【正文】 現(xiàn)代社會(huì)中是緊密聯(lián)系、相互促進(jìn)的兩門學(xué)科。 行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。企業(yè)管理學(xué)是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)的有關(guān)企業(yè)管理的理論和方法的總稱。一般認(rèn)為，企業(yè)管理學(xué)較之行政學(xué)后起，它主要研究如何管理和改進(jìn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，提高生產(chǎn)率和增加利潤(rùn)。但它興起之后卻不斷對(duì) 行政管理學(xué)產(chǎn)生重大、直接的影響和推動(dòng)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，行政管理學(xué)借用或吸收了相當(dāng)多的企業(yè)管理學(xué)的概念、詞匯和方法，同樣，企業(yè)管理學(xué)也從行政管理率先借鑒了某些思想、理論和方法。因此，可以說(shuō)，二者在本質(zhì)上是一致的，在方法論上也是相通的，但在研究對(duì)象、目的和范疇等方面卻存在明顯的差別。行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)是內(nèi)容上交叉、理論研究和研究方法上相互借鑒、學(xué)科發(fā)展上相互影響和相互滲透、研究領(lǐng)域上各異的兩門學(xué)科。 4 行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)。社會(huì)學(xué)是研究人類社會(huì)各種社會(huì)生活現(xiàn)象的學(xué)科，是社會(huì)科學(xué)的基本學(xué)科之一。從廣義上說(shuō)，一 切社會(huì)生活都是它的研究對(duì)象，其中包括社會(huì)公共管理的概念、方式和手段。行政管理學(xué)只有將行政現(xiàn)象置于廣大的社會(huì)環(huán)境中來(lái)考察，才能獲得比較符合實(shí)際的理論和解決辦法。從狹義上說(shuō)，社會(huì)學(xué)則不以公共權(quán)力的成立和行使為特定的研究對(duì)象。就相互關(guān)系而言，社會(huì)公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會(huì)問(wèn)題只有依靠國(guó)家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。所以，行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)是相互促進(jìn)、相互支持的。 除了以上學(xué)科外，行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、行為科學(xué)、運(yùn)籌學(xué)、高等數(shù)學(xué)、 計(jì)算機(jī)語(yǔ)言學(xué)、公共關(guān)系學(xué)等學(xué)科都有著比較密切的關(guān)系。 四、現(xiàn)代行政現(xiàn)象與現(xiàn)代行政精神 現(xiàn)代行政現(xiàn)象是指第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是 60 年代以來(lái)，國(guó)際上，主要是發(fā)達(dá)國(guó)家所出現(xiàn)和形成的某些公共行政現(xiàn)象?，F(xiàn)代行政精神則是指與現(xiàn)代行政現(xiàn)象相一致的，政府在實(shí)施公共行政管理過(guò)程中比較重視和強(qiáng)調(diào)的某些行政精神。 (一 )現(xiàn)代行政現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 行政職能擴(kuò)展。西方國(guó)家的行政機(jī)關(guān)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里，遵循憲法規(guī)定行政活動(dòng)的限度和秩序，其一切行政行為都必須以法律為依據(jù)，受立法的嚴(yán)格控制，由此形成“無(wú)法律即 無(wú)行政”的法治行政原理。行政被看作僅僅是國(guó)家官員依法行使職權(quán)和尋求行政效率提高的活動(dòng)。與這種國(guó)家理論相一致，西方國(guó)家政府的職能在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期被限定在維護(hù)國(guó)家安全、社會(huì)秩序以及個(gè)人財(cái)產(chǎn)不受侵犯等方面。自從自由資本主義發(fā)展成為壟斷資本主義，特別是第二次世界大戰(zhàn)以至 60 年代以來(lái)，人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的節(jié)奏明顯加快，出現(xiàn)了大量的新思想、新觀念、新學(xué)科、新技術(shù)、新行業(yè)、新文化、新財(cái)富，推動(dòng)著人們形成新的需求和新的價(jià)值觀念，同時(shí)給西方國(guó)家?guī)?lái)了日漸增多、日益復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，這就需要一種能夠?qū)ψ兓皶r(shí)作出反 應(yīng)并有效解決問(wèn)題的力量。在這種條件下，具有較強(qiáng)機(jī)動(dòng)性、靈活性、伸縮性的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，順理成章地要被推向國(guó)家的主導(dǎo)權(quán)。西方國(guó)家認(rèn)為，“法律有限、人事無(wú)窮”， 純粹的法治行政已不再適應(yīng)變化的需要。因此，依法行政不應(yīng)是一切行政行為均須依照法律條款，而是必須符合法律原則。也就是說(shuō)，在不違反憲法和法律的條件下，國(guó)家行政機(jī)關(guān)有自由裁量、采取行政行為的自主權(quán)力。上述行政觀念的變化，使政府不僅承擔(dān)起了保國(guó)衛(wèi)民的責(zé)任，而且承擔(dān)起了扶助各行各業(yè)均衡發(fā)展，普遍提高各個(gè)階層生活水準(zhǔn)和道德、文化水準(zhǔn)，防止個(gè)人私欲損害社會(huì)公益以及緩解 社會(huì)矛盾的責(zé)任。政府行政職能的擴(kuò)展造成了“行政國(guó)家”的興起，行政國(guó)家的興起則造就了一個(gè)“大政府”。 不良行政現(xiàn)象增加。行政權(quán)力的擴(kuò)展和強(qiáng)化導(dǎo)致了行政國(guó)家的出現(xiàn)，行政國(guó)家的出現(xiàn)則進(jìn)一步大大加強(qiáng)了行政活動(dòng)。以行政權(quán)力的強(qiáng)化和行政職能的擴(kuò)展為基礎(chǔ)的政府行政活動(dòng)的加強(qiáng)相應(yīng)帶來(lái)了一系列的不良行政現(xiàn)象。 (1) 行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會(huì)，與此同時(shí)，政府公務(wù)人員也大量增加。 (2) 行政決策遲緩，使政府行政管理的效率和有效性受到影響。 (3) 政府人員專業(yè)化，主要是指政府大量招攬 和使用專業(yè)人才的現(xiàn)象，造成了所謂“專業(yè)人員國(guó)家”的現(xiàn)象。 (4)官僚化傾向滋長(zhǎng)，導(dǎo)致了“程式化”行政現(xiàn)象出現(xiàn)，不僅使國(guó)家行政組織中人際關(guān)系淡薄，主動(dòng)進(jìn)取精神受到抑制，而且導(dǎo)致政府與公眾關(guān)系惡化。不良現(xiàn)象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。 (P1923) 行政管理和行政管理理論現(xiàn)代化。這主要是指隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步所形成的某些行政現(xiàn)象： (1) 重視社會(huì)目的。從積極意義上說(shuō)，重視社會(huì)目的、為國(guó)民利益服務(wù)是現(xiàn)代憲政國(guó)家政府的天經(jīng)地義的職守，從消極意義上說(shuō)，輕視社會(huì)目的、不為或不能為國(guó)民利益服務(wù)的政府，則會(huì)為 國(guó)民所不容、被國(guó)民所拋棄。 (2) 行政管理手段現(xiàn)代化，主要是指政府為適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要，不斷和大量吸收、采取現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)方法的行政現(xiàn)象。 (3)行政管理理論現(xiàn)代化。從科學(xué)管理理論開始，經(jīng)過(guò)人際關(guān)系 行為科學(xué)的激蕩、管理科學(xué)的充實(shí)、系統(tǒng)論 權(quán)變觀的發(fā)展，當(dāng)代行政管理學(xué)已經(jīng)成為一門內(nèi)容豐富多彩、分支學(xué)科眾多、研究領(lǐng)域獨(dú)特、實(shí)踐性較強(qiáng)的學(xué)科。為民服務(wù)、依法行政、高效管理、適應(yīng)發(fā)展成為其中心觀念。 (二 )現(xiàn)代行政精神。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 主動(dòng)進(jìn)取。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題的出現(xiàn)，要求政府經(jīng)常地審時(shí)度 勢(shì)，不斷地提出對(duì)策，進(jìn)而有效地解決面臨的各種問(wèn)題。因此，只有那些銳意進(jìn)取的政府，才有可能獲得國(guó)民的支持，進(jìn)而獲得國(guó)家和民族的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 追求卓越。作為一種行政精神，所謂追求卓越主要指現(xiàn)代政府在主觀意愿與客觀效果相統(tǒng)一的意義 5 上追求出色的政府公共行政管理，在比較的意義上追求不斷提升并在實(shí)踐中表現(xiàn)出具有卓越品質(zhì)的公共政策能力、綜合實(shí)施社會(huì)公共行政管理的能力、有效地向公眾全面提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力、自律和自我更新的能力。這種精神直接表現(xiàn)政府的工作動(dòng)機(jī)、工作意愿、工作狀態(tài)。追求卓越涉及兩種相互聯(lián)系的價(jià)值取向 ，即效率與效果。 創(chuàng)新發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展是一個(gè)政府乃至一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的生命力和適應(yīng)環(huán)境能力的主要標(biāo)志之一。在現(xiàn)代社會(huì)條件下，發(fā)展變化的節(jié)奏明顯加快，優(yōu)勝劣汰已經(jīng)成為一種隨處可見(jiàn)的社會(huì)現(xiàn)象。政府對(duì)國(guó)民負(fù)責(zé)，要使國(guó)富民強(qiáng)、永遠(yuǎn)立于不敗之地，就必須具有強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，不斷創(chuàng)新發(fā)展。 第二節(jié) 行政管理學(xué)的演進(jìn) 行政管理學(xué)的演進(jìn)是指行政管理學(xué)的發(fā)展及其不同發(fā)展階段上的不同內(nèi)容和特點(diǎn)。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)發(fā)端于 19 世紀(jì)末期，以威爾遜的《行政學(xué)之研究》一文為標(biāo)志，但自那以后的歷史分期，研究者們提出了 許多不同的觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，以新學(xué)派的創(chuàng)立、新理論的形成、新的研究方法的提出為主要?jiǎng)澐謽?biāo)準(zhǔn)，行政管理學(xué)的演進(jìn)大致可以分為： (一 )行政管理學(xué)的產(chǎn)生時(shí)期 (早期公共行政研究時(shí)期 )。這一時(shí)期是指 1887 年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文到科學(xué)管理理論興起之前 (1911年 )的一段歷史時(shí)期。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響，為行政管理學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展提供了條件。 行政管理學(xué)產(chǎn)生于這一時(shí)期的歷史必然性。這一時(shí)期是西方國(guó)家由自由資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡 的歷史時(shí)期。隨著各國(guó)工業(yè)化的迅猛發(fā)展、大型壟斷組織的形成等，各國(guó)在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了都市化以及隨之而來(lái)的一系列復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，矛盾沖突甚至對(duì)抗成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象。這就對(duì)國(guó)家控制和管理提出了新的要求，要求通過(guò)國(guó)家干預(yù)，來(lái)有效地減少、緩和、解決矛盾。在這種情況下，政府地位的增強(qiáng)、權(quán)力的加大、職能的擴(kuò)展、責(zé)任的加重、管理方式的科學(xué)化是不可避免的。因此，在這個(gè)時(shí)期提出公共行政問(wèn)題、產(chǎn)生公共行政學(xué)是合乎邏輯的，它是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的客觀要求，也是社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的一種表現(xiàn)。 行政管理學(xué)產(chǎn)生的理論淵源。不少學(xué)者認(rèn)為， 它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來(lái)的。這四種理論是： (1) 西方近代政治學(xué)尤其是國(guó)家學(xué)說(shuō)，為行政管理學(xué)提供了有關(guān)國(guó)家權(quán)力 (行政權(quán) )、民權(quán)民意、政府結(jié)構(gòu)、政治過(guò)程等概念和范疇，提供了傳統(tǒng)的理論和思辯的研究方法。 (2) 君主制時(shí)代德、奧兩國(guó)的官房學(xué)。官房學(xué)又譯計(jì)臣學(xué)，主要研究如何有效地為國(guó)家 (君主 )管理財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、行政等問(wèn)題。官房學(xué)以后演變?yōu)楣藏?cái)政學(xué)。 (3) 普魯士的任官制度和英國(guó)的文官制度。 18世紀(jì)初期，普魯士在西方首先創(chuàng)立了依據(jù)考試任用官吏的制度。 1713年，普魯士規(guī)定必須經(jīng)過(guò)考試競(jìng)爭(zhēng)才能任用法官， 10年后進(jìn)一步明 確此規(guī)定適用其他官吏。英國(guó)則在 1805 年設(shè)立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。文官制度為公共行政學(xué)的公共人事行政的研究提供了最主要的范疇和最早的規(guī)范，因而對(duì)行政管理學(xué)的形成具有直接的推動(dòng)作用。 (4)西方資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)代興起的行政法學(xué)。行政法學(xué)與資產(chǎn)階級(jí)革命幾乎同期產(chǎn)生，其最初的宗旨是要反對(duì)和制止封建君主對(duì)資產(chǎn)階級(jí)的強(qiáng)權(quán)的、粗暴的甚至是肆無(wú)忌憚的干涉和掠奪，后來(lái)則演變?yōu)檠芯啃姓申P(guān)系的學(xué)問(wèn)。行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學(xué)的最 重要的理論基礎(chǔ)之一。 早期行政研究階段的主要代表人物是兩位美國(guó)人威爾遜和古德諾。他們對(duì)行政管理學(xué)的最大貢獻(xiàn)，是突出和強(qiáng)調(diào)了公共行政活動(dòng)及其研究在所有國(guó)家現(xiàn)象中的特殊意義，并為此提出了一系列的理論觀點(diǎn)和某些范疇。 威爾遜。曾任美國(guó)普林斯頓大學(xué)教授和校長(zhǎng)，后任美國(guó)新澤西州州長(zhǎng)和美國(guó)第二十任總統(tǒng)。 1887年，他在美國(guó)哥倫比亞大學(xué)《政治科學(xué)季刊》上發(fā)表了《行政學(xué)之研究》一文。一般認(rèn)為，該文是行政學(xué)發(fā)端的標(biāo)志，威爾遜本人也因此被認(rèn)為是行政學(xué)的創(chuàng)始人。威爾遜認(rèn)為： (1)傳統(tǒng)的論證主要集中在政治過(guò)程 方面，而對(duì)如何實(shí)施法律則注意不夠，所以應(yīng)當(dāng)把研究的重點(diǎn)放到行動(dòng)的政府方面，即放到政府行政管理方面； (2)要發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)政治的功能，就必須純潔政府的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)執(zhí)行，提高行政效率； (3)國(guó)家的權(quán)力主要是掌握在決定政治的議會(huì)和執(zhí)行政治的行政部門手中，因此，從結(jié)構(gòu)上說(shuō)，三權(quán)分立學(xué)說(shuō)是不符合實(shí)際的，政治和行政的兩分法 (后為古德諾所發(fā)揮 )才是正確的； (3)一個(gè)良好的政府應(yīng)有兩大支柱，即堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問(wèn)題。盡管《行政學(xué)之研究》并未涉及行政學(xué)的基本 框架，也未規(guī)定其基本范疇，但因其擬定了行政學(xué)的內(nèi)涵，因而奠定了行政學(xué)的基礎(chǔ)，成為后來(lái)研究公共行政的必讀書目。 古德諾。曾任哥倫比亞大學(xué)教授和霍普金斯大學(xué)校長(zhǎng)，以及美國(guó)政治學(xué)會(huì)的第一任主席和塔夫托 6 總統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)與效率委員會(huì)顧問(wèn)。古德諾長(zhǎng)期教授行政法學(xué)。 1893年出版了《比較行政法》一書，被許多大學(xué)視為教科書，但他的最有代表性的名著，是 1900 年發(fā)表的《政治與行政：對(duì)政府的研究》一書。古德諾認(rèn)為： (1)傳統(tǒng)的三權(quán)分立的學(xué)說(shuō)不符合民主國(guó)家的實(shí)際，因?yàn)槊裰鲊?guó)家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過(guò)是行政的一 小部分而已 (對(duì)此進(jìn)行了全面系統(tǒng)的論證 )，主張否定立法、司法、行政的三分法，而代之以政治與行政的兩分法； (2)行政學(xué)不研究政治問(wèn)題，那是政治學(xué)的任務(wù)，也不使用民主或程序的標(biāo)準(zhǔn)，而是研究政府的行政效率、使用方法或技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)； (3)為了提高行政效率，最好將政黨的因素和政治權(quán)宜等政治排斥在行政之外，而將政府文職官員區(qū)分為政務(wù)官和常務(wù)官，并規(guī)定常務(wù)官在政治上中立?！墩闻c行政：對(duì)政府的研究》是最早的行政學(xué)專著之一，對(duì)后來(lái)的行政學(xué)有著深刻的影響。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。 (二 ) 科學(xué)管理時(shí)期 (傳統(tǒng)公共行政研 究時(shí)期 )。科學(xué)管理時(shí)期以美國(guó)人泰羅 1911年的《科學(xué)管理原理》一文為標(biāo)志，到 30年代行為科學(xué)興起之前。在這一時(shí)期里，行政管理學(xué)在前一時(shí)期研究的基礎(chǔ)上，同時(shí)受到科學(xué)管理理論的啟發(fā)和影響，開始轉(zhuǎn)向建立學(xué)科的基本框架體系的方向上來(lái)，其研究的重點(diǎn)，集中在謀求行政組織的合理化、行政過(guò)程的制度化、行政行為的效率化、行政方法的標(biāo)準(zhǔn)化。這一時(shí)期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對(duì)象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨(dú)特的獨(dú)立學(xué)科。 科 學(xué)管理理論的代表人物?？茖W(xué)管理理論是一個(gè)廣泛的概念，它是對(duì)這一時(shí)期一大批研究者的各種管理理論的總稱或概括，其中以美國(guó)人泰羅、法國(guó)人亨利法約爾、德國(guó)人馬克斯韋伯最具代表性?？茖W(xué)管理理論是在美國(guó)企業(yè)管理落后，企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)成果和國(guó)內(nèi)外條件所提供的可能性的歷史條件下產(chǎn)生的。面對(duì)這種情況，一批具有科學(xué)知識(shí)、又與企業(yè)管理有關(guān)的工程技術(shù)人員開始進(jìn)行各種試驗(yàn)，試圖將科技成果應(yīng)用于企業(yè)的生產(chǎn)和管理之中，從而形成了一套科學(xué)的理論和方法，并迅速在工商業(yè)界得到推廣，進(jìn)而引起各行各業(yè)，其 中包括政府的廣泛的重視和吸收應(yīng)用。他們的理論和方法，直接對(duì)公共行政管理的理論和實(shí)踐產(chǎn)生了重大的影響。 弗雷德里克泰羅。泰羅開創(chuàng)了科學(xué)管理的源流，因而被稱為“科學(xué)管理之父”。泰羅著眼于企業(yè)的基層管理，提出了以時(shí)間動(dòng)作分析、工作定額制度、標(biāo)準(zhǔn)化管理、對(duì)工人進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)和刺激性的差別工資等概念為核心的管理理論，因此被稱為管理技術(shù)學(xué)派。泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經(jīng)歷為基礎(chǔ)，歸納出自己的組織管理哲學(xué)思想的。因此，在他的整個(gè)思想發(fā)展過(guò)程中，他始終注重從技術(shù)分析的角度研究工人的工作方 式、工作過(guò)程和工作協(xié)作，試圖通過(guò)最合理最有效的組織配合，來(lái)達(dá)到提高工人的工作效率的目的。 1895年，泰羅