【正文】 務(wù)38民主參與710公共管理1010公共行政38表1 2006年三種刊物前十位關(guān)鍵詞頻次在第二種途徑中，采用的關(guān)鍵詞包括：“公共管理”、“治理理論”、“公共政策”、“公共利益”、“公共財政”、“公共產(chǎn)品”、“民主參與”、“服務(wù)型政府”、“政府績效”、“政府間關(guān)系”與“非政府組織”等。、“非政府組織” 對于“非政府組織”與“公民社會”等問題，何增科、賈西津、康曉光、李景鵬、唐士其、王名、俞可平、郁建興、趙黎青等人的研究成果被引頻率較高。、“政府績效” 對于“績效評估”問題，蔡立輝、馬寶成、彭國甫、徐邦友、臧乃康、張璋、張定安、周志忍、卓越等人的研究成果被引頻率較高。圖1 中國期刊網(wǎng)關(guān)鍵詞檢索數(shù)據(jù)根據(jù)以上兩種途徑為主的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及文獻(xiàn)分析，我們認(rèn)為2006年中國公共管理研究具有以下主要特點(diǎn)：第一，“體制改革”與“制度創(chuàng)新”是公共管理學(xué)界常論常新的議題。第三，“治理理論”日益成為人們討論的前沿與熱點(diǎn)。第四，研究者開始將相當(dāng)?shù)淖⒁饬摹靶姓省鞭D(zhuǎn)向公共管理的“公共性”。近年來，失地農(nóng)民、拆遷、醫(yī)療、就業(yè)、貧富差距、腐敗、環(huán)境等問題對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響不斷上升，政府的公共性與政府能力不斷受到關(guān)注。第六，公共管理的社會維度日益凸現(xiàn)?；鶎诱?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為研究者關(guān)注的重點(diǎn)。二、公共管理學(xué)的范式之爭與理論體系的整合對于一個發(fā)展時間不長、知識更新很快并且一直面臨學(xué)科內(nèi)部整合的綜合性學(xué)科而言，公共管理研究中始終存在的一個核心議題就是理論范式問題：它是否存在知識核心？是否能稱為一門科學(xué)？藍(lán)志勇曾在Administration and Society雜志2000年第2期發(fā)表“A Paradigmatic View of Public Administration Research: An Empirical Test”一文，其中引用了兩位公共管理領(lǐng)域知名學(xué)者的對話?；谶@種分析，藍(lán)認(rèn)為有關(guān)公共管理領(lǐng)域是否具有傳統(tǒng)上所認(rèn)可的學(xué)科范式的爭論正越來越不重要，重要的是公共管理學(xué)者具有清醒的學(xué)科自我意識以及對學(xué)科知識核心及其與其他學(xué)科之間的關(guān)系有更為清晰的把握。有人認(rèn)為這些“范式”可以同時共存，也有人認(rèn)為這些“范式”是替代性的。他認(rèn)為，公共管理理論的發(fā)展與轉(zhuǎn)變打破了行政管理主體的一體性、政府存在的唯一性和公共產(chǎn)品供給的壟斷性；把行政管理的主體中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)榭腕w中心主義；從強(qiáng)調(diào)權(quán)力中心轉(zhuǎn)變到強(qiáng)調(diào)計劃與項(xiàng)目的有效性，強(qiáng)調(diào)服務(wù)中心；把效率中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀局行闹髁x；把個體利益主義轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖嬷行闹髁x 張康之：“公共管理：社會治理中的一場革命（上）”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2004年第1期。林尚立認(rèn)為，公共管理學(xué)科的歷史起點(diǎn)和邏輯起點(diǎn)都在政治學(xué)。有學(xué)者回溯了人們對公共利益內(nèi)涵的探索，指出洛克在《政府論》中否定了政府的基礎(chǔ)在于君權(quán)神授或弱肉強(qiáng)食的“叢林法則”，提出人類為擺脫“自然狀態(tài)”和“戰(zhàn)爭狀態(tài)”而選擇 “共同體狀態(tài)”。經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂效率，是指經(jīng)由一個自由市場選擇過程，每個個體的福利都能夠得到改進(jìn)的狀態(tài)。這即是阿羅“不可能性定理”。公共選擇理論的核心思想是：存在兩類行為選擇，對規(guī)則的選擇和規(guī)則之下的行為選擇。哈貝馬斯指出，一個民主國家的理性憲法體現(xiàn)了一種預(yù)先確立的、抽象化的原則性社會契約，它是一切具體共識和妥協(xié)的基礎(chǔ)，在多元沖突的社會中，憲法代表一種形式的共識。而與公共選擇理論相比，后者的立論基點(diǎn)是集體行動的經(jīng)濟(jì)效率，哈貝馬斯的立論基點(diǎn)是集體行動的政治合法性，二者同樣強(qiáng)調(diào)惟有經(jīng)過合理的程序才能形成合理的公共利益，不同之處在于，哈貝馬斯強(qiáng)調(diào)了公民在公共領(lǐng)域之內(nèi)對政治的直接參與，從而賦予了程序主義民主更強(qiáng)的合法性。在今天，伴隨著公共管理主體的多元化發(fā)展，公共管理的模式也發(fā)生了重大變化。有學(xué)者認(rèn)為，公共選擇理論的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)與其所反對的“公共人”假設(shè)一樣，都是一種極點(diǎn)式人性假設(shè)，它在公共管理領(lǐng)域的運(yùn)用必然存在限度。作為這一思考的展開，陳慶云等在《中國行政管理》2005年第7－11期上連續(xù)發(fā)表了《論公共管理中的公共利益》、《論公共管理中的政府利益》、《論公共管理中的社會利益》、《再論“公共管理社會化”》和《論公共管理中效率與公平的關(guān)系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制》等系列文章，廣泛深入地討論了公共管理的主體與價值問題。公共管理學(xué)理論發(fā)展與學(xué)科整合的第三個途徑就是對公共管理客體的整合。馬駿對公共管理研究中存在的問題進(jìn)行了系統(tǒng)表述。 對于研究中心的非中國化問題，研究者并不完全持反對態(tài)度。同時，公共管理的本土化與國際化是并行不悖的，而且只有在國際化的視野下我國公共管理學(xué)的本土化才能真正提升檔次，才能真正在世界公共管理學(xué)科中占有一席之地。必須指出，盡管人們對中國公共管理理論與方法的研究進(jìn)展表示不滿，但從1994到2003的十年時間里，“公共管理的理論與方法”已經(jīng)成為國內(nèi)宏觀管理與政策科學(xué)領(lǐng)域年均成果增長速度最快的五個領(lǐng)域之一 國家自然科學(xué)基金委員會管理科學(xué)部：《管理科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略：暨管理科學(xué)“十一五”優(yōu)先資助領(lǐng)域》，科學(xué)出版社，2006年，第176頁。、比較研究方法 阿倫德此外，國外關(guān)于案例研究、訪談、問卷調(diào)研、實(shí)證調(diào)查等方法也隨著一系列譯著的出版而被引入我國，其中2006年翻譯出版的主要圖書有：《政治學(xué)理論與方法》、《政治科學(xué)研究方法》（上海世紀(jì)出版集團(tuán)）、《政治學(xué)研究方法指南》（北京大學(xué)出版社）、《政治科學(xué)新手冊》（三聯(lián)書店）等。三、治理理論的引入及其本土化自世界銀行1989年首次使用“治理危機(jī)”一詞至今，已經(jīng)有17年了。奧斯特羅姆的《公共事務(wù)的治理之道》、《制度激勵與可持續(xù)發(fā)展》和《公共服務(wù)的制度建構(gòu)》等。而就治理主體而言，治理理論不僅強(qiáng)調(diào)政府、社會組織與公民等多元化治理主體，而且強(qiáng)調(diào)政府本身的結(jié)構(gòu)也需要多元化。其本質(zhì)特征在于，它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的最佳狀態(tài)。以“治理”代替“統(tǒng)治”或“管理”，源自于人們在社會資源的配置中既看到了市場的失靈，又看到了政府的失敗。從這一點(diǎn)來看，治理理論似乎又超越了公共管理理論的范式。中國改革開放28年來的一個根本變化是，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，并且逐漸形成了由國家、市場和社會三個領(lǐng)域并存、成長、互動的新格局。因?yàn)槊耖g組織可以滿足不同層次的多樣性的公共品的需求，積累了利于合作的、區(qū)別于市場交換與政府強(qiáng)力的社會資本，而且能夠通過自組織體系解決特定范圍內(nèi)的事務(wù) 林尚立、王華：“創(chuàng)造治理：民間組織與公共服務(wù)型政府”，《學(xué)術(shù)月刊》2006年第5期。以及社會組織與地方政府之間的互動關(guān)系等方面 郁建興等：《在政府與企業(yè)之間：以溫州商會為研究對象》，浙江人民出版社，2004年；《民間商會與地方政府：基于浙江省溫州市的研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006年。在工業(yè)社會的生產(chǎn)和生活框架下,所造就的是一種協(xié)作的行為模式,在行政領(lǐng)域與之相對應(yīng)的是官僚制的分工協(xié)作；這種分工協(xié)作的模式無法容納多元社會治理力量在社會治理過程中的作用。 陳剩勇等：《組織化、自主治理與民主：浙江溫州民間商會研究》，中國社會科學(xué)出版社，2004年。斯托克：“新地方主義、參與及網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2006年3期。但形成一種融合經(jīng)濟(jì)學(xué)（物品性質(zhì)理論、多中心治理理論、集體行動理論等）、政治學(xué)（國家理論、公民社會理論等）、管理學(xué)（激勵理論、決策理論等）等多學(xué)科資源，將公共管理的價值訴求（公共性、公平、正義）、公共管理的主體（政府、社會組織、公民）與客體（公共物品與公共服務(wù)）以及實(shí)現(xiàn)方式（交換、強(qiáng)力與合作）融入單一邏輯的理論同樣還有待時日。限于篇幅，在此我們只討論服務(wù)型政府、政策過程中的民主參與以及政府績效評估等問題。就政府創(chuàng)新與民主參與的關(guān)系而言，民主參與是政府發(fā)展的首要選擇，發(fā)展民主是政府創(chuàng)新的根本方向 陳家剛：“創(chuàng)新與民主：一個分析框架”，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第2期。 公民參與在理論上的一個重大發(fā)展就是協(xié)商民主理論（deliberative democracy,又譯審議式民主、商談民主或商議民主）的引進(jìn)與討論 國內(nèi)較早翻譯出版的協(xié)商民主系列著作主要有上海三聯(lián)出版社2004年出版的系列譯著、中央編譯出版社2006年出版的“協(xié)商民主譯叢”。對于協(xié)商民主，不同的理論家給出了不盡相同的定義，但他們都肯定協(xié)商民主對政策過程中公共利益的實(shí)現(xiàn)具有積極意義。這種行政效率的提高和公共利益的增進(jìn)需要一個衡量的標(biāo)準(zhǔn)與體系；而服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府理念的改變與職能的轉(zhuǎn)換，這就使得政府績效的衡量標(biāo)準(zhǔn)與評價體系也要進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。當(dāng)然，從根本上說，它來自于中國學(xué)者對提高政府管理能力與水平的強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。一位政府績效評估學(xué)者甚至認(rèn)為“公共績效”應(yīng)該成為公共管理學(xué)科體系的構(gòu)架基石 卓越：“試論公共管理學(xué)科體系的構(gòu)架基石”，《新視野》2005年第3期?；诖耍慌鷮W(xué)者提出了“績效型”政府的概念，認(rèn)為“作為一種新的政府治理理念，績效型政府強(qiáng)調(diào)效率，注重責(zé)任，將公平擺在重要的位置，力求提升公共服務(wù)質(zhì)量，它是對服務(wù)型政府、責(zé)任行政府、公平性政府等的理念綜合，更是對這些政府治理理念的延伸和深化” 郭濟(jì)主編：《績效政府：理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，清華大學(xué)出版社，2005年。；二是對政府績效評估的一般理論研究，包括從政府（公共部門）與企業(yè)的區(qū)別論述政府績效評估的特點(diǎn)與難點(diǎn)，從績效評估的構(gòu)成要素探討政府績效評估體系中評估主體、模式建構(gòu)、對象選擇、動力機(jī)制、指標(biāo)體系構(gòu)建等。由于各級地方政府及部門對績效評估的需求增大，這方面的研究成果增多。縱向的政府間關(guān)系首先表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。從利益結(jié)構(gòu)來看，中央與地方關(guān)系的一個中心內(nèi)容就是兩者的財政分配關(guān)系，這種關(guān)系目前集中體現(xiàn)在“分稅制”上。為了改變這一狀況，國家推行分稅制，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并分設(shè)中央與地方兩套機(jī)構(gòu)分別征稅，同時建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。同時，財政能力日益下降的縣鄉(xiāng)兩級政府卻承擔(dān)了很多政府職能，這就造成了財權(quán)、財力與事權(quán)的不對稱。政府層級過多容易造成行政效率低下、政府規(guī)模過大以及財政和行政權(quán)方面的“漏斗效應(yīng)”?！笆泄芸h”是在農(nóng)村支持城市時期追求城鄉(xiāng)合治，避免省對縣管理監(jiān)督的缺失而實(shí)行的一種體制。其中很大的阻力來自地級市。如何求解行政層級的改革問題？有學(xué)者指出，上述問題的根源在于我國現(xiàn)行的壓力型政府體制、金字塔型管理模式、憲政和分權(quán)的缺失 何顯明：“市管縣體制績效及其變革路徑選擇的制度分析：兼論‘復(fù)合行政’概念”，《中國行政管理》2004 年第7 期。這些學(xué)者主張以“復(fù)合行政”觀來超越“單純以調(diào)整行政區(qū)來促進(jìn)地方發(fā)展”觀念，而建立這種復(fù)合行政制度的關(guān)鍵在于政府角色的轉(zhuǎn)變、社會組織的發(fā)育以及合作機(jī)制的建立。再來看關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的討論。有學(xué)者還通過實(shí)證研究將農(nóng)民的需求進(jìn)行了列舉和排序 劉義強(qiáng)：“建構(gòu)農(nóng)民需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給制度”，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。相比之下，一些學(xué)者提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的整體性思路更值得關(guān)注。有鑒于此，有學(xué)者指出，必須通過國家整合實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的相對均衡發(fā)展，而建設(shè)社會主義新農(nóng)村便是國家整合的重要目標(biāo)和任務(wù) 徐勇：“國家整合與社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，《社會主義研究》2006年第1期。毫無疑問，改善政府間關(guān)系需要推進(jìn)更深入和更根本的改革?；谶@樣的分析，可以看到，中國公共管理學(xué)的發(fā)展將遵循一條科學(xué)化、國際化與本土化、中國化相統(tǒng)一的道路。17