作用，共同構(gòu)成一個更為高級的行政生態(tài)系統(tǒng)，而行政環(huán)境本身即構(gòu)成一個與行政系統(tǒng)相并列的有機系統(tǒng)，他具有以下基本屬性：復雜性。1行政管理學中最基本最核心的概念是：行政管理。其實質(zhì)是強調(diào)公共行政是一種針對特定事件的特定行為，強調(diào)行政管理過程中的普遍參與，目的在于為公民提供個性化的公共產(chǎn)品或公共服務。（系統(tǒng)學派具有代表性的理論主要有：①里格斯行政生態(tài)理論；②卡斯特權變理論。A③懷特：《行政學導論》把復雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務行政、行政法規(guī)四大部分，并對其進行了系統(tǒng)的論述，第一次建立了較為系統(tǒng)的行政管理學理論體系?！墩摗?法國孟德斯鳩：提出立法權、行政權和司法權分立的思想。①有助于我們弄清我國行政管理存在的問題和改革目標、任務、方式，為我國行政管理改革和發(fā)展指明方向；行政改革不能是一種盲目的行動，而應該是一種自學的行動，作為一種自覺行動，就必須要以科學研究為先導。行政管理學是一門生命力最強的學科，也是一門發(fā)展非常迅速的學科。注重個別事例的特殊性研究。七、研究和學習行政管理學的方法根本方法：理論聯(lián)系實際，堅持“實踐——理論——實踐”（基本形式）的研究路線。五、為什么說西方行政管理學在19世紀末20世紀初產(chǎn)生并不是偶然的，而是其歷史必然性？從理論上看，西方行政管理學的產(chǎn)生既是西方政治學發(fā)展的一個必然結(jié)果，也是西方管理學興起的理論產(chǎn)物。行政管理學是公共管理學的一個重要分支學科。（誰來管？管什么？怎么管？）行政管理的主體是政府機關。（產(chǎn)生于19世紀末20世紀初）行政管理學是一門研究政府行政管理機關依法管理社會公共事務及其內(nèi)部事務的活動過程和規(guī)律的科學。（代表人物：美國：威爾遜、古德諾）與管理相對應的行政。）行政管理必須依法進行，是一種執(zhí)法活動或執(zhí)行政策的活動。（①行政管理學的研究需要政治學的指導；②行政管理學作為一門應用社會科學，其研究離不開社會調(diào)查；③現(xiàn)代行政管理學必須研究依法行政的條件、過程和規(guī)律，這就要求行政管理學的研究者懂得法學的基本理論，特別是行政法學的基本理論。從研究范圍來看，公共管理學是一門研究有關社會公共事務管理的科學，而社會公共事務的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機構(gòu)，或稱非營利組織，或稱第三部門。）；經(jīng)驗方法（實證方法）即行為主義方法（20世紀40年代西方社會科學中占主導地位。古典學派將研究重點放在組織管理問題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系，他們認為，合理的組織結(jié)構(gòu)是有效管理的關鍵，組織圖是監(jiān)督和控制整個程序的基本工具，并且提出了組織分工和專業(yè)化的基本思想，這些思想對后來行政管理學的發(fā)展都產(chǎn)生了重要作用。為了提高我國的行政管理水平，就必須實現(xiàn)行政管理的科學化，按行政管理的客觀規(guī)律辦事。對于企業(yè)和事業(yè)單位的管理人員來說，學習行政管理學是了解政府及其運行規(guī)律的一條重要途徑。其代表人物有：①伍德羅）（2）20世紀40年代至70年代（行為科學學派、決策理論學派、系統(tǒng)理論學派）。20世紀40年代，奧地利生物學家希（具有多種性和復雜性）③后現(xiàn)代公共行政理論。最早把復雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財務行政、行政法規(guī)四大部分的行政學著作是《行政學導論》——懷特。環(huán)境是處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。在整個環(huán)境系統(tǒng)中的地位、相互隸屬關系，在對行政系統(tǒng)作用過程中影響的直接或間接程度及其影響規(guī)模等方面，行政環(huán)境不同因素之間都存在著差異性，或者說存在著層次性。（宏觀行政環(huán)境是指能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運行產(chǎn)生直接或間接影響的行政環(huán)境因素的集合。這種模式下的行政效率極為低下。經(jīng)濟力量是指行政系統(tǒng)所處社會系統(tǒng)的總體經(jīng)濟實力，包括總體社會生產(chǎn)能力與社會財富總量。社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是一國或一個地區(qū)國民經(jīng)濟中的一系列相關經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性因素的集合，它包括：①不同所有制經(jīng)濟主要是國有經(jīng)濟與私有經(jīng)濟或者說公私經(jīng)濟力量比例關系；②國民財富在全體國民中的分配情況；③社會分工與專業(yè)化發(fā)展程度。八、我國目前社會生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，主要表現(xiàn)在哪些方面？較發(fā)達的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。它包括兩個方面內(nèi)容：①某一層級政府內(nèi)部國家權力在立法、司法與行政等權力機構(gòu)之間的配置方式及其制度體現(xiàn)。社會流通性指的是社會民眾參與政治生活的可能性及其程度。直接影響是指中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過建立與各級政府直接相對應的、嚴密的層級節(jié)制型組織系統(tǒng)——各級黨委與黨代會直接對行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動行使領導功能，直接領導行政政策的制定、實施、監(jiān)督與控制的全過程。十三、我國現(xiàn)行行政文化環(huán)境的基本特點及其對行政管理的影響。這必定要求我國行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，尤其是其功能與組織結(jié)構(gòu)進行相適應的變與調(diào)整。所有這些，都要求對現(xiàn)行行政系統(tǒng)做出相應的變革，以建立與新型行政文化觀念相一致的行政體制。特定行政組織的辦公環(huán)境、人際關系、組織士氣等屬于微觀行政環(huán)境。它在亞拉巴馬大學講座中詳盡闡述了如何運用生態(tài)學方法研究公共行政學這一主體，并1947年發(fā)表《公共行政學之我見》。1我國現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境的基本特點：①傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存；②公有制經(jīng)濟為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展；③受限市場模式。2行政文化是社會成員有關行政系統(tǒng)的一切社會心理活動的總和。3行政運行文化的核心問題是公共行政系統(tǒng)基本運行規(guī)則及其基本運行方式的確定。行政權力的客體是一個國家領土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會組織。組織制度。公共性是指行政權力存在于公共領域，以對公共事務的處理為內(nèi)容，以實現(xiàn)公共利益為目標。行政權力要實現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來自于行政系統(tǒng)之外。）四、為什么說公共利益作為行政權力的價值取向主要體現(xiàn)在行政權力運作上？行政權力出發(fā)點是基于公共利益考慮，是為了維護和促進公共利益，而不是為某個個人、集團或群體的利益，更不能謀取行政部門自身的利益。就行政責任的產(chǎn)生而言，行政責任是一種基于行政職權關系而產(chǎn)生的責任。七、20世紀80年代，法國地方分權改革的主要內(nèi)容。在發(fā)達國家，已經(jīng)出現(xiàn)工業(yè)化的衰退和信息經(jīng)濟的興起。中央與地方權國和關系在實質(zhì)上是由國家利益與地方利益的關系決定的，它實際上是一個國家的財政制度問題。在合理劃分中央與地方事權基礎上，劃清各級政府應承擔的各項支出責任。達爾認為包括：①個人的時間，②金錢、信用、財富和享用權，③對信息的控制，④尊敬或社會地位，⑤擁有的魅力、聲望、合法性、守法性，⑥獲得他人支持的能力，⑦出身或種族血統(tǒng)，⑧智力能力。與傳統(tǒng)行政權力相比，現(xiàn)代行政權力的特點表現(xiàn)在：①行政權力的自主性增強、②其為法理型權力。美國、德國、澳大利亞、巴西、印度是實行聯(lián)邦制的主要國家。1改革開放之后，中央政府與地方政府經(jīng)濟管理權力關系進行了調(diào)整：①擴大地方政府經(jīng)濟管理的財權和事權（實行“劃分收支，分級包干”的財政體制）。2明確提出“國家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權力”的學者是：恩格斯。3在現(xiàn)代社會，政府的基本任務是：①尊重和保護個人的生命安全，②保護個人的財產(chǎn)不受侵犯，③保護個人的自由不受侵犯，④保障社會成員自我