【正文】 行政組織是人的集合體，在行政組織中作為行政主體的人又分別扮演了行政領(lǐng)導(dǎo)者與一般行政工作人員的角色，由此形成了以行政組織為代表形式的以行政領(lǐng)導(dǎo)與行政工作人員構(gòu)成的行政主體。對于基本功能傾向不健康的、有害的非正式組織除批評教育外，基本的對策是采用一定形式的行政手段，比如調(diào)動工作、改變組織關(guān)系等，必要時可給予一定的行政處分等，使其非正式組織解散。非正式組織成員如受到正式組織領(lǐng)導(dǎo)的批評而產(chǎn)生不滿情緒，容易引起所屬非正式組織其他成員的同情，給工作帶來困難，增加了領(lǐng)導(dǎo)工作的難度。非正式組織可增強組織的向心力，促使正式組織形成和睦的上下級關(guān)系，提高工作的自覺性和主動性，步調(diào)一致，進而有助于政令的推行。三、非正式組織的功能非正式組織具有二種功能，即積極功能和消極功能。同時，在遇到挫折時希望得到他人的保護和幫助，從而形成一定的群體，即非正式組織。而與規(guī)范相違背的行為，就會受到其他人的批評和責(zé)難，從而形成團體壓力。非正式組織的成員在文化背景上相似，或社會地位相去不遠(yuǎn)，往往以某一特定的思想、意識、感情、利益為接觸點和融洽點，以彼此間的認(rèn)同感或友誼作為聯(lián)系的紐帶，較多或容易找到共同語言。一般說來，非正式組織可分為社會性的非正式組織和同一組織體系中的非正式組織兩種情形。市經(jīng)理制的優(yōu)點是：有一個統(tǒng)一而高度負(fù)責(zé)的行政首長，便于指揮，行政效率高；由市政專家擔(dān)任市經(jīng)理，有利于提高城市管理科學(xué)化水平；市經(jīng)理對民選市議會負(fù)責(zé)，市議會對選民負(fù)責(zé)，使得專家特長與選民的意志得到較好結(jié)合。市議會或委員會的組成成員除一人被指定為“市長”外，其他成員負(fù)責(zé)管理市政府各行政部門具體工作。分離制是實行二元化領(lǐng)導(dǎo)的組織體制。三、完整制與分離制根據(jù)行政組織中同一層級各行政部門所隸屬的領(lǐng)導(dǎo)不同，行政組織體制可分為完整制與分離制。其主要優(yōu)點有：因地制宜，因時制宜，便于行事；下級機關(guān)有靈活性，能激發(fā)下級機關(guān)的創(chuàng)造精神。即重大問題的決策權(quán)由委員會行使，具體問題的決策權(quán)由首長個人行使。但其缺點也很明顯：權(quán)力分散，各人職責(zé)不明，意見難以集中，決策相對遲緩，常出現(xiàn)議而不決，決而不行，功則相爭，過則相諉的現(xiàn)象，造成時間的浪費和效率的低下。在這種體制下，其他領(lǐng)導(dǎo)人只是首長的幕僚，只有建議權(quán)，沒有決策權(quán)。依法設(shè)置行政機構(gòu)才能杜絕機構(gòu)設(shè)置的隨意性，避免機構(gòu)膨脹，人浮于事。(3)辦事程序要精簡?，F(xiàn)在行政機構(gòu)林立，部門過多，是造成行政效率低下、行政經(jīng)費開支過大的主要原因。機構(gòu)設(shè)置的名稱和級別也要大體上統(tǒng)一，不能自立稱號，隨意升格，以免造成混亂。政府系統(tǒng)也是一個目標(biāo)系統(tǒng)，這些目標(biāo)必須形成一個完整統(tǒng)一的體系。它要求做到如下幾點：(1)政府職能要完整統(tǒng)一。只有這樣才能控制機構(gòu)總量，避免部門林立。二、我國行政組織原則的內(nèi)容1．服務(wù)原則服務(wù)原則是指政府機關(guān)要為自己的管理對象服務(wù)，為發(fā)展生產(chǎn)和改善人民生活服務(wù)，為基層和企事業(yè)單位服務(wù)，為人民群眾服務(wù)。(4)動態(tài)性的原則：任何組織都處在動態(tài)之中，一個系統(tǒng)的質(zhì)一旦流入其他系統(tǒng)就會具有其他系統(tǒng)的質(zhì)，因此，應(yīng)當(dāng)注重社會環(huán)境和組織自身條件的變化，實現(xiàn)二者之間的動態(tài)平衡，并不斷努力改造內(nèi)外環(huán)境。3．行為學(xué)派關(guān)于行政組織原則的主要內(nèi)容(1)人格尊重的原則：社會心理需求是人們工作熱情的主要動因，因此應(yīng)當(dāng)在人們的感情與工作任務(wù)之間建立合理的平衡。2. (1)勞動分工的原則：明確規(guī)定每個人的工作任務(wù)及其相應(yīng)權(quán)責(zé)，并通過規(guī)章制度使之作為正式的合法化的職責(zé)。1. (1)目標(biāo)的原則：所有的組織都必須建立和表現(xiàn)出一個明確的目標(biāo)。同時，部門化擴大了行政組織的管理職能。這種分工可使行政工作專業(yè)化，使政府能在某一專門領(lǐng)域政令統(tǒng)一，統(tǒng)籌安排，從各角度滿足管理對象的需要，以有利于提高行政效率。行政組織中的絕大多數(shù)部門均是按業(yè)務(wù)性質(zhì)不同而設(shè)置的。行政組織結(jié)構(gòu)的部門化是行政活動的客觀要求。行政組織結(jié)構(gòu)的層級化是行政活動的需要。管理層次過少則會造成分工不明，責(zé)任和權(quán)力不清。其特點表現(xiàn)為，它們之間的分工關(guān)系是以職能的隸屬關(guān)系為根據(jù)的。在當(dāng)今高度復(fù)雜的行政組織中，高度的分工和專業(yè)化程度加深，使得行政組織結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。行政組織結(jié)構(gòu)本身又是一個分工與合作的綜合體，任何行政組織都是橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)的結(jié)合，這種結(jié)合被稱之為復(fù)式結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代國家政府的組織結(jié)構(gòu)均為復(fù)式結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。團體目標(biāo)的形成取決于組織的規(guī)定性和以利益為基礎(chǔ)的對組織目標(biāo)的認(rèn)同，當(dāng)二者一致或接近時，團體目標(biāo)的實現(xiàn)就意味著組織目標(biāo)的實現(xiàn)，反之，則將形成障礙。不合理的行政組織目標(biāo)，不僅會受到以憲法為依據(jù)、以立法審查、司法判決及行政裁判為形式的國家制約，而且會遭到以社會新聞輿論抨擊和公眾抗議為形式的社會制約。4．激發(fā)工作人員的合作意識。這一根本作用又具體表現(xiàn)為：1．促使組織合理化。2．分目標(biāo)。在制定行政組織目標(biāo)時，應(yīng)清楚地指出組織所要達(dá)成的工作任務(wù)，并以具體的數(shù)字清楚地說明時間、數(shù)量、空間范圍和領(lǐng)導(dǎo)。要使行政組織目標(biāo)上下貫通，前后銜接，由高至低，互為因果，彼此作用，相互支持，形成行政組織的整體效應(yīng)。第三節(jié)在這種體制下，機構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下。馬克思認(rèn)為政府只應(yīng)有“為數(shù)不多的重要職能”，主張實行“小政府”、“大社會”，主張由群眾直接選舉和監(jiān)督政府的官員，政府和官員應(yīng)是人民的“公仆”等。它從系統(tǒng)理論出發(fā)，認(rèn)為組織是個系統(tǒng)，它由各分系統(tǒng)組成。西蒙也是系統(tǒng)組織理論的代表人物。這樣的組織是無效力的。2．巴納德的組織理論。因此必須用滿足人的社會需要的方法來提高勞動生產(chǎn)率。他們提出的專業(yè)分工、統(tǒng)一指揮、命令統(tǒng)一、例外原則、職責(zé)一致、恰當(dāng)管理幅度和層次等原則，對今天也具有很大的現(xiàn)實意義。而且作為命令統(tǒng)一原則的補充，他主張建立參謀機構(gòu)。這樣管理層第一次從傳統(tǒng)工廠中分離出來。行政組織理論依其理論發(fā)展線索可大致劃分為三個時期，即傳統(tǒng)理論時期的組織理論、行為科學(xué)時期的組織理論和系統(tǒng)科學(xué)時期的組織理論。地方政府必須執(zhí)行中央政府的方針、政策，但也有相對的自主權(quán)。各部、委、辦是國務(wù)院的職能部門，主管某一專業(yè)方面的行政事務(wù)，其效力在全國范圍內(nèi)與其業(yè)務(wù)有關(guān)的部門和公民。派出機關(guān)是不構(gòu)成一級政府的行政機關(guān)，其權(quán)力是委派機關(guān)權(quán)力的延伸，因而以委派機關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程序和范圍為轉(zhuǎn)移。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長行使權(quán)力。2．職能機關(guān)。行政組織可以通對系統(tǒng)的調(diào)節(jié)以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，并使其自身不斷地完善。行政組織的設(shè)置及其宗旨和目標(biāo)、人員編制及管理、行為規(guī)范、管理方式等都是由憲法和有關(guān)法律決定的。其次，行政組織作為上層建筑的重要組成部分，必須為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。因為行政組織建立及運行的根本目的是維護和推行統(tǒng)治階級利益和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。(2)責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。(2)經(jīng)費。4．心態(tài)的行政組織意識。其中職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，職位引發(fā)的責(zé)權(quán)關(guān)系構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團體、政黨的負(fù)有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家機關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負(fù)有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個組織系統(tǒng)。通過組織，將個人納入群體網(wǎng)絡(luò)之中，使各個具體的人與人類的社會聯(lián)系在一起，因此可以說，沒有組織就沒有社會。行政組織行政組織是行政活動的主體，是行政管理活動得以展開的物質(zhì)承擔(dān)者，行政過程中的一切活動都是以行政組織為基礎(chǔ)而展開的。組織的形式和目的是隨著時代的發(fā)展而變化的，無論是最初出現(xiàn)的家庭、氏族、部落及部落聯(lián)盟，還是現(xiàn)在的國家、軍隊、政黨、企業(yè)、學(xué)校等組織，都是為實現(xiàn)某種目標(biāo)和功能、按一定結(jié)構(gòu)形式而活動的群體，并隨著社會的進步而發(fā)展變化。行政學(xué)所研究的是狹義的行政組織。2．動態(tài)的行政組織過程。從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權(quán)責(zé)觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。行政組織的各項工作都需要一定的財政經(jīng)費支出，否則將無法運作。行政組織是一個由縱橫交錯的權(quán)責(zé)關(guān)系構(gòu)成的組織實體。2．社會性。它要根據(jù)國家政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)的需要，制定各項法規(guī)政策，發(fā)揮其管理職能的作用，鞏固經(jīng)濟基礎(chǔ)，促進社會的發(fā)展。與此同時，行政組織也必須依據(jù)法律規(guī)定及運用法律手段來行使其職權(quán)，并承擔(dān)法律責(zé)任。四、行政組織的類型對于行政組織類型的劃分，可以按不同的標(biāo)準(zhǔn)，從不同的角度進行分類。職能機關(guān)指各級政府中負(fù)責(zé)組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機關(guān)。由于輔助機關(guān)是緊靠行政首長且完全受命于首長的一個組織環(huán)節(jié)，它參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動、收集信息和處理糾紛，因此，它的狀態(tài)直接關(guān)系到首腦機關(guān)功能的發(fā)揮，歷來被認(rèn)為是一種重要的行政機構(gòu)。派出機關(guān)的主要職能是承上啟下實行管理，即監(jiān)督檢查轄區(qū)行政機關(guān)貫徹執(zhí)行上級的決議和指示，同時向委派機關(guān)報告轄區(qū)行政機關(guān)的情況和意見，并完成委派機關(guān)交辦的其他事項。地方政府是指省政府、自治區(qū)、直轄市政府、計劃單列市政府、設(shè)區(qū)的市政府、縣政府和縣級市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等。在中央方針、政策的指導(dǎo)下，地方政府為了本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展，可自行制訂一些政策、規(guī)定、法令、條例、辦法等。一、傳統(tǒng)時期的組織理論傳統(tǒng)時期的組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀(jì)末和20世紀(jì)20年代前后，傳統(tǒng)時期的組織理論是現(xiàn)代組織管理思想發(fā)展史上的第一個里程碑。職能分工是泰勒科學(xué)管理的原則之一。韋伯從純理論研究出發(fā)，試圖設(shè)計一個普遍適用的理想組織模型。傳統(tǒng)時期的組織理論的主要不足是把組織看作一種封閉系統(tǒng)，忽視了環(huán)境的作用，把人看成了機械人，忽視了人的社會心理需求。(2)非正式組織理論。巴納德曾任美國新澤西貝爾電話公司總經(jīng)理，他不僅是行為組織理論的代表人物，而且也是系統(tǒng)時期早期組織理論的代表人物。(3)非正式組織理論。行為科學(xué)時期的學(xué)者以實際的組織為研究對象，注意到了社會環(huán)境和心理因素對人和人的行為的影響，把人當(dāng)作社會人來研究，提出了人的社會心理需要的理論，大大豐富了管理科學(xué)和組織理論。它企圖建立一個最廣泛的組織模型，以利于對組織的了解。馬克思和恩格斯在當(dāng)時的條件下，不可能對未來的社會主義政府組織進行全面系統(tǒng)的研究，但他們提出的一些原則和設(shè)想，今天仍有十分重要的現(xiàn)實意義。斯大林時期的這種行政組織模式對其他社會主義國家有很大影響。 行政組織目標(biāo)行政組織構(gòu)成的基本要素之一是目標(biāo)。同時這也說明，行政組織中的各次級系統(tǒng)不能搞本位主義，其次級目標(biāo)要與總體目標(biāo)相一致，即服從并服務(wù)于總體目標(biāo)，這樣才能達(dá)到總目標(biāo)，否則上下部門的管理與運作均告失敗。4．層次性。分目標(biāo)也稱部門目標(biāo)，一般指政府中各級行政機關(guān)的工作目標(biāo)。行政組織機構(gòu)的設(shè)置與建立、行政權(quán)責(zé)的分配歸根結(jié)底取決于行政組織的目標(biāo)。行政組織目標(biāo)是使不同的人走到一起并合作奮斗的聚合點。從這個意義上說，社會承認(rèn)是組織目標(biāo)合理與否的實踐標(biāo)準(zhǔn)。不能獲得團體認(rèn)同的目標(biāo)往往是不合理的目標(biāo)，因而是需要調(diào)整的目標(biāo)。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且也取決于它的結(jié)構(gòu)方式。二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能行政組織結(jié)構(gòu)本身是靜態(tài)的，但同時也具有動態(tài)的功能。在通常的行政組織結(jié)構(gòu)中分化表現(xiàn)為兩個方面，即垂直分化亦稱層級化，水平分化亦稱部門化，二者的結(jié)合構(gòu)成行政組織的結(jié)構(gòu)。行政組織結(jié)構(gòu)的層級化，建立了組織的層級節(jié)制體系，盡管各級行政組織在層級分化的程度上有所不同，但都具有層級節(jié)制的特征?，F(xiàn)代行政學(xué)研究認(rèn)為，在滿足客觀需要的前提下，管理層次越少越好，應(yīng)盡量鑄制一條越短越好的指揮鏈條，這樣才可能提高行政效率。其優(yōu)點是權(quán)力沿直線分布，權(quán)力鏈清楚，權(quán)力集中，利于政令統(tǒng)一；層級節(jié)制行動迅速，利于監(jiān)督、控制，有利于信息的傳遞與溝通，有利于調(diào)動下屬和工作人員的積極性。隨著社會的發(fā)展，科技的進步，國家行政事務(wù)愈來愈多，分工愈來愈細(xì)，專業(yè)化程度愈來愈高，由此造成政府行政部門愈來愈多。2．按行政管理程序分工。4．按地區(qū)劃分。隨著社會事務(wù)的增加，政府建立了相應(yīng)的組織，以便及時靈活地管理這些行政事務(wù)，從而擴大了行政管理的職能。(2)相符的原則：每一個職位的權(quán)力和責(zé)任都應(yīng)當(dāng)一致