【正文】 1 行政管理學(xué)概論 第一章 緒論 第一節(jié) 行政管理學(xué)概說 一、行政管理學(xué)的概念、研究對象、學(xué)科目的 行政管理學(xué)是一門以狹義政府即各級國家行政機(jī)關(guān)為主要研究對象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動態(tài)性較強(qiáng)的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對獨(dú)立的學(xué)科。但迄今為止，行政管理學(xué)自產(chǎn)生以來，人們在學(xué)科的稱謂和定義、研究對象和基本范疇等若干基礎(chǔ)性問題上，仍未形成一種被普遍接受的觀點(diǎn)。因此，首先從這些最基本的方面對行政管理學(xué)進(jìn)行必要的界定，對于學(xué)習(xí)這門科學(xué)是十分重要的。 (一 )行政管理學(xué)的概念 行政管理學(xué) 又稱為公共行政學(xué)、行政學(xué)、公共事務(wù)管理學(xué)、公務(wù)管理學(xué)等。其英文名稱 Public Administration 或 Administration，來自拉丁文 Administratre。這些名稱并沒有本質(zhì)上的區(qū)別。從一定意義上說，行政管理學(xué)是一門借用的學(xué)科。因?yàn)樾姓芾韺W(xué)在研究公共行政現(xiàn)象的過程中，大量應(yīng)用了不同時期許多學(xué)科的研究成果。從起源看，一般認(rèn)為行政管理學(xué)脫胎于政治學(xué)學(xué)科。早期的行政管理學(xué)雖然從一開始就強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)行的特殊意義，但那時所涉及的主要領(lǐng)域是理論的、范疇的和邏輯思辯的，而不是技術(shù)的、過程的和實(shí)際運(yùn)作 的，且有關(guān)公共行政的諸多問題常常是與政治學(xué)學(xué)科合并討論的。因此，早期行政管理學(xué)關(guān)于公共行政的研究，其政治理論傾向是比較明顯的。由于這種歷史的淵源，即使到了今天，有關(guān)公共行政的若干問題，也仍然是與政治學(xué)科交叉研究的。這種歷史的淵源以及行政管理學(xué)的國家公共行政的屬性，決定了它與政治學(xué)學(xué)科的必然的和內(nèi)在的聯(lián)系，以至于有人認(rèn)為，從基礎(chǔ)學(xué)科的角度來劃分，行政管理學(xué)是政治學(xué)的一個分支學(xué)科。 以 1911年美國人弗雷德里克泰羅的《科學(xué)管理原理》一文的問世為標(biāo)志，西方國家工商業(yè)界率先進(jìn)行了觀念、文化和管理技術(shù)的 革新。在當(dāng)時，效率、成本、時間、動作分析等觀念和方法，幾乎成為提高產(chǎn)量、增加利潤的同義語，并以此為中心迅速在西方世界形成了一股革新潮流。在這一潮流的影響和推動下，像其他領(lǐng)域里發(fā)生的情況一樣，“管理”的觀念和方法也開始逐漸注入關(guān)于行政問題的研究之中。這就為行政管理學(xué)的研究提供了新的領(lǐng)域和方法，并推動行政學(xué)朝著實(shí)證研究的方向發(fā)展。 60 年代以后，以美國人赫伯特西蒙為代表的全新決策理論的提出及其應(yīng)用，不僅從理論上對20世紀(jì)初期以美國人弗蘭克古德諾為代表的政治與行政的“兩分法”的形態(tài)觀提出了挑戰(zhàn)，而 且拓寬了行政研究的領(lǐng)域，提高和強(qiáng)化了“管理”在行政研究中的重要性。在這方面，無論是科學(xué)管理還是科學(xué)決策，都屬于技術(shù)的、運(yùn)作的和方法的性質(zhì)。 早期的行政學(xué)與后期的公共行政學(xué)的關(guān)系。早期的行政研究從宏觀上闡釋了公共行政管理的性質(zhì)，確定了公共行政管理的主體與客體及其相互關(guān)系，以及這種關(guān)系的總體特征，為公共行政管理設(shè)定了某些包括檢驗(yàn)尺度在內(nèi)的原則標(biāo)準(zhǔn)。同時，后期的公共行政管理科學(xué)也為前期的政治性的公共行政管理提供了許多可以實(shí)證和運(yùn)作的規(guī)范及手段。因此，二者在國家公共行政研究的領(lǐng)域中融合成統(tǒng)一的、互補(bǔ)的和 促進(jìn)的理論和方法體系是歷史的必然。這種統(tǒng)一的理論和方法體系就是我們所說的行政管理學(xué)。這種理論和方法體系經(jīng)過后來的行為科學(xué)、人際關(guān)系科學(xué)、管理科學(xué)、政策科學(xué)以及系統(tǒng)論、權(quán)變理論、新公共行政觀以至‘第五代管理“的充實(shí)和發(fā)展，正在變得愈來愈豐富多彩和行之有效。 一般認(rèn)為，最早使用“行政學(xué)”一詞的是德國學(xué)者馮史坦因。他于 1865年發(fā)表了《行政學(xué)》一書，但他當(dāng)時主要是在行政法的意義上使用“行政學(xué)”一詞的。作為一個行政管理學(xué)的概念，“行政學(xué)”一詞一般認(rèn)為始見于美國學(xué)者伍德羅威爾遜 1887 年所著的《行政學(xué)之研究》 一文。該文被認(rèn)為標(biāo)志著行政學(xué)的發(fā)端。從那時以來，許多研究者從不同的角度給行政學(xué)或行政管理學(xué)下過許多不同的定義。區(qū)別的關(guān)鍵在于對“行政”一詞的不同理解，區(qū)別的要點(diǎn)則主要集中在兩個層面，即“政治”的層面和“管理”的層面。這兩個層面恰好反映了行政管理學(xué)發(fā)展史上兩個不同時期研究的不同側(cè)重點(diǎn)。 (1) 持“政治”行政觀的人主要是一些早期的行政學(xué)者。他們根據(jù)三權(quán)分立學(xué)說和自然法原則、議會至上的原則認(rèn)為，凡國家立法和司法以外的政務(wù)總稱行政；政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行；行政是政府行政部門所轄的事務(wù)，或是政府官吏推行 政府功能的活動。這種定義方法并沒有錯，但不夠全面。因?yàn)椋闻c行政無論在法理上或?qū)嶋H過程中都存在很強(qiáng)的內(nèi)在聯(lián)系性和功能的交叉性，都不存在截然的職能劃分或不可逾越的界限。另外，僅就行政功能而言，政府公共行政管理的有效性在某種意義上更為重要。 (2)持“管理”行政觀的人主要是科學(xué)管理運(yùn)動興起以后的一些行政學(xué)者。他們認(rèn)為，行政是如何使人民對政府的期望取得成功的各種方法；是完成或?qū)崿F(xiàn)一個權(quán)力機(jī)關(guān)所宣布的政策而采取的一切運(yùn)作；是 2 一種活動或程序；是通力完成共同目標(biāo)的團(tuán)體行動；行政特別注重管理方法、程序具體操作，是研究政府做些什么和如何做的理論；是經(jīng)由集體合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的藝術(shù)。從這些觀點(diǎn)中可以看出，他們將行政理解為一個實(shí)際而廣泛的運(yùn)作過程，注重的是行政管理實(shí)施過程中的方法及其有效性。這樣，行政就被理解成一個包括政府、其他公共權(quán)力機(jī)關(guān)甚至工商社會組織的、有著較為廣泛的內(nèi)涵和外延的概念。但一般來說，行政管理學(xué)仍以政府活動及其科學(xué)化為主要研究對象，并據(jù)此設(shè)定研究范疇和研究方法，以區(qū)別于工商企業(yè)界的管理。 我們所說的行政管理學(xué)，是由“行政”、“管理”和“學(xué)”所組成的一個復(fù)合詞組。 (1)其中“行政”通常指政府公共行政過程中的 政務(wù)的研判和推行。 (2)“管理”通常指政府 (行政 )運(yùn)用依法獲授的國家公共行政權(quán)力，并在法律原則規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用行政裁量權(quán)，以行政效率和社會效益為基本考量標(biāo)準(zhǔn)，處理公共行政事務(wù)的過程和活動。 (3)“學(xué)”則是與前面兩個方面相一致的比較系統(tǒng)化和有著獨(dú)特領(lǐng)域的理論、方法和知識的體系。 因此，行政管理學(xué)就是關(guān)于公共行政制度或行政體制及其運(yùn)行機(jī)制的合法性、合理性、有效性、發(fā)展性的比較系統(tǒng)的思想、理論、邏輯、知識和方法的體系。在一般情況下，它主要反映政府 (國家行政機(jī)關(guān) )管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身事務(wù)的活 動，并通過對這些活動的本質(zhì)與現(xiàn)象、主體與客體、觀念與技術(shù)、內(nèi)容與形式、制度與過程、歷史與未來的研究，開掘公共行政管理的規(guī)律性，幫助和推動這些活動的科學(xué)化、法制化、規(guī)范化、合理化、效率化和時代化的進(jìn)程。值得強(qiáng)調(diào)的是，政府公共行政管理在憲法意義上具有明確無誤的公共屬性和公共服務(wù)的職能，與此相一致，“合法性”和“有效性”構(gòu)成了政府一切行政思想和行政行為的基本價值標(biāo)準(zhǔn)。 (二 )行政管理學(xué)的研究對象和學(xué)科目的。主要集中在： 研究關(guān)于建立和完善國家行政制度的理念、理論和方法； 研究關(guān)于提升政府公共管理的水準(zhǔn)和行政效率的 思想、途徑和方式； 為政府公共行政管理提供系統(tǒng)的理論依據(jù)、論證方法和實(shí)證技術(shù)，為國家行政發(fā)展和發(fā)展行政提供專業(yè)性意見； 全面培養(yǎng)政府公務(wù)員，尤其是行政通才。 二、行政管理學(xué)的研究范疇、研究方法 (一 )行政管理學(xué)的研究范疇。其中有代表性的觀點(diǎn)有： 懷特將行政管理學(xué)的范疇歸納為四大部分：組織原理，人事行政，財務(wù)行政，行政法規(guī)。 古立克提出了“七環(huán)節(jié)”理論：計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算 ，以此概括行政管理的七大基本職能。 臺灣學(xué)者張金鑒提出了“ 15M”理論 (即每個概念里面都有一個 M)：目標(biāo)、計劃、人員、經(jīng)費(fèi)、物財、組織、方法、領(lǐng)導(dǎo)、激勵、溝通、士氣、協(xié)調(diào)、及時、空間、改進(jìn)。 一般來說，行政管理學(xué)的基本研究范疇，有以下幾個方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力 (授權(quán) )、行政組織、人事行政 (公務(wù)員制度 )、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率 (有效性 )、機(jī)關(guān)管理、公共財政 (財務(wù)行政 )、物財行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制 (治 )行政、行政改革、 行政能力、行政發(fā)展等范疇。 (二 )行政管理學(xué)的研究方法。行政管理學(xué)使用的分析方法具有兩個方面的特征： 其一，行政管理學(xué)使用的大多數(shù)分析方法是眾多社會科學(xué)共同使用的方法，例如，邏輯分析的方法，包括歸納和演繹等等，社會調(diào)查方法，社會統(tǒng)計方法等； 其二，在實(shí)際的研究過程中，行政管理學(xué)使用的分析方法常常是交叉、交替和混合使用的。 一般來說，行政管理學(xué)常用的分析方法如下： (1) 邏輯分析方法，又稱哲學(xué)研究法，主要從哲學(xué)的觀點(diǎn)出發(fā)研究公共行政現(xiàn)象，通過運(yùn)用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關(guān)系分析等直接與哲學(xué)思想相關(guān)的分析 方法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個性的關(guān)系，一般規(guī)律與特殊規(guī)律的關(guān)系，進(jìn)而形成一定的普遍適用的有關(guān)公共行政的理論基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。 (2) 法規(guī)分析方法，主要從法理、法律、法規(guī)的角度來研究政府和政府官員及其行政行為的合法性、規(guī)范性、合理性，研究政府行政行為的條件或局限性。 (3) 歷史分析方法，又稱史學(xué)研究法，注重公共行政和行政管理學(xué)的起源、發(fā)展及演變沿革的過程，不同時期的不同特點(diǎn)和歷史類型，以及歷史情形對現(xiàn)實(shí)行政的影響和借鑒意義。 (4) 實(shí)證分析方法，又稱事實(shí)研究法、行政調(diào)查法，指通過觀察、描述事實(shí)，進(jìn)而依據(jù) 事實(shí)得出結(jié)論的分析方法，其特點(diǎn)是以實(shí)際、具體的行政事項或行政過程為研究對象，本著具體情況具體分析而不拘泥于通則或定律的原則，研究行政問題的癥結(jié)所在，并制定切合實(shí)際、行之有效的對策。 (5) 規(guī)范分析方法，又稱理論分析方法，主要指通過價值判斷作出結(jié)論的分析方法，即根據(jù)一定的理念、 3 價值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范對“是非”作出一定的評價。 (6) 比較分析方法，主要通過對不同行政制度或行政模式、不同公共政策選擇等行政問題的對比分析，研究不同政府間在行政理念、行政思想、行政原則和管理職能、管理體制、管理方式、管理手段等方面的差異，研究實(shí)現(xiàn)高效 、民主行政的途徑和方法，是一種既適用于空間序列，又適用于時間序列的分析方法。 (7) 系統(tǒng)分析方法，又稱生態(tài)研究法或環(huán)境研究法，其特點(diǎn)，是將相關(guān)行政活動進(jìn)而整個行政過程乃至社會環(huán)境視為一個有機(jī)整體，著重研究各個相關(guān)部分的交互影響、雙向往來、動態(tài)平衡、彼此關(guān)系，進(jìn)而尋求最優(yōu)化的行政選擇。 (8) 生理分析方法，主要研究政府官員的生理需要和生理狀況與物質(zhì)欲望滿足和物質(zhì)工作條件之間的關(guān)系，研究的目的在于建立二者之間的合理的對應(yīng)關(guān)系。 (9) 心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關(guān)系研究法。 (10)資料分析方法，又稱間接研究或圖 書館分析法，其研究方式主要通過查閱現(xiàn)有的法律法規(guī)、政策文件、文書檔案、書刊論文、研究報告等，尋求對一定行政問題或行政現(xiàn)象的理解。 (11)案例分析方法，又稱案例研究法，其特點(diǎn)，是對已經(jīng)發(fā)生的真實(shí)而典型的行政事件，通過廣泛收集各種可能的資料，再以公正的觀察者的態(tài)度撰寫成文，以供分析研究和借鑒之用。 (12)量法分析法 (13)模擬分析方法，其特點(diǎn)是通過使用定量概念和方法，來模擬行政管理中的某些基本因素或條件，從中尋求行政管理合理、效率和效益的模式。 (14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過程中的特殊作用。 三、行政 管理學(xué)的學(xué)科特點(diǎn)及與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系 (一 )行政管理學(xué)作為一門理論與應(yīng)用相結(jié)合的系統(tǒng)科學(xué)，其特點(diǎn)比較突出。 具體表現(xiàn)為： 綜合性，即它是交叉的、豐富的、廣泛的。這一特點(diǎn)是由政府公共行政管理的復(fù)雜性、廣延性所決定的。 實(shí)踐性，即它是實(shí)際的、應(yīng)用的、具體的。 系統(tǒng)性，即它是整體的、有序的、相互關(guān)聯(lián)的。 技術(shù)性，即它是方法的、工具的、手段的。 發(fā)展性，即它是動態(tài)的、進(jìn)步的、創(chuàng)新的。 (二 )行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。行政管理學(xué)科的意義，是建立在與其他學(xué)科的相互聯(lián)系、相互比較、彼此相交的相互關(guān)系 的基礎(chǔ)上的。它與相關(guān)學(xué)科具有密切的關(guān)系。 行政學(xué)與政治學(xué)。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究如何有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲法。所以，從淵源上說，行政管理學(xué)是政治學(xué)的分支科學(xué)。但二者具有比較明顯的領(lǐng)域差別。政治學(xué)主要是研究國家的基本理論和制度，比如，國家的起源、構(gòu)成要素、體制，國家的政治原則、政治權(quán)力、政治制度，以及其他政治性的原理原則和實(shí)踐。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。因此，實(shí)務(wù)是其基本內(nèi)容。就相互關(guān)系而言，“行政 學(xué)是藉政治學(xué)指引其努力的方向，政治學(xué)則賴于行政學(xué)充實(shí)它的內(nèi)涵”。 行政管理學(xué)與行政法學(xué)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政管理學(xué)源出行政法學(xué)，因?yàn)樾姓芾韺W(xué)的形成是從研究法律對行政活動的規(guī)范開始的。后來由于行政活動日漸繁多，行政管理學(xué)才逐漸分離獨(dú)立成一門學(xué)科。從現(xiàn)代學(xué)科的領(lǐng)域看，行政法學(xué)是以行政法律關(guān)系為研究對象的學(xué)科，其性質(zhì)和內(nèi)容是研究和規(guī)定公共行政管理的法律規(guī)范，比如，行政權(quán)力主體如何行使職權(quán)，以及在其對民權(quán)和其他行政權(quán)力有所侵犯時如何懲處和補(bǔ)救等。其典型表述方式，是各種行政法律規(guī)范。行政管理學(xué)則研究推行和 執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在行政過程中的有效性。行政法學(xué)與行政管理學(xué)都是以國家行政為中心觀念的學(xué)科。前者有賴于后者不斷充實(shí)其內(nèi)容，后者則有賴于前者提供維護(hù)自身合法權(quán)威的規(guī)范，進(jìn)而加強(qiáng)自身的性能。因此，行政管理學(xué)與行政法學(xué)在