【正文】 學(xué)科之一。就相互關(guān)系而言，社會(huì)公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)問(wèn)題只有依靠國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。現(xiàn)代行政精神則是指與現(xiàn)代行政現(xiàn)象相一致的，政府在實(shí)施公共行政管理過(guò)程中比較重視和強(qiáng)調(diào)的某些行政精神。行政被看作僅僅是國(guó)家官員依法行使職權(quán)和尋求行政效率提高的活動(dòng)。西方國(guó)家認(rèn)為，“法律有限、人事無(wú)窮”， 純粹的法治行政已不再適應(yīng)變化的需要。政府行政職能的擴(kuò)展造成了“行政國(guó)家”的興起，行政國(guó)家的興起則造就了一個(gè)“大政府”。 (1) 行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會(huì)，與此同時(shí)，政府公務(wù)人員也大量增加。不良現(xiàn)象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。 (2) 行政管理手段現(xiàn)代化，主要是指政府為適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要，不斷和大量吸收、采取現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)方法的行政現(xiàn)象。 (二 )現(xiàn)代行政精神。 追求卓越。 創(chuàng)新發(fā)展。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的演進(jìn) 行政管理學(xué)的演進(jìn)是指行政管理學(xué)的發(fā)展及其不同發(fā)展階段上的不同內(nèi)容和特點(diǎn)。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響，為行政管理學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展提供了條件。這就對(duì)國(guó)家控制和管理提出了新的要求，要求通過(guò)國(guó)家干預(yù)，來(lái)有效地減少、緩和、解決矛盾。不少學(xué)者認(rèn)為， 它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來(lái)的。官房學(xué)以后演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。英國(guó)則在 1805 年設(shè)立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學(xué)的最 重要的理論基礎(chǔ)之一。曾任美國(guó)普林斯頓大學(xué)教授和校長(zhǎng)，后任美國(guó)新澤西州州長(zhǎng)和美國(guó)第二十任總統(tǒng)。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問(wèn)題。古德諾長(zhǎng)期教授行政法學(xué)。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對(duì)象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨(dú)特的獨(dú)立學(xué)科。韋伯最具代表性。 弗雷德里克泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經(jīng)歷為基礎(chǔ)，歸納出自己的組織管理哲學(xué)思想的。 1910年，泰羅又發(fā)表了《科學(xué)管理原理》一文，直至 1911 年在美國(guó)國(guó)會(huì)的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時(shí)期組織管理思想和方法的主導(dǎo)學(xué)派。 (3)為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實(shí)施這套制度的主要辦法就是任務(wù)管理，即對(duì)工人在一定時(shí)間里的工作和完成工作所需要的技術(shù)手段做標(biāo)準(zhǔn)化的處理，并把工人的報(bào)酬與工作成績(jī)直接聯(lián)系起來(lái)。早在 1900 年，法約 爾就在國(guó)際采礦和冶金代表大會(huì)上提出了他的行政管理理論的思想。法約爾注重管理人員管理方法的改進(jìn)，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和 14 項(xiàng)管理原則等概念為核心的管理理論。這六大類基本活動(dòng)構(gòu)成一個(gè)組織的六種基本職能。他在這方面的主要貢獻(xiàn)集中于組織的目的和結(jié)構(gòu)方面。他主張?jiān)诮M織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。韋伯。韋伯認(rèn)為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組織現(xiàn)象，而是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。對(duì)他來(lái)說(shuō)，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領(lǐng)域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。韋伯的最大貢獻(xiàn)，就是提出和建立了官僚模型的組織理論，并因此被稱為“組織理論之父”。 科學(xué)管理思想在公共行政管理中的運(yùn)用。各級(jí)政府把科學(xué)管理的調(diào)查方法和效率的原則應(yīng)用到行政部門，將科學(xué)管理的技術(shù)方法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實(shí)行調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員，簡(jiǎn)化程序，從而促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。曾在芝加哥大學(xué)任教多年，還曾任美國(guó)文官委員會(huì)主席，有較高的政治地位。懷特在行政學(xué)研究方面學(xué)力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近 世公共行政的趨勢(shì)》、《聯(lián)邦主義者》、《外國(guó)的文官制度》等。他認(rèn)為，財(cái)政、預(yù)算和物資管理是行政管理學(xué)的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學(xué)的研究范圍，成為他的主要貢獻(xiàn)。該書 與懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學(xué)教科書。由他主持的研究報(bào)告甚多，其中相當(dāng)一部分被政府所接受并用于行政工作。 英國(guó)人厄威克。 (三 ) 行為科學(xué)時(shí)期 (修正公共行政研究時(shí)期 )。行為科學(xué) 人際關(guān)系學(xué)說(shuō)并不是單獨(dú)以行政管理學(xué)為研究對(duì)象的，而是一種非常廣泛的社會(huì)科學(xué)研究對(duì)象。起因于美國(guó)福特基金會(huì)資助該?！皞€(gè)人行為與人群關(guān)系”的研究計(jì)劃，該計(jì)劃簡(jiǎn)稱行為科學(xué)。從 1927 年到 1932 年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國(guó)哈佛大學(xué)的教授在美國(guó)西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進(jìn)行了新的試驗(yàn)，即著名的“霍桑試驗(yàn)”。 “霍桑試驗(yàn)”分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段，繼電器裝配室實(shí)驗(yàn)和云母剝離室實(shí)驗(yàn)。該階段證明：士氣與監(jiān)督工作存在著因果關(guān)系，而士氣和監(jiān)督又與工作產(chǎn)量發(fā)生一定的因果關(guān)系。這種改善將直接影響到士氣以至工作成果。非正式組織以感情、地位和相互間的社會(huì)作用為基礎(chǔ)，形成特定的 群體，并以群體特有的行為方式來(lái)保護(hù)或制約自身的成員，以使其行為符合群體規(guī)范，從而形成了一種把正式組織看成為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的新的組織觀，進(jìn)而形成了一種在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并通過(guò)滿足組織成員的某種社會(huì) 心理需要，來(lái)調(diào)動(dòng)其工作積極性的新的管理思想。梅奧等人以實(shí)驗(yàn)的結(jié)果為依據(jù)，主要提出了三條原理：(1)工人是復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)的“社會(huì)人”，而不僅是“經(jīng)濟(jì)人”。這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例。 以西蒙為代表的決策理論學(xué)派。“行政行為”的概念就是在他的倡 導(dǎo)下逐漸在行政管理學(xué)界流行的。他把組織成員的心理、行為與決策聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為決策充滿組織管理的全過(guò) 9 程，是組織的中心因素。這種平衡是以組織對(duì)其成員實(shí)現(xiàn)激勵(lì)而產(chǎn)生的誘因?yàn)榛A(chǔ)的。其中，決策理論影響較大。這種研究的最終目的不是為了提高組織的效率，而是為了實(shí)現(xiàn)組織的效果。這一時(shí)期開始于 60 年 代，沒(méi)有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過(guò)程。為了突破和擺脫“叢林混戰(zhàn)”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠較為有效地整合各種管理理論的新的基礎(chǔ)。受此影響，管理學(xué)的研究主流開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。他在 20 年代末提出了有機(jī)系統(tǒng)理論的概念，其后，在 1937年美國(guó)芝加哥大學(xué)的一次討論會(huì)上，他首次正式使用了“一般系統(tǒng)理論”一詞，并將系統(tǒng) (有機(jī)體 )定義為“相互作用的諸要素的復(fù)合體”。美國(guó)人 1956 年發(fā)表的《一般系統(tǒng)理論：一種科學(xué) 的框架》，則被認(rèn)為是另一本一般系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。在這種情況下，用綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的觀點(diǎn)來(lái)看待、分析和研究組織管理現(xiàn)象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理 論架構(gòu)，就成為一種歷史的要求，一般系統(tǒng)理論就是這種要求的產(chǎn)物。 (3)系統(tǒng)管理理論提供了一種宏觀的關(guān)于普遍聯(lián)系和互動(dòng)作用的管理思想，這無(wú)疑是 正確的，但這還不夠，必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)組織管理的具體的、特定的特征。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體的組織管理過(guò)程中的作用和應(yīng)用。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜通達(dá)，應(yīng)付變化。因此，“權(quán)變管理就是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理思想及管理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來(lái)確定的一種對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)刈钣行У墓芾矸绞健薄５话阆到y(tǒng)論并沒(méi)有被拋棄，而是在提供總體指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈活性，由標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向多樣化。一般系統(tǒng)理論與行政管理學(xué)相結(jié)合，形成了所謂的生態(tài)行政學(xué)。一般認(rèn)為，最早運(yùn)用生態(tài)觀點(diǎn)來(lái)研究公共行政現(xiàn)象的是美 國(guó)人高斯。他認(rèn)為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過(guò) 渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。此外，費(fèi)富鈉和普林休斯 1967 年合著的《行政學(xué)》，奈格魯夫婦 1973年合著的《現(xiàn)代行政學(xué)》等，當(dāng)時(shí)均產(chǎn)生了一定的影響。 1968年 9月，由美國(guó)行政學(xué)家沃爾多號(hào)召和資助， 32位年輕的行政學(xué)者會(huì)聚于美國(guó)紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會(huì)議中心，試圖通過(guò)回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問(wèn)題，尋求公共行政未來(lái)的發(fā)展方向。 1988 年，即第一次明諾布魯克會(huì)議20年之后，認(rèn)同新公共行政觀點(diǎn)的學(xué)者再次會(huì)聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會(huì)議以來(lái)的發(fā)展變化，研討所面臨的新問(wèn)題以及解決問(wèn)題的途徑。 (4) 主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。但他們的理論主張，尤其關(guān)于價(jià)值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實(shí)政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個(gè)別的、單一的、簡(jiǎn)單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來(lái)愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、 11 專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素養(yǎng)，同時(shí)具備相當(dāng)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種能夠兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，且能夠解決各種現(xiàn)實(shí)公共政策問(wèn)題的全新的學(xué)科。 一般認(rèn)為，最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國(guó)政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。在整個(gè) 70 年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)不但在許多國(guó)家的各級(jí)政府得到了廣泛的運(yùn)用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時(shí)也在私營(yíng)部門得到了推廣。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點(diǎn)并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是模糊的。與此同時(shí)，公共政策十分注重對(duì)政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進(jìn)。 (3)政策論研究者戴伊認(rèn)為，公共政策 是政府選擇作為或不作為的行為。它以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，通過(guò)諸如理論與實(shí)踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個(gè)別情況、必然與偶然、實(shí)際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象 與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過(guò)政策制定系統(tǒng)的改進(jìn)，來(lái)制定切實(shí)可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會(huì)公眾生存和人類社會(huì)未來(lái)的公共政策問(wèn)題。 現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國(guó)家引進(jìn)和借鑒的。 我國(guó)公共行政研究的特征。 (4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀(jì)律的結(jié)合上研究我國(guó)行政管理的民主化進(jìn)程，其主要問(wèn)題是：實(shí)現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實(shí)施與決策有效反饋的統(tǒng)一。 第三節(jié) 國(guó)家行政管理的基礎(chǔ) 一、國(guó)家行政管理的基礎(chǔ) 國(guó)家行政管理是一個(gè)政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、心態(tài)的綜合性概念、行為和過(guò)程?！靶姓牡谝粋€(gè)目標(biāo)就是獲得并保持權(quán)力，行政官員的職位就是建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上的。在現(xiàn)代民主憲政社會(huì)中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。在現(xiàn)代民主國(guó)家中，無(wú)論是三權(quán)分立或是議行合一的國(guó)家體制，公共行政權(quán)力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。從這個(gè)意義上可以說(shuō)，公共行政權(quán)力的實(shí)際操作及其有效性，是公共行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。政府通過(guò)實(shí)施公共行政管理，來(lái)履行國(guó)家的社會(huì)職能。 行政首長(zhǎng)。 (2)政府首腦以下的高級(jí)政務(wù)類行政首長(zhǎng)。 (三 )國(guó)家公共行政管理的客體。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會(huì)生存條件的最重要的因素之一。 社會(huì)性組織，包括教會(huì)、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切非以盈利為目的的組織。政府對(duì)它們的行政管理主要是依據(jù)法律促使它們按照政治競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則開展政治活動(dòng)，防止和制止它們顛覆國(guó)家的政治企圖。 新聞性組織，包括報(bào)社、新聞社、電臺(tái)、電視臺(tái)等一切新聞傳播媒介組織。 公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對(duì)象。國(guó)家行政管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)民富國(guó)強(qiáng)，推動(dòng)社會(huì)的均衡穩(wěn)定發(fā)展。不同的歷史文化傳統(tǒng)、不同發(fā)展階段、實(shí)行不同政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，其公共行政管理方式有著較大的差異。 行政規(guī)劃、行政計(jì)劃、行政預(yù)算。 第二章 行政職能 第一節(jié) 現(xiàn)代政府行政職能問(wèn)題的由來(lái)與發(fā)展 自有國(guó)家以來(lái)，政府職能問(wèn)題就成為政府的基本問(wèn)題之一。在東亞，起始于 60 年代的經(jīng)濟(jì)起飛，發(fā)展于 70年代的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，豐富于 80年代的“東亞經(jīng)濟(jì)奇跡”，修正于 90年代的“東亞金融危機(jī)”。傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對(duì)這場(chǎng)大危機(jī)束手無(wú)策、一籌莫展。羅斯福新政開創(chuàng)了國(guó)家強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先例，并因此結(jié)束 了高度放任自由的時(shí)代，使“ 19 世紀(jì)的個(gè)人自由主義讓位于強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障和集體行動(dòng)”。斯密關(guān)于“看不見的手”的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又應(yīng)該如何克服呢？羅斯福新政有效地克服了大危機(jī)，但大危機(jī)后人們開始在討論，羅斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又應(yīng) 14 該如何克服呢？自那以后，盡管西方國(guó)家圍繞國(guó)家干預(yù)主義還是自由經(jīng)營(yíng)論形成 了長(zhǎng)時(shí)期爭(zhēng)論，先后出現(xiàn)了現(xiàn)代貨幣學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、供給學(xué)派、公共選擇學(xué)派等自由經(jīng)營(yíng)的理論和實(shí)踐，亦出現(xiàn)了新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新凱恩斯主義等主張國(guó)家干預(yù)的理論以及克林頓的國(guó)家干預(yù)的政策實(shí)踐，但從整體上看，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)已不是在理念上政府是否需要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，而是在實(shí)踐上政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)什么、什么時(shí)候干預(yù)、干預(yù)到什么程度和通過(guò)什么方式干預(yù)?；旌辖?jīng)濟(jì)、福利國(guó)家、行政國(guó)家分屬于不同的范疇，但卻反映了一種共同的現(xiàn)象，即政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成為了其中一個(gè)積極的、不可或缺的重要 組成部分，在某些情況下甚至是最主要的組成部分