【正文】 1 行政管理學(xué)概論 第一章 緒論 第一節(jié) 行政管理學(xué)概說(shuō) 一、行政管理學(xué)的概念、研究對(duì)象、學(xué)科目的 行政管理學(xué)是一門(mén)以狹義政府即各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主要研究對(duì)象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。但迄今為止，行政管理學(xué)自產(chǎn)生以來(lái)，人們?cè)趯W(xué)科的稱(chēng)謂和定義、研究對(duì)象和基本范疇等若干基礎(chǔ)性問(wèn)題上，仍未形成一種被普遍接受的觀點(diǎn)。因此，首先從這些最基本的方面對(duì)行政管理學(xué)進(jìn)行必要的界定，對(duì)于學(xué)習(xí)這門(mén)科學(xué)是十分重要的。 (一 )行政管理學(xué)的概念 行政管理學(xué) 又稱(chēng)為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)等。其英文名稱(chēng) Public Administration 或 Administration，來(lái)自拉丁文 Administratre。這些名稱(chēng)并沒(méi)有本質(zhì)上的區(qū)別。從一定意義上說(shuō)，行政管理學(xué)是一門(mén)借用的學(xué)科。因?yàn)樾姓芾韺W(xué)在研究公共行政現(xiàn)象的過(guò)程中，大量應(yīng)用了不同時(shí)期許多學(xué)科的研究成果。從起源看，一般認(rèn)為行政管理學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科。早期的行政管理學(xué)雖然從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行的特殊意義，但那時(shí)所涉及的主要領(lǐng)域是理論的、范疇的和邏輯思辯的，而不是技術(shù)的、過(guò)程的和實(shí)際運(yùn)作 的，且有關(guān)公共行政的諸多問(wèn)題常常是與政治學(xué)學(xué)科合并討論的。因此，早期行政管理學(xué)關(guān)于公共行政的研究，其政治理論傾向是比較明顯的。由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關(guān)公共行政的若干問(wèn)題，也仍然是與政治學(xué)科交叉研究的。這種歷史的淵源以及行政管理學(xué)的國(guó)家公共行政的屬性，決定了它與政治學(xué)學(xué)科的必然的和內(nèi)在的聯(lián)系，以至于有人認(rèn)為，從基礎(chǔ)學(xué)科的角度來(lái)劃分，行政管理學(xué)是政治學(xué)的一個(gè)分支學(xué)科。 以 1911年美國(guó)人弗雷德里克泰羅的《科學(xué)管理原理》一文的問(wèn)世為標(biāo)志，西方國(guó)家工商業(yè)界率先進(jìn)行了觀念、文化和管理技術(shù)的 革新。在當(dāng)時(shí)，效率、成本、時(shí)間、動(dòng)作分析等觀念和方法，幾乎成為提高產(chǎn)量、增加利潤(rùn)的同義語(yǔ)，并以此為中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在這一潮流的影響和推動(dòng)下，像其他領(lǐng)域里發(fā)生的情況一樣，“管理”的觀念和方法也開(kāi)始逐漸注入關(guān)于行政問(wèn)題的研究之中。這就為行政管理學(xué)的研究提供了新的領(lǐng)域和方法，并推動(dòng)行政學(xué)朝著實(shí)證研究的方向發(fā)展。 60 年代以后，以美國(guó)人赫伯特西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對(duì)20世紀(jì)初期以美國(guó)人弗蘭克古德諾為代表的政治與行政的“兩分法”的形態(tài)觀提出了挑戰(zhàn)，而 且拓寬了行政研究的領(lǐng)域，提高和強(qiáng)化了“管理”在行政研究中的重要性。在這方面，無(wú)論是科學(xué)管理還是科學(xué)決策，都屬于技術(shù)的、運(yùn)作的和方法的性質(zhì)。 早期的行政學(xué)與后期的公共行政學(xué)的關(guān)系。早期的行政研究從宏觀上闡釋了公共行政管理的性質(zhì)，確定了公共行政管理的主體與客體及其相互關(guān)系，以及這種關(guān)系的總體特征，為公共行政管理設(shè)定了某些包括檢驗(yàn)尺度在內(nèi)的原則標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，后期的公共行政管理科學(xué)也為前期的政治性的公共行政管理提供了許多可以實(shí)證和運(yùn)作的規(guī)范及手段。因此，二者在國(guó)家公共行政研究的領(lǐng)域中融合成統(tǒng)一的、互補(bǔ)的和 促進(jìn)的理論和方法體系是歷史的必然。這種統(tǒng)一的理論和方法體系就是我們所說(shuō)的行政管理學(xué)。這種理論和方法體系經(jīng)過(guò)后來(lái)的行為科學(xué)、人際關(guān)系科學(xué)、管理科學(xué)、政策科學(xué)以及系統(tǒng)論、權(quán)變理論、新公共行政觀以至‘第五代管理“的充實(shí)和發(fā)展，正在變得愈來(lái)愈豐富多彩和行之有效。 一般認(rèn)為，最早使用“行政學(xué)”一詞的是德國(guó)學(xué)者馮史坦因。他于 1865年發(fā)表了《行政學(xué)》一書(shū)，但他當(dāng)時(shí)主要是在行政法的意義上使用“行政學(xué)”一詞的。作為一個(gè)行政管理學(xué)的概念，“行政學(xué)”一詞一般認(rèn)為始見(jiàn)于美國(guó)學(xué)者伍德羅威爾遜 1887 年所著的《行政學(xué)之研究》 一文。該文被認(rèn)為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。從那時(shí)以來(lái)，許多研究者從不同的角度給行政學(xué)或行政管理學(xué)下過(guò)許多不同的定義。區(qū)別的關(guān)鍵在于對(duì)“行政”一詞的不同理解，區(qū)別的要點(diǎn)則主要集中在兩個(gè)層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。這兩個(gè)層面恰好反映了行政管理學(xué)發(fā)展史上兩個(gè)不同時(shí)期研究的不同側(cè)重點(diǎn)。 (1) 持“政治”行政觀的人主要是一些早期的行政學(xué)者。他們根據(jù)三權(quán)分立學(xué)說(shuō)和自然法原則、議會(huì)至上的原則認(rèn)為，凡國(guó)家立法和司法以外的政務(wù)總稱(chēng)行政；政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行；行政是政府行政部門(mén)所轄的事務(wù)，或是政府官吏推行 政府功能的活動(dòng)。這種定義方法并沒(méi)有錯(cuò)，但不夠全面。因?yàn)?，政治與行政無(wú)論在法理上或?qū)嶋H過(guò)程中都存在很強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系性和功能的交叉性，都不存在截然的職能劃分或不可逾越的界限。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要。 (2)持“管理”行政觀的人主要是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)興起以后的一些行政學(xué)者。他們認(rèn)為，行政是如何使人民對(duì)政府的期望取得成功的各種方法；是完成或?qū)崿F(xiàn)一個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作；是 2 一種活動(dòng)或程序；是通力完成共同目標(biāo)的團(tuán)體行動(dòng)；行政特別注重管理方法、程序具體操作，是研究政府做些什么和如何做的理論；是經(jīng)由集體合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的藝術(shù)。從這些觀點(diǎn)中可以看出，他們將行政理解為一個(gè)實(shí)際而廣泛的運(yùn)作過(guò)程，注重的是行政管理實(shí)施過(guò)程中的方法及其有效性。這樣，行政就被理解成一個(gè)包括政府、其他公共權(quán)力機(jī)關(guān)甚至工商社會(huì)組織的、有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念。但一般來(lái)說(shuō)，行政管理學(xué)仍以政府活動(dòng)及其科學(xué)化為主要研究對(duì)象，并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究方法，以區(qū)別于工商企業(yè)界的管理。 我們所說(shuō)的行政管理學(xué)，是由“行政”、“管理”和“學(xué)”所組成的一個(gè)復(fù)合詞組。 (1)其中“行政”通常指政府公共行政過(guò)程中的 政務(wù)的研判和推行。 (2)“管理”通常指政府 (行政 )運(yùn)用依法獲授的國(guó)家公共行政權(quán)力，并在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會(huì)效益為基本考量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過(guò)程和活動(dòng)。 (3)“學(xué)”則是與前面兩個(gè)方面相一致的比較系統(tǒng)化和有著獨(dú)特領(lǐng)域的理論、方法和知識(shí)的體系。 因此，行政管理學(xué)就是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識(shí)和方法的體系。在一般情況下，它主要反映政府 (國(guó)家行政機(jī)關(guān) )管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和自身事務(wù)的活 動(dòng)，并通過(guò)對(duì)這些活動(dòng)的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過(guò)程、歷史與未來(lái)的研究，開(kāi)掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動(dòng)這些活動(dòng)的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和時(shí)代化的進(jìn)程。值得強(qiáng)調(diào)的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無(wú)誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了政府一切行政思想和行政行為的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。 (二 )行政管理學(xué)的研究對(duì)象和學(xué)科目的。主要集中在： 研究關(guān)于建立和完善國(guó)家行政制度的理念、理論和方法； 研究關(guān)于提升政府公共管理的水準(zhǔn)和行政效率的 思想、途徑和方式； 為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實(shí)證技術(shù)，為國(guó)家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專(zhuān)業(yè)性意見(jiàn)； 全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。 二、行政管理學(xué)的研究范疇、研究方法 (一 )行政管理學(xué)的研究范疇。其中有代表性的觀點(diǎn)有： 懷特將行政管理學(xué)的范疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財(cái)務(wù)行政，行政法規(guī)。 古立克提出了“七環(huán)節(jié)”理論：計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算 ，以此概括行政管理的七大基本職能。 臺(tái)灣學(xué)者張金鑒提出了“ 15M”理論 (即每個(gè)概念里面都有一個(gè) M)：目標(biāo)、計(jì)劃、人員、經(jīng)費(fèi)、物財(cái)、組織、方法、領(lǐng)導(dǎo)、激勵(lì)、溝通、士氣、協(xié)調(diào)、及時(shí)、空間、改進(jìn)。 一般來(lái)說(shuō)，行政管理學(xué)的基本研究范疇，有以下幾個(gè)方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力 (授權(quán) )、行政組織、人事行政 (公務(wù)員制度 )、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率 (有效性 )、機(jī)關(guān)管理、公共財(cái)政 (財(cái)務(wù)行政 )、物財(cái)行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制 (治 )行政、行政改革、 行政能力、行政發(fā)展等范疇。 (二 )行政管理學(xué)的研究方法。行政管理學(xué)使用的分析方法具有兩個(gè)方面的特征： 其一，行政管理學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會(huì)科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會(huì)調(diào)查方法，社會(huì)統(tǒng)計(jì)方法等； 其二，在實(shí)際的研究過(guò)程中，行政管理學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 一般來(lái)說(shuō)，行政管理學(xué)常用的分析方法如下： (1) 邏輯分析方法，又稱(chēng)哲學(xué)研究法，主要從哲學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)研究公共行政現(xiàn)象，通過(guò)運(yùn)用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關(guān)系分析等直接與哲學(xué)思想相關(guān)的分析 方法，研究公共行政過(guò)程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個(gè)性的關(guān)系，一般規(guī)律與特殊規(guī)律的關(guān)系，進(jìn)而形成一定的普遍適用的有關(guān)公共行政的理論基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。 (2) 法規(guī)分析方法，主要從法理、法律、法規(guī)的角度來(lái)研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規(guī)范性、合理性，研究政府行政行為的條件或局限性。 (3) 歷史分析方法，又稱(chēng)史學(xué)研究法，注重公共行政和行政管理學(xué)的起源、發(fā)展及演變沿革的過(guò)程，不同時(shí)期的不同特點(diǎn)和歷史類(lèi)型，以及歷史情形對(duì)現(xiàn)實(shí)行政的影響和借鑒意義。 (4) 實(shí)證分析方法，又稱(chēng)事實(shí)研究法、行政調(diào)查法，指通過(guò)觀察、描述事實(shí)，進(jìn)而依據(jù) 事實(shí)得出結(jié)論的分析方法，其特點(diǎn)是以實(shí)際、具體的行政事項(xiàng)或行政過(guò)程為研究對(duì)象，本著具體情況具體分析而不拘泥于通則或定律的原則，研究行政問(wèn)題的癥結(jié)所在，并制定切合實(shí)際、行之有效的對(duì)策。 (5) 規(guī)范分析方法，又稱(chēng)理論分析方法，主要指通過(guò)價(jià)值判斷作出結(jié)論的分析方法，即根據(jù)一定的理念、 3 價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范對(duì)“是非”作出一定的評(píng)價(jià)。 (6) 比較分析方法，主要通過(guò)對(duì)不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問(wèn)題的對(duì)比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，研究實(shí)現(xiàn)高效 、民主行政的途徑和方法，是一種既適用于空間序列，又適用于時(shí)間序列的分析方法。 (7) 系統(tǒng)分析方法，又稱(chēng)生態(tài)研究法或環(huán)境研究法，其特點(diǎn)，是將相關(guān)行政活動(dòng)進(jìn)而整個(gè)行政過(guò)程乃至社會(huì)環(huán)境視為一個(gè)有機(jī)整體，著重研究各個(gè)相關(guān)部分的交互影響、雙向往來(lái)、動(dòng)態(tài)平衡、彼此關(guān)系，進(jìn)而尋求最優(yōu)化的行政選擇。 (8) 生理分析方法，主要研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質(zhì)欲望滿足和物質(zhì)工作條件之間的關(guān)系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對(duì)應(yīng)關(guān)系。 (9) 心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關(guān)系研究法。 (10)資料分析方法，又稱(chēng)間接研究或圖 書(shū)館分析法，其研究方式主要通過(guò)查閱現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文件、文書(shū)檔案、書(shū)刊論文、研究報(bào)告等，尋求對(duì)一定行政問(wèn)題或行政現(xiàn)象的理解。 (11)案例分析方法，又稱(chēng)案例研究法，其特點(diǎn)，是對(duì)已經(jīng)發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件，通過(guò)廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫(xiě)成文，以供分析研究和借鑒之用。 (12)量法分析法 (13)模擬分析方法，其特點(diǎn)是通過(guò)使用定量概念和方法，來(lái)模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。 (14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過(guò)程中的特殊作用。 三、行政 管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系 (一 )行政管理學(xué)作為一門(mén)理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)科學(xué)，其特點(diǎn)比較突出。 具體表現(xiàn)為： 綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點(diǎn)是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。 實(shí)踐性，即它是實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的。 系統(tǒng)性，即它是整體的、有序的、相互關(guān)聯(lián)的。 技術(shù)性，即它是方法的、工具的、手段的。 發(fā)展性，即它是動(dòng)態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的。 (二 )行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。行政管理學(xué)科的意義，是建立在與其他學(xué)科的相互聯(lián)系、相互比較、彼此相交的相互關(guān)系 的基礎(chǔ)上的。它與相關(guān)學(xué)科具有密切的關(guān)系。 行政學(xué)與政治學(xué)。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究如何有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲法。所以，從淵源上說(shuō)，行政管理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。但二者具有比較明顯的領(lǐng)域差別。政治學(xué)主要是研究國(guó)家的基本理論和制度，比如，國(guó)家的起源、構(gòu)成要素、體制，國(guó)家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。因此，實(shí)務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，“行政 學(xué)是藉政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴(lài)于行政學(xué)充實(shí)它的內(nèi)涵”。 行政管理學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政管理學(xué)源出行政法學(xué)，因?yàn)樾姓芾韺W(xué)的形成是從研究法律對(duì)行政活動(dòng)的規(guī)范開(kāi)始的。后來(lái)由于行政活動(dòng)日漸繁多，行政管理學(xué)才逐漸分離獨(dú)立成一門(mén)學(xué)科。從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對(duì)象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范，比如，行政權(quán)力主體如何行使職權(quán)，以及在其對(duì)民權(quán)和其他行政權(quán)力有所侵犯時(shí)如何懲處和補(bǔ)救等。其典型表述方式，是各種行政法律規(guī)范。行政管理學(xué)則研究推行和 執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在行政過(guò)程中的有效性。行政法學(xué)與行政管理學(xué)都是以國(guó)家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴(lài)于后者不斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴(lài)于前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威的規(guī)范，進(jìn)而加強(qiáng)自身的性能。因此，行政管理學(xué)與行政法學(xué)在