【正文】 、蔬菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)、一般農(nóng)村梯次構(gòu)成的等級(jí)制社會(huì)結(jié)構(gòu)便完全成型了。這時(shí)，高等院校和中等專(zhuān)業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校的畢業(yè)生已經(jīng)由國(guó)家統(tǒng)一分配工作，復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人也由國(guó)家統(tǒng)一安置?！巴獠繖?quán)勢(shì)的支配”使農(nóng)民作為一種凝固性的身份性群體被整合進(jìn)社會(huì)。在 60和 70 年代，發(fā)展中國(guó)家的城市化突飛猛進(jìn)，中國(guó)的城市化卻在原地踏步。據(jù)國(guó)際比較，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在工業(yè)化和城市化過(guò)程中，一般城市化率 (城市人口占總?cè)丝诒戎?)均高于工業(yè)化率；低收入國(guó)家高 2 個(gè)百分點(diǎn)，中下等收入國(guó)家高 21 個(gè)百分點(diǎn)，高收入國(guó)家如美國(guó) 1970 年高出 50 個(gè)百分點(diǎn)，而中國(guó) 1978 年的城市化水平竟低于工業(yè)化水平 個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)有資產(chǎn)的資金產(chǎn)出率日益下降，重復(fù)建設(shè)、無(wú)效投資 比比皆是，僅一個(gè)三線建設(shè)，就將上千億元的資金白白投入了無(wú)底洞?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制指標(biāo)，由不超過(guò)當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)人口 ?，調(diào)整為 2?。 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫(kù) (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 至 1986 年底，在不到三年時(shí)間里，全國(guó)辦理自理糧食戶口多達(dá) 163萬(wàn)余戶，計(jì) 454 萬(wàn)余人。 1998 年 7 月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題意見(jiàn)的通知》提出： (1)今后實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，對(duì)以往出生并要求在城市隨父落戶的未成年人，可以逐步解決其在城市落戶問(wèn)題。文件要求各省、自治區(qū)、直轄市政府結(jié)合本地發(fā)展情況和綜合承受能力，制定相應(yīng)的具體政策，并強(qiáng)調(diào)對(duì)于在城市落戶的人員，不得收取城市增容費(fèi)和類(lèi)似增容費(fèi)的費(fèi)用 [9]。 1989 年 10 月，國(guó)務(wù)院在當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)大背景下，發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過(guò)快增長(zhǎng)的通知》，要求把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)與政策規(guī)定相結(jié)合的控制辦法。據(jù)公安部《一九九七年全國(guó)暫住人口統(tǒng)計(jì)資料匯編》，同年 6月 30 日 24 時(shí)，全國(guó)登記暫住戶口 萬(wàn)人，其中在農(nóng)村務(wù)農(nóng)者僅 153 萬(wàn)人。 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫(kù) (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 然而，曙光畢竟已經(jīng)出現(xiàn)。美國(guó)地理學(xué)家諾瑟姆首先發(fā)現(xiàn)，城市人口的增長(zhǎng)呈 S 形曲線。也有的專(zhuān)家認(rèn)為，當(dāng)城市化水平到達(dá) 30％左右以后，開(kāi)始進(jìn)入城市化的第二階段即加速發(fā)展階段 [14]。中國(guó)在世紀(jì)之交將成為中等收入國(guó)家，即使取一個(gè)下限，城市化水平年均增長(zhǎng) ％，也將從 1997 年的大約28％提高到 2030 年的 60％左右 (根據(jù)高佩義的階段劃分法， 60％為城市化基本實(shí)現(xiàn)的標(biāo)尺 [17])；也就是說(shuō)，中國(guó)城市化人口將在這期間從 億人增加到 億人。 從歷史上看，中國(guó)城市化進(jìn)程曾出現(xiàn)過(guò)大的起伏，這在世界上是絕無(wú)僅有的。 1999 年，北京市提出對(duì)外來(lái)務(wù)工人員實(shí)施總量調(diào)控的任務(wù)，計(jì)劃到 2020 年將外來(lái)務(wù)工經(jīng)商人員由 181 萬(wàn)人減至 150 萬(wàn)人，并在建國(guó) 50 年周年大慶前清退 40 萬(wàn)“三無(wú)”人員(即無(wú)合法身份、無(wú)正當(dāng)職業(yè)，無(wú)固定住所人 員 )[19]。 因此，在中國(guó)城市化的道路中，市制設(shè)計(jì)不能只強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情，而要更多地吸取世界各國(guó)的共同經(jīng)驗(yàn)和一般規(guī)律?？h是廣域型行政建制， 3040 個(gè)縣 (1992 年統(tǒng)計(jì)數(shù) )覆蓋了美國(guó)的每一寸國(guó)土。日本大部分市的市域與建成區(qū)的面積比為一點(diǎn)幾至十倍，人口比則很少超過(guò)兩倍，尤以二者接近的為多。市政府通常是最低一級(jí)的地方政府，市下面不再有其他的政府建制。市自治體“是最具廣泛權(quán)力的地方政府單位”。在德國(guó)，《基本法》第 28 條規(guī)定：“必須確保市鎮(zhèn)作為其職責(zé)的在法律規(guī)定的范圍內(nèi)調(diào)控本社區(qū)所有事務(wù)的權(quán)利”，“必須有普遍、直接、自由、平等和秘密選舉的機(jī)構(gòu)代表人民”[24]。市自治體既有公法人的一面，又有私法人的一面。 根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為， 在中國(guó)未來(lái)的新市制中，建制市的基本特征應(yīng)當(dāng)是： (1)城市型而非廣域型行政建制； (2)基層而非中間層行政建制 (少數(shù)大城市可以例外 )； (3)城市自治體而非單純的地方行政單位。統(tǒng)一型市的行政區(qū)域與城市連續(xù)建成區(qū)范圍相差甚微，或者前者略大于后者。目前很多研究表明，在5 萬(wàn)到 10 萬(wàn)人口的城市中，市政府可以提供有效而周備的服務(wù)，這個(gè)規(guī)?？梢怨陀酶饔袑?zhuān)長(zhǎng)的人士、維持繁雜的各項(xiàng)服務(wù)的開(kāi)支，并在提供服務(wù)時(shí)實(shí)現(xiàn)規(guī)模性節(jié)約，是較穩(wěn)妥的城市規(guī)模的下限 [27]。 新市制下的市政府，應(yīng)當(dāng)明確以市政管理和市政服務(wù)為自己的主要職責(zé)。而且，從市政府到生產(chǎn)企業(yè)，一般都設(shè)有五個(gè)管理層次：市 政府 — 委 —局 — 公司 — 企業(yè) [29]。 1968年 10 月，北京市城市規(guī)劃管理局被撤銷(xiāo)，北京的建設(shè)處于無(wú)規(guī)劃、無(wú)指導(dǎo)的混亂狀態(tài)，造成嚴(yán)重后果 [30]。美國(guó)加利福尼亞州胡桃溪 市是一個(gè)擁有 65000 人口的社區(qū)，它的市政府設(shè)有五個(gè)部門(mén)： (A)行政服務(wù)部，下設(shè)財(cái)政處、信息系統(tǒng)處、中心服務(wù)處、人力資源處，主要為政府提供內(nèi)部服務(wù)； (B)社區(qū)發(fā)展部，下設(shè)規(guī)劃、公共工程、交通運(yùn)輸、建筑分部； (C)警察局，負(fù)責(zé)警備、消防和緊急醫(yī)療； (D)公共服務(wù)部，負(fù)責(zé)街道清掃、建筑維護(hù)、公園和空地的維護(hù)、提供公共車(chē)庫(kù)和車(chē)輛保養(yǎng)，以及休閑服務(wù)和對(duì)老年人和殘疾人的服務(wù)等； (E)文化服務(wù)部，制定社區(qū)文化計(jì)劃、安排具體文化項(xiàng)目、提供藝術(shù)設(shè)備并為各種表演藝術(shù)和視覺(jué)藝術(shù)提供財(cái)政資助 [31]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，土地隱形市場(chǎng)使上海市政府每年損失近百億元土地收益 [32]。 在新的行政區(qū)劃體系中，市制是城市型行政建制的主體，但不是唯一的類(lèi)型。筆者建議，在都、府所在城市大致相當(dāng)現(xiàn)有街道辦事處管轄范圍設(shè)置基層自治體 (社區(qū)自治體 )，人口 5 萬(wàn)左右，建制名稱(chēng)定為坊 [33]。 3 市自治是地方自治的一個(gè)重要組成部分。 (1) 市民 “本地人治本地事”是 地方自治的一條基本原則。中國(guó)古代的科舉考試與官員回避，都要依據(jù)籍貫，而籍貫即祖籍是人與生俱有的，與他當(dāng)下的居住狀況無(wú)關(guān)。在深圳暫住三年以上仍無(wú)正式戶口的外來(lái)人員比北京還要多。 日本《戶籍法》規(guī)定，市町村長(zhǎng)無(wú)正當(dāng)理由不受理戶籍申報(bào)或申請(qǐng)、無(wú)正當(dāng)理由而不發(fā)給戶籍的，要被處以罰款 [36]。隨著城市建成區(qū)的擴(kuò)展，各地普遍出現(xiàn)了“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象，有些地方的“集體地主”平均每戶每月就可通過(guò)出租房地產(chǎn)獲得級(jí)差地租幾千元之多。但更重要的是確保公民遷徙自由的基本人權(quán)，允許公民自己在市民與農(nóng)民兩種身份之間做出選擇。北京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所進(jìn)行 過(guò)一次“北京選民選舉心態(tài)與參與行為調(diào)查”，調(diào)查樣本 204 人。據(jù)說(shuō)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的民主程度以及公民的政治參與程度與其普遍的文化程度成正比，首都為一國(guó)首善之區(qū)，居民的文化程 度是全國(guó)最高的，調(diào)查所顯示的北京選民行為確實(shí) 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫(kù) (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 發(fā)人深思。地方自治體應(yīng)當(dāng)同時(shí)是一級(jí) 地方政府，既辦理自治事務(wù)，也辦理上級(jí)政府委托的事務(wù)?！钡诙l則確定了總的劃分原則：“ (一 )左列事項(xiàng)為自治事項(xiàng)： ，縣市執(zhí)行之事項(xiàng)。 (二 )左列事項(xiàng)為委辦事 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫(kù) (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 項(xiàng)： ，其經(jīng)費(fèi)未依法由縣市負(fù)擔(dān)之事項(xiàng)。 市作為 基層地方自治體，理應(yīng)擁有自治組織權(quán)、自治立法權(quán)、自治行政權(quán)和自治財(cái)政權(quán)。市自治機(jī)構(gòu)的官員由市民選舉產(chǎn)生，上級(jí)政府無(wú)權(quán)干涉。自治財(cái)政是自治行政的基礎(chǔ)。市財(cái)政支出的主要構(gòu)成是教育、治安與社會(huì)保障 [41]。早期的地方自治是在很小的地域范圍內(nèi)實(shí)行的，由地方上的紳士以不領(lǐng) 薪的榮譽(yù)職參與其事，所以常常與政府的官僚政治相對(duì)而言。 自治市立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，在世界上有各種各樣的模 中國(guó)最龐大的實(shí)用下載資料庫(kù) (負(fù)責(zé)整理 . 版權(quán)歸原作者所有 ) 式，其中以美國(guó)最為多樣化。議員人數(shù)，各市不等，最少 3 人，最多 50 人。議會(huì) — 市經(jīng)理制出現(xiàn)于本世紀(jì)初，是目前人口 萬(wàn)至 25 萬(wàn)的城市中采用最廣的一種市政制度。委員會(huì)制在本世紀(jì)初也曾風(fēng)行一時(shí)，但在市經(jīng)理制出現(xiàn)后，這一勢(shì)頭便減弱了，目前主要在小城市中被采用，在全部城市中所占比例已不到 5％。筆者認(rèn)為，未來(lái)中國(guó)的市自治機(jī)關(guān)，也應(yīng)采用市長(zhǎng) — 議會(huì)制。 [2]姜愛(ài)明：《從城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治》，太原：《中國(guó)方域 —— 行政區(qū)劃與地名》， 1999 年第 3 期，第 14～ 16 頁(yè)。 [6]秦暉：《天平集》，北京：新華出版社， 1998 年版，第 18188 頁(yè)。 [10]同上，頁(yè) 85：公安部戶政管理局編：《一九九七年全國(guó)暫住人口統(tǒng)計(jì)資料匯編》，北京：中國(guó)人民公 安大學(xué)出版社， 1997 年版，第 2～ 3 頁(yè)。 [14]張秉忱等：《 2020 年我國(guó)城市化道路的若干問(wèn)題 —— 〈中國(guó)城市化道路〉研究總報(bào)告》，載《中國(guó)城市化道路初探 —— 兼論我國(guó)城 市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)》，第 1 頁(yè)。 [18]《中國(guó)城市化道路初探 —— 兼論我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)》，第 401～ 402 頁(yè)。 [22]參見(jiàn)理查德 D. 賓厄姆等著：《市政管理體制改革：理論與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社 1997 年版，第 75～ 76 頁(yè)。 [26]參見(jiàn)《我國(guó)建制市問(wèn)題的癥結(jié)所在 —— 系列思考之二》；陳銘勛等：《我國(guó)建制市設(shè)置問(wèn)題的解決途徑 —— 系列思考之三》，載太原：《中國(guó)方域 —— 行政區(qū)劃與地名》， 1998 年第 4 期，第 12～ 15 頁(yè)。 [29]參見(jiàn)《市政管理體制改 革：理論與實(shí)踐》，第 30 3 25頁(yè)。 [33]參見(jiàn)華偉、于鳴超： 《我國(guó)行政區(qū)劃改革的初步構(gòu)想》。 [37]參見(jiàn)田莉：《“都市里的鄉(xiāng)村”現(xiàn)象評(píng)析 —— 兼論鄉(xiāng)村 — 城市轉(zhuǎn)型期的矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展》，載北京：《城市問(wèn)題》， 1998 年第 6 期，第 43～ 46 頁(yè)。 [41]參見(jiàn)同上，第 220