【正文】 化的國際環(huán)境 。 （ 4） 民主集中制原則 。 主要涉及到政府應(yīng)該管什么 ， 怎么管 ， 發(fā)揮什么作用的問題 。 行政職能是一個完整 、 有機(jī)的系統(tǒng) ，它是由行政活動的各個方面的職能組合而成的 。 行政職能是建立行政組織的重要依據(jù) 。這些職能是其他職能的基礎(chǔ)。我們的教材將其概括為四項職能，即決策、組織、協(xié)調(diào)和控制職能。 政治 職能 經(jīng)濟(jì) 職能 文化 職能 社會 職能 基本 職能 保衛(wèi)國家安全，協(xié)調(diào)對外關(guān)系，保證民主權(quán)益，界定保護(hù)產(chǎn)權(quán)，以及維護(hù)社會秩序等等。這些要素中，既有物質(zhì)的，也有精神的；既有社會的，也有自然的；既有國內(nèi)的，也有國外的。我國目前的政治形勢決定了政府的主要任務(wù)是推動改革和發(fā)展民主。 （ 2）經(jīng)濟(jì)利益決定了行政行為的目標(biāo)。對行政系統(tǒng)的影響主要表現(xiàn)為： （ 1）知識水平?jīng)Q定了政府工作人員處理問題的方式和技巧。 （ 5）道德傳統(tǒng)使行政組織能夠不依靠強(qiáng)制力而自愿扮演既定社會角色，發(fā)揮角色功能。 歷史作為社會環(huán)境的一種因素 ， 對行政管理也起著一定的作用 。自然環(huán)境是人類生存的基礎(chǔ)和創(chuàng)造文明的自然前提，是人類社會生活的有機(jī)組成部分。 國際的社會環(huán)境會影響一個國家的政府管理，國際的自然環(huán)境也會影響一個國家的政府管理。 二 、 現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府角色 在市場經(jīng)濟(jì)條件下 ， 政府究竟應(yīng)該做什么 ， 不應(yīng)該做什么 ， 這已成為世界范圍內(nèi)政府變革的焦點問題 。我國政府的一些部門和一些管理者仍然習(xí)慣于代替市場去配置與私人產(chǎn)品相關(guān)的資源，行政審批的不合理和過多過濫，就是政府取代市場的典型表現(xiàn)。不僅為企業(yè)制定決策 、 籌集投資 、 掌管人事 ， 而且最終還負(fù)擔(dān)虧損 ， 使企業(yè)長期處于政府的管束與庇護(hù)之下 ， 無法成為自主經(jīng)營 、 自負(fù)盈虧的法人 ， 影響了我國公司制改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)的進(jìn)程 。我國政府組織與事業(yè)組織難以區(qū)分，既有使用事業(yè)編制的行政機(jī)關(guān)，又有使用行政編制的事業(yè)機(jī)構(gòu)。如中央政府職能對地方政府職能的擠占，上級政府職能對下級政府職能的侵蝕，同級政府不同部門之間因為缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的責(zé)任隸屬關(guān)系機(jī)制而形成管理沖突與矛盾，從而導(dǎo)致職責(zé)行使中爭奪權(quán)力、摩擦扯皮、推卸責(zé)任等情形。應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍然力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他社會保障服務(wù)的公共供給仍然不足；市場經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競爭規(guī)則不完備，信用體系尚不健全；應(yīng)由各級政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，仍然不能滿足社會公共需要。 （ 2）深化經(jīng)濟(jì)體制改革，深化國有企業(yè)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革。 政府市場監(jiān)管職能 （ 1）健全市場體系，加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序。 （ 3）加強(qiáng)政府危機(jī)管理職能。 組織理論 —— 一種觀察 、 解釋 、 預(yù)測或控制組織現(xiàn)象的一整套知識體系 。 （ 3）中國在長期革命斗爭中形成的組織理論。 行政組織是國家組織的重要組成部分 ， 代表國家行使國家行政權(quán)力 ， 體現(xiàn)國家意志 。 公共服務(wù)性 。 權(quán)威性。 （ 二 ） 行政組織的類型 主要包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、職能機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、直屬機(jī)關(guān)、派出機(jī)關(guān)等。 特征 —— 是具有國家強(qiáng)制性質(zhì)的行政組織；具有較強(qiáng)的執(zhí)行色彩；需按一定的層次和結(jié)構(gòu)組織起來 ，并且按照科學(xué)方法依法進(jìn)行活動 。 二、行政組織設(shè)置的原則 國家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置一般涉及兩方面的因素：一是管理的實際需要；二是現(xiàn)代公共管理的功能。 作用 —— 科學(xué)合理的行政體制有助于更好地發(fā)展社會生產(chǎn)力和促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的完善； 有助于克服官僚主義、增強(qiáng)行政管理的生機(jī)和活力； 有助于造就更多的行政管理人才，鍛煉出一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍； 有助于維護(hù)社會公平，保證社會的長期穩(wěn)定，以實現(xiàn)國家的繁榮和昌盛。現(xiàn)代國家行政權(quán)力體制的形式主要有三權(quán)分立制和議行合一制。 一元制 一個國家的國家元首與政府首腦由一人兼任的制度。 多元制 一個國家的國家元首與政府首腦，分別由不同的個人或兩個以上的集體擔(dān)任的制度。 （ 2）內(nèi)閣總理或首相是國家實際權(quán)力的中心。 （ 2）總統(tǒng)是國家實際權(quán)力的中心，行政權(quán)完全屬于總統(tǒng)。 （ 3）聯(lián)邦委員會的出任由政黨推薦。 （四）行政區(qū)劃體制 各國行政區(qū)劃主要依據(jù)以下原則：政治原則 、 經(jīng)濟(jì)原則 、 民族原則等 。 中央與地方政府的職權(quán)劃分需要進(jìn)一步科學(xué)化 、規(guī)范化 ， 中央及省以下垂直管理機(jī)構(gòu)與地方政府的關(guān)系沒有理順 ， 條塊矛盾突出 。 黨的十六大報告指出：進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。 （ 4） 繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革 。 （ 8） 繼續(xù)深化改變干部人事制度 。 是行政領(lǐng)導(dǎo)者、群體目標(biāo)、被領(lǐng)導(dǎo)者同領(lǐng)導(dǎo)體制與環(huán)境四個方面相互作用的過程。 行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)是指行政領(lǐng)導(dǎo)者能夠有效履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé) 、 行使行政權(quán)力所應(yīng)具備的各種素質(zhì)條件的總和 。 知識要求 ， 要有廣博的知識面和某一方面精深的專業(yè)知識 。 第二節(jié) 行政領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生和結(jié)構(gòu) 一 、 行政領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生方式 選舉制 行政領(lǐng)導(dǎo)者由被領(lǐng)導(dǎo)者或被領(lǐng)導(dǎo)者的代表選舉產(chǎn)生。 聘任制 臨時聘用一些外部人員擔(dān)任非常設(shè)性行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù) 。 承擔(dān)一定的政治責(zé)任、工作責(zé)任、法律責(zé)任； 具有與其職位相稱的由法律規(guī)定的職權(quán)； 與此同時，還要承擔(dān)與其職權(quán)對應(yīng)的職責(zé)。 行政職責(zé) 行政首長 履行職務(wù)過程中所應(yīng)盡的義務(wù)，是對國家和政府委托的任務(wù)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。 法定的“首長” 國務(wù)院總理、國務(wù)院各部部長、各委員會主任、省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長 推定的 “ 首長 ” （ 1） 國務(wù)院全體會議的有關(guān)組成人員 。 （ 5） 地方行政區(qū)域內(nèi)分支機(jī)構(gòu)或垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)的正職領(lǐng)導(dǎo) 。 第一 ， 各級政府首長都要向人民負(fù)責(zé)；第二 ， 向本級人大及其常委會負(fù)責(zé)；第三 ， 向國務(wù)院負(fù)責(zé) ， 向上級行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；第四 ， 政府部門首長向本級政府負(fù)責(zé) 。 行政領(lǐng)導(dǎo)的基本方法有：抓關(guān)鍵；實事求是；例外原則；重人才；公正 、 公益 、 公信；仁和 。 主要有： ? 處理人際關(guān)系的藝術(shù)（尊重人的人際關(guān)系藝術(shù)） ? 應(yīng)用時間的藝術(shù)（集中利用有效時間的藝術(shù)） ? 工作方法上的藝術(shù)（原則的堅定性與處理問題的靈活性相結(jié)合的方法） ? 用人的藝術(shù)（用人之所長）（美國南北戰(zhàn)爭中勃蘭特被林肯所重用的故事以及我國漢代劉邦用人之道等） 第五章 人 事 行 政 第一節(jié) 人事行政概述 一、人事行政的含義 人事、人事管理、人事行政，是三個既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。 現(xiàn)代管理科學(xué)中所說的 “ 人事 ” ，則是指人事管理，它是指運用科學(xué)的手段與方法，在管理社會生產(chǎn)活動中形成的人與事、人與人之間的相互關(guān)系，以及為達(dá)到用人以治事、人事兩相宜而進(jìn)行的一系列管理活動。 國家行政管理的內(nèi)容很多，但無論哪種管理活動，都需要人去完成，因此能否選好人、用好人，則是各項行政管理活動成功與否的關(guān)鍵。 建國五十余年的經(jīng)驗證明，哪一個時期、哪一個地方人事行政搞得好，那個時期、那個地方，就會取得矚目的成就。兩者相比，人力起主導(dǎo)作用。因此，搞好人事行政管理，是振興我國經(jīng)濟(jì)，推動社會主義發(fā)展的重要組織保證。這就需要有一套良好的人事管理制度，為政府管理配備優(yōu)秀的行政人員，并調(diào)動其積極性和創(chuàng)造性。 三、人事行政的原則 所謂人事行政的原則，是指在整個人事行政過程中都應(yīng)共同遵循的一些總的基本規(guī)則。 (二 )揚長避短、人事兩宜原則 揚長避短，指在使用人才時，要用其所長，避其所短。 (四 )智能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理原則 這一原則是指人事行政要根據(jù)各種組織的工作需要和職務(wù)的要求，對具有不同的年齡、性格、能力、品德、知識、專業(yè)、愛好的人員進(jìn)行科學(xué)搭配，形成一個智能互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的群體。 第二節(jié) 人事行政的歷史發(fā)展 一、我國的古代人事行政 我國古代人事行政按其發(fā)展順序，大致可以劃分為三個階段： ? 萌芽階段 —— 從夏朝到先秦； ? 發(fā)展階段 —— 從秦朝統(tǒng)一中國到南北朝； ? 成熟階段 —— 從隋唐到清末。 春秋時期，各國設(shè)有相、三公、六官，成為以后歷代國家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)。第二，建立考核制度。 漢武帝時明確規(guī)定有三種課考方式：對官員實行普遍課考； “ 上計 ” ； 刺史視察郡國長官 。從此開創(chuàng)了我國歷史上延續(xù)千年之久的科舉制度。 中國古代人事行政有其長處，也有其短處。 二、資本主義國家的文官制度 所謂文官，指的是資本主義國家中所有不與內(nèi)閣共進(jìn)退的政府工作人員。隨后法國、日本相繼建立各自的文官制度。 ? 嚴(yán)格考核，功績晉升。 三、新中國人事行政體制的演變 新中國建立后，黨和政府非常重視人事行政，使我國人事行政逐步趨于規(guī)范化，其中雖有曲折，但總的趨勢是通過不斷改革，日漸成熟。 第三階段， 1976 年至今。 第三節(jié) 國家公務(wù)員制度概述 一、國家公務(wù)員的含義和分類 “ 公務(wù)員 ” 這一名詞，在西方國家一般是指通過非選舉程序而被任命擔(dān)任政府行政工作的人員。 中央和地方各級人民政府的組成人員 依法選舉或任命 實行任期制，職責(zé)主要是制定政策，并負(fù)有相應(yīng)的政治責(zé)任 中央和地方國家行政機(jī)關(guān)中的工作人員 通過法定考試、公開競爭、擇優(yōu)錄用 實行常任制，履行相應(yīng)的行政責(zé)任。 三、我國公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別 從公務(wù)員的組成范圍上看，我國的國家公務(wù)員包括從中央到地方的各級政府首腦及除工勤人員外的其他工作人員；而西方國家的公務(wù)員一般是不包括政府組成人員的。而西方國家的公務(wù)員，相對于人民來說是政府官員，相對于政府來說是雇員，他們是一特殊的利益階層 。 依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)。 保守國家秘密和工作秘密。 獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力。 提出申訴和控告。 進(jìn)行職位分類要堅持兩個原則：第一，以事為中心；第二，要使職位數(shù)量達(dá)到最低限。 ? 職級：指同一職系內(nèi)工作難易程度、責(zé)任大小和所需資格條件相近的職位群體。 第二，配套改革措施未能及時出臺和跟進(jìn)。 (二 )深化改革是完善公務(wù)員制度的有效路徑 。 第六章 行政倫理（道德） 第一節(jié) 行政倫理概述 一、行政倫理的含義與特點 含義 —— 倫理是一定社會用以調(diào)整人與人之間以及人與社會 之間關(guān)系和行為的準(zhǔn)則、規(guī)范的總和，是一種特殊的社會意識形態(tài)。 （ 2）相對強(qiáng)制性。 行政倫理的功能 （ 1）引導(dǎo)功能。 （ 3）控制功能。 （ 2）有利于行政管理效能的提高。它是指政府及其公職人員發(fā)揮行政管理者的崗位職能，達(dá)到行政目標(biāo)、完成行政任務(wù)的責(zé)任。 狹義 行政責(zé)任 指政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時所承擔(dān)的法律責(zé)任。這就是現(xiàn)代意義上行政責(zé)任的真正含義。 （ 2）任務(wù)性。在現(xiàn)代社會中，行政責(zé)任作為一種制度安排，包含著保證責(zé)任實現(xiàn)的責(zé)任控制機(jī)制。 為什么要追求公平，既有社會原因，也有心理原因。隨著人類文明的發(fā)展和人的自我意識的增強(qiáng)，主體在自我和他人時對自身價值的肯定和關(guān)切也在增加。政治公平在現(xiàn)代社會中表現(xiàn)為公平的“參與原則”，即要求所有公民有權(quán)參與政治事務(wù)，包括擁有公平權(quán)力參與立憲過程和決定選舉結(jié)果。權(quán)利與義務(wù)的平等是社會主義行政倫理公平的基本原則。一是指行政選擇要履行行政責(zé)任，責(zé)任就是義務(wù)；二是指行政選擇在本質(zhì)上要符合某一原則。指根據(jù)行政行為內(nèi)在良好的價值判斷作為行政選擇的價值取向。 加強(qiáng)行政倫理建設(shè)的途徑 （ 1）加強(qiáng)行政倫