【正文】 第六章 行政管理事務(wù)一、行政管理事務(wù)的含義及意義。21998年的第四次改革，由中央政府率先進(jìn)行，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)，由40個(gè)壓縮為29個(gè)。1行政編制管理的內(nèi)容：①職能管理、②機(jī)構(gòu)管理、③人員編制管理。行政管理機(jī)構(gòu)是各法定職責(zé)的集合。行政管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作的主要方式是：橫向管理。重新審視政府職能定位，縮小政府的職能范圍。按照依法治國(guó)、依法行政的要求，加強(qiáng)行政體系的法制建設(shè)。健全金融監(jiān)管體制，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì)）。通過(guò)定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制的“三定”工作，為推行國(guó)家公務(wù)員制度做了一些有益的探索。十一、1982年，首先從國(guó)務(wù)院做起，自上而下展開(kāi)各級(jí)機(jī)構(gòu)改革取得的成效：精干領(lǐng)導(dǎo)班子，減少各級(jí)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的副職。（新西蘭強(qiáng)調(diào)對(duì)政策部門(mén)和提供服務(wù)的部門(mén)實(shí)行職責(zé)分離，對(duì)不同的組織賦予不同的職能。（一方面，按照政企分開(kāi)的原則，把屬于企業(yè)的自主權(quán)切實(shí)下放給企業(yè)，使企業(yè)真正成為 自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體；把屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的職能切實(shí)轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。編制管理的范圍較寬，涉及各個(gè)機(jī)關(guān)和單位，既要掌握其共同性，又要了解其各自特點(diǎn)，并相應(yīng)采取不同的管理辦法。提出設(shè)置理由，并設(shè)計(jì)出初步方案。行政管理機(jī)構(gòu)是一個(gè)權(quán)責(zé)體系，權(quán)力和責(zé)任是任何行政管理機(jī)構(gòu)的重要組成要素；其必須要對(duì)自己做出的行政管理行為負(fù)責(zé)。因此，行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、撤銷和合并是一種正常的行政現(xiàn)象。在行政管理過(guò)程中在參與政務(wù)、處理事務(wù)和做好服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。四、行政管理機(jī)構(gòu)的類型。美國(guó)、阿根遷、巴西、墨西哥、印度尼西亞、巴基斯坦、埃及、肯尼亞。二、行政管理機(jī)構(gòu)的作用：行使國(guó)家的行政權(quán)力，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。行政管理機(jī)構(gòu)是行使行政權(quán)力的主體，是行政職能的主要載體，在行政關(guān)系中居于主動(dòng)地位。1 古德諾 指出，政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。我國(guó)政府形成了：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能體系。行政職能的動(dòng)態(tài)性主要表現(xiàn)在：①國(guó)家性質(zhì)的變化；②社會(huì)形勢(shì)任務(wù)的變化；③社會(huì)環(huán)境和各種體 體的改變；④科學(xué)技術(shù)的發(fā)展。十三、新自由主義理論的主要觀點(diǎn)。政府需要增加新的職能。對(duì)政府各部門(mén)進(jìn)行職能分解和職能分析，明確分工、劃清職責(zé)；加強(qiáng)制度建設(shè)，明確各部門(mén)的地位、作用及與相關(guān)部門(mén)之間的聯(lián)系協(xié)調(diào)方式，使各部門(mén)行為有章可行，完善行政運(yùn)行機(jī)制；完善協(xié)調(diào)機(jī)制，由于現(xiàn)實(shí)中各部門(mén)管理對(duì)象的復(fù)雜性，即使最明確合理的職責(zé)分工，也不可能完全避免職責(zé)交叉，為此需建立部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制，解決矛盾和糾紛。此后，各級(jí)政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)了政府職能重心的根本轉(zhuǎn)變。是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。企業(yè)和社會(huì)的動(dòng)力來(lái)源于企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)所帶來(lái)的物質(zhì)與精神收益，來(lái)源于競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的壓力。在社會(huì)主義改造完成后，大規(guī)模的階級(jí)斗急實(shí)際上已不存在，政府卻仍然把防止資本主義復(fù)辟、反修防修作為一個(gè)重要任務(wù)。（“全能主義”職能模式）特點(diǎn)：（1）集中計(jì)劃管理。（2）行政職能方式更加復(fù)雜多樣：①?gòu)V泛使用法律手段；②使用計(jì)劃手段；③制定產(chǎn)業(yè)政策；④采取財(cái)政政策、金融政策等經(jīng)濟(jì)手段；⑤采取直接的行動(dòng)手段。對(duì)于行政組織的建設(shè)有著重要意義。3我國(guó)《憲法》明確規(guī)定中央政府的專有權(quán)力有：①外交，②國(guó)防與軍事，③統(tǒng)一度量衡，④航空、鐵路、郵電通信管理，⑤國(guó)家貨幣管理。2在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，導(dǎo)致地方分權(quán)的重要因素是政治民主化的發(fā)展。）國(guó)家行政權(quán)力的直接目的是：行政效率。1美國(guó)在20世紀(jì)30年代之后，為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯?？偨y(tǒng)主張“合作聯(lián)邦主義”；20世紀(jì)60年代初，約韓遜總統(tǒng)提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”（使合作聯(lián)邦主義發(fā)展至最 高階段）；20世紀(jì)70年代后，美國(guó)興起‘新聯(lián)邦主義’。在工業(yè)社會(huì)，行政權(quán)力的主要目的不僅是①維護(hù)基本的社會(huì)秩序，②還包括保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展，③促進(jìn)社會(huì)公平和正義。（公共權(quán)力的運(yùn)作集中體現(xiàn)為：公共管理和公共服務(wù)。從權(quán)力特性看，權(quán)力可分為本原性權(quán)力（主權(quán)權(quán)力）、從屬性權(quán)力（派生權(quán)力）（從屬性權(quán)力是從本原性權(quán)力派生而來(lái)）馬克斯健全和完善對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督。中央政府向地方政府放權(quán)不只是一個(gè)提高政府效能的問(wèn)題，而且關(guān)系到行政民主問(wèn)題。西方各國(guó)出現(xiàn)地方分權(quán)現(xiàn)象的原因是多方面的和復(fù)雜的，有些具有共同性，有些則因國(guó)而異。20世紀(jì)70年代后，美國(guó)反中央集權(quán)，主張權(quán)力下放的“新聯(lián)邦主義”。行政權(quán)力活動(dòng)強(qiáng)調(diào)公開(kāi)性和透明度。有限性。（行政權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在：①行政權(quán)力的主體只能是公共機(jī)構(gòu)，而不是個(gè)人或私人組織。在現(xiàn)代社會(huì)，信息越來(lái)越成為最重要的財(cái)富和資源。（強(qiáng)制力是一切權(quán)力的最原始、最直接的來(lái)源）二、行政權(quán)力的具體來(lái)源。3我國(guó)長(zhǎng)期難以真正實(shí)現(xiàn)依法行政的一個(gè)根本原因是：行政組織很少受人大與司法機(jī)制的影響與控制。2文化環(huán)境的主要因素：①行政價(jià)值文化、②行政功能文化、③行政運(yùn)行文化、④行政公共關(guān)系文化。1行政系統(tǒng)影響最為明顯或最為重要的政治環(huán)境因素主要包括：①國(guó)家政權(quán)組織形式及其實(shí)際運(yùn)行狀況；②政黨制度；③社會(huì)團(tuán)體發(fā)達(dá)程度；④社會(huì)流通性。雷格斯《行政生態(tài)學(xué)》（提出了“融合棱柱衍射的行政模型”），其通過(guò)系統(tǒng)地運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論和方法來(lái)分析社會(huì)環(huán)境因素與公共行政之間的相互影響，建立起了較為系統(tǒng)的行政生態(tài)理論體系。1我國(guó)地方性行政環(huán)境可細(xì)分為：省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。政治環(huán)境系統(tǒng)就是由：國(guó)體、政體、政黨制度、政黨運(yùn)行機(jī)制等不同層次和具體不同重要性程度的多層結(jié)構(gòu)構(gòu)成的一個(gè)行政環(huán)境層級(jí)系統(tǒng)。中國(guó)共產(chǎn)黨十五大提出的建立社會(huì)主義法治國(guó)家這一宏偉藍(lán)圖，便是法律本位觀逐漸在新的歷史時(shí)期取得主導(dǎo)地位的有力明證。這種價(jià)值觀要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善人民經(jīng)濟(jì)文化生活為基本功能與價(jià)值取向。通過(guò)這兩種影響的緊密結(jié)合，中國(guó)共產(chǎn)黨基本上控制住了整個(gè)行政系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程。通過(guò)自身的利益表達(dá)與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)提供有關(guān)社會(huì)民眾的政治要求等方面較為專業(yè)、系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動(dòng)提供依據(jù)。制度的運(yùn)行層面是與所在社會(huì)法律制度的發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)的。但與此同時(shí)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然不合理。七、科技發(fā)展水平及其對(duì)行政管理系統(tǒng)的影響。特定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)力量直接決定著該社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而也決定著其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。（社會(huì)結(jié)構(gòu)明確而細(xì)致的分工，專業(yè)化程度高，社會(huì)組織從事不同的專業(yè)化功能，講求行政效率與科學(xué)性，而社會(huì)交往則是所謂的普遍主義的或說(shuō)是平等理性取向的）過(guò)渡型社會(huì)的行政模式稱為棱柱型行政模式。）國(guó)際環(huán)境與國(guó)內(nèi)環(huán)境。二、行政環(huán)境的類型。行政環(huán)境與行政系統(tǒng)相互作用，共同構(gòu)成一個(gè)更為高級(jí)的行政生態(tài)系統(tǒng)，而行政環(huán)境本身即構(gòu)成一個(gè)與行政系統(tǒng)相并列的有機(jī)系統(tǒng)，他具有以下基本屬性：復(fù)雜性。1行政管理學(xué)中最基本最核心的概念是：行政管理。其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)公共行政是一種針對(duì)特定事件的特定行為，強(qiáng)調(diào)行政管理過(guò)程中的普遍參與，目的在于為公民提供個(gè)性化的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。（系統(tǒng)學(xué)派具有代表性的理論主要有：①里格斯行政生態(tài)理論；②卡斯特權(quán)變理論。A③懷特：《行政學(xué)導(dǎo)論》把復(fù)雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分，并對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)的論述，第一次建立了較為系統(tǒng)的行政管理學(xué)理論體系。《政府論》 法國(guó)孟德斯鳩：提出立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分立的思想。①有助于我們弄清我國(guó)行政管理存在的問(wèn)題和改革目標(biāo)、任務(wù)、方式，為我國(guó)行政管理改革和發(fā)展指明方向；行政改革不能是一種盲目的行動(dòng)，而應(yīng)該是一種自學(xué)的行動(dòng)，作為一種自覺(jué)行動(dòng)，就必須要以科學(xué)研究為先導(dǎo)。行政管理學(xué)是一門(mén)生命力最強(qiáng)的學(xué)科，也是一門(mén)發(fā)展非常迅速的學(xué)科。注重個(gè)別事例的特殊性研究。七、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法根本方法：理論聯(lián)系實(shí)際，堅(jiān)持“實(shí)踐——理論——實(shí)踐”（基本形式）的研究路線。五、為什么說(shuō)西方行政管理學(xué)在19世紀(jì)末20世紀(jì)初產(chǎn)生并不是偶然的，而是其歷史必然性？從理論上看，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論產(chǎn)物。行政管理學(xué)是公共管理學(xué)的一個(gè)重要分支學(xué)科。（誰(shuí)來(lái)管？管什么？怎么管？）行政管理的主體是政府機(jī)關(guān)。（產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初）行政管理學(xué)是一門(mén)研究政府行政管理機(jī)關(guān)依法管理社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)過(guò)程和規(guī)律的科學(xué)。（代表人物：美國(guó)：威爾遜、古德諾）與管理相對(duì)應(yīng)的行政。）行政管理必須依法進(jìn)行，是一種執(zhí)法活動(dòng)或執(zhí)行政策的活動(dòng)。（①行政管理學(xué)的研究需要政治學(xué)的指導(dǎo)；②行政管理學(xué)作為一門(mén)應(yīng)用社會(huì)科學(xué)，其研究離不開(kāi)社會(huì)調(diào)查；③現(xiàn)代行政管理學(xué)必須研究依法行政的條件、過(guò)程和規(guī)律，這就要求行政管理學(xué)的研究者懂得法學(xué)的基本理論，特別是行政法學(xué)的基本理論。從研究范圍來(lái)看，公共管理學(xué)是一門(mén)研究有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)管理的科學(xué)，而社會(huì)公共事務(wù)的管理主體，既有政府組織，也有非政府組織，或稱非政府公共機(jī)構(gòu)，或稱非營(yíng)利組織，或稱第三部門(mén)。）；經(jīng)驗(yàn)方法（實(shí)證方法）即行為主義方法（20世紀(jì)40年代西方社會(huì)科學(xué)中占主導(dǎo)地位。古典學(xué)派將研究重點(diǎn)放在組織管理問(wèn)題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系，他們認(rèn)為，合理的組織結(jié)構(gòu)是有效管理的關(guān)鍵，組織圖是監(jiān)督和控制整個(gè)程序的基本工具，并且提出了組織分工和專業(yè)化的基本思想，這些思想對(duì)后來(lái)行政管理學(xué)的發(fā)展都產(chǎn)生了重要作用。為了提高我國(guó)的行政管理水平，就必須實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化，按行政管理的客觀規(guī)律辦事。對(duì)于企業(yè)和事業(yè)單位的管理人員來(lái)說(shuō)，學(xué)習(xí)行政管理學(xué)是了解政府及其運(yùn)行規(guī)律的一條重要途徑。其代表人物有：①伍德羅）（2）20世紀(jì)40年代至70年代（行為科學(xué)學(xué)派、決策理論學(xué)派、系統(tǒng)理論學(xué)派）。20世紀(jì)40年代，奧地利生物學(xué)家希（具有多種性和復(fù)雜性）③后現(xiàn)代公共行政理論。最早把復(fù)雜的行政要素歸納為組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分的行政學(xué)著作是《行政學(xué)導(dǎo)論》——懷特。環(huán)境是處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。在整個(gè)環(huán)境系統(tǒng)中的地位、相互隸屬關(guān)系，在對(duì)行政系統(tǒng)作用過(guò)程中影響的直接或間接程度及其影響規(guī)模等方面，行政環(huán)境不同因素之間都存在著差異性，或者說(shuō)存在著層次性。（宏觀行政環(huán)境是指能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接影響的行政環(huán)境因素的集合。這種模式下的行政效率極為低下。經(jīng)濟(jì)力量是指行政系統(tǒng)所處社會(huì)系統(tǒng)的總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，包括總體社會(huì)生產(chǎn)能力與社會(huì)財(cái)富總量。社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一國(guó)或一個(gè)地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的一系列相關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性因素的集合，它包括：①不同所有制經(jīng)濟(jì)主要是國(guó)有經(jīng)濟(jì)與私有經(jīng)濟(jì)或者說(shuō)公私經(jīng)濟(jì)力量比例關(guān)系；②國(guó)民財(cái)富在全體國(guó)民中的分配情況；③社會(huì)分工與專業(yè)化發(fā)展程度。八、我國(guó)目前社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，主要表現(xiàn)在哪些方面？較發(fā)達(dá)的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并存，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征。它包括兩個(gè)方面內(nèi)容：①某一層級(jí)政府內(nèi)部國(guó)家權(quán)力在立法、司法與行政等權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的配置方式及其制度體現(xiàn)。社會(huì)流通性指的是社會(huì)民眾參與政治生活的可能性及其程度。直接影響是指中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過(guò)建立與各級(jí)政府直接相對(duì)應(yīng)的、嚴(yán)密的層級(jí)節(jié)制型組織系統(tǒng)——各級(jí)黨委與黨代會(huì)直接對(duì)行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動(dòng)行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接領(lǐng)導(dǎo)行政政策的制定、實(shí)施、監(jiān)督與控制的全過(guò)程。十三、我國(guó)現(xiàn)行行政文化環(huán)境的基本特點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響。這必定要求我國(guó)行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，尤其是其功能與組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行相適應(yīng)的變與調(diào)整。所有這些，都要求對(duì)現(xiàn)行行政系統(tǒng)做出相應(yīng)的變革，以建立與新型行政文化觀念相一致的行政體制。特定行政組織的辦公環(huán)境、人際關(guān)系、組織士氣等屬于微觀行政環(huán)境。它在亞拉巴馬大學(xué)講座中詳盡闡述了如何運(yùn)用生態(tài)學(xué)方法研究公共行政學(xué)這一主體，并1947年發(fā)表《公共行政學(xué)之我見(jiàn)》。1我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本特點(diǎn)：①傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存；②公有制經(jīng)濟(jì)為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展；③受限市場(chǎng)模式。2行政文化是社會(huì)成員有關(guān)行政系統(tǒng)的一切社會(huì)心理活動(dòng)的總和。3行政運(yùn)行文化的核心問(wèn)題是公共行政系統(tǒng)基本運(yùn)行規(guī)則及其基本運(yùn)行方式的確定。行政權(quán)力的客體是一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會(huì)組織。組織制度。公共性是指行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對(duì)公共事務(wù)的處理為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)。行政權(quán)力要實(shí)現(xiàn)的目的并非產(chǎn)生于行政系統(tǒng)本身，而是來(lái)自于行政系統(tǒng)之外。）四、為什么說(shuō)公共利益作為行政權(quán)力的價(jià)值取向主要體現(xiàn)在行政權(quán)力運(yùn)作上？行政權(quán)力出發(fā)點(diǎn)是基于公共利益考慮，是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益，而不是為某個(gè)個(gè)人、集團(tuán)或群體的利益，更不能謀取行政部門(mén)自身的利益。就行政責(zé)任的產(chǎn)生而言，行政責(zé)任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任。七、20世紀(jì)80年代，法國(guó)地方分權(quán)改革的主要內(nèi)容。在發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)出現(xiàn)工業(yè)化的衰退和信息經(jīng)濟(jì)的興起。中央與地方權(quán)國(guó)和關(guān)系在實(shí)質(zhì)上是由國(guó)家利益與地方利益的關(guān)系決定的，它實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家的財(cái)政制度問(wèn)題。在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上，劃清各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)支出責(zé)任。達(dá)爾認(rèn)為包括：①個(gè)人的時(shí)間，②金錢(qián)、信用、財(cái)富和享用權(quán)，③對(duì)信息的控制，④尊敬或社會(huì)地位，⑤擁有的魅力、聲望、合法性、守法性，⑥獲得他人支持的能力，⑦出身或種族血統(tǒng)，⑧智力能力。與傳統(tǒng)行政權(quán)力相比，現(xiàn)代行政權(quán)力的特點(diǎn)表現(xiàn)在：①行政權(quán)力的自主性增強(qiáng)、②其為法理型權(quán)力。美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、巴西、印度是實(shí)行聯(lián)邦制的主要國(guó)家。1改革開(kāi)放之后，中央政府與地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整：①擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)管理的財(cái)權(quán)和事權(quán)（實(shí)行“劃分收支，分級(jí)包干”的財(cái)政體制）。2明確提出“國(guó)家的本質(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力”的學(xué)者是：恩格斯。3在現(xiàn)代社會(huì)，政府的基本任務(wù)是：①尊重和保護(hù)個(gè)人的生命安全，②保護(hù)個(gè)人的財(cái)產(chǎn)不受侵犯，③保護(hù)個(gè)人的自由不受侵犯，④保障社會(huì)成員自我