【正文】 的制度安排，盡管近年來中央財政明顯加大了對農村的轉移支付。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和公共財政制度的不斷健全，轉移支付制度不斷調整和完善，以實現(xiàn)公共服務均等化目標的轉移支付比重不斷提高。在改革后很長一段時期里，財政體制、行政管理體制、考核機制等的不完善以及中央財政轉移支付制度建設滯后等，使改革前固有的公共產品和服務供給上城鄉(xiāng)二元結構和差距得以延續(xù)甚至強化。③“兩工”，即義務工和積累工，是農民以勞務的形式向鄉(xiāng)村政府和組織提供的社會負擔。（一）國家與農民之間的分配關系：由“多取少予”轉為“多予少取”改革以前，國家通過統(tǒng)購統(tǒng)銷、價格剪刀差等政策從農業(yè)攫取剩余，來支持勞動力低成本下的工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期，國家與農民的分配關系表現(xiàn)為“多取少予”。一項改革是：改革村提留征收使用辦法，即：原村提留采用新的農業(yè)稅附加方式統(tǒng)一收取，農業(yè)稅附加比例最高不超過農業(yè)稅正稅的20%；農業(yè)稅附加全部返還給村級組織，用于村干部報酬、五保戶供養(yǎng)、辦公經費等，農業(yè)稅附加實行鄉(xiāng)管村用；村內興辦其他集體生產公益事業(yè)所需資金，實行“一事一議”制度，籌資實行上限控制。（二）農村稅費改革2000年，我國開始在全國范圍進行農村稅費改革試點。2004年，國務院總理溫家寶在第十屆全國人民代表大會第二次會議所作的《政府工作報告》中正式提出，從2004年起，農業(yè)稅稅率平均每年降低1個百分點以上，5年內取消農業(yè)稅。、農業(yè)特產稅的調整2000年，我國開始進行以省為單位的農村稅費改革試點。1983年，國務院頒布了《關于對農林特產收入征收農業(yè)稅的若干規(guī)定》，對農林特產單獨征收農林特產農業(yè)稅，其目的是為了平衡農村各種作物的稅收負擔，促進農業(yè)生產的全面發(fā)展。2002年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算內收入達，年均增長12%，%的年均增長速度,%的年均增長速度。②農村義務教育管理體制由“以鄉(xiāng)為主”改為“以縣為主”。在重新劃分稅種、稅源和各級政府事權的基礎上，將主要稅收收入來源的增值稅的75%部分和消費稅的全部劃為中央收入，[1]并實行稅收返還制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建立以后，不同時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制具有不同的形式。同年《中共中央、國務院關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》提出：“隨著鄉(xiāng)政府的建立，應當建立鄉(xiāng)一級財政和相應的預決算制度，明確收入來源和開支范圍”?！恳?、農村財政制度改革進程（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政制度建立1978年中共十一屆三中全會后，中國農村進行了重大的經濟體制改革，隨著以家庭承包制為核心的農村經濟體制改革的不斷深入，實行多年的人民公社體制已越來越不適應農村社會經濟發(fā)展的要求。“一事一議”既對村民自治提出了要求，為村民自治提供了實踐的機會。此外，必須對村級債務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行認真清理，否則，這些債務將使稅費改革無法進行。換句話說，在農村征稅對象的剩余很少且分散在千家萬戶的情況下，離開了村組干部，征稅效果將大打折扣除。尤其在市縣兩級，可以大大發(fā)揮人大代表會議對市縣政府財政監(jiān)督的決定作用。綜合以上思路，在如何從根本上解決農村稅費改革問題上，有兩個方向的思考：一是溫鐵軍和徐勇等人所主張的鄉(xiāng)公所方向，一是程曉農和周業(yè)安等人主張的民主政治特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的方向。這又涉及到鄉(xiāng)以上干部的民主選舉，關系到農村政治體制的徹底改革。程曉農的思路也是由農民負擔到政治體制改革的思路。周業(yè)安提出從民主建設方面來認識農村稅費改革的問題，他認為公共財政就是民主財政，公共財政的建設就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主建設。由各村級農協(xié)組織民主討論決定建立更高一級的農協(xié)組織，并由其負責協(xié)調現(xiàn)有涉農部門職能和服務[3]。從政策研究部門的主張看，他們關注的焦點限于稅費改革技術層面，其要點有五：一是實行有利于農業(yè)和農民休養(yǎng)生息、減輕農民負擔的輕稅政策；二是有利于促進農村產業(yè)結構和就業(yè)結構的調整；三是有利于實現(xiàn)農村稅負負擔的公平、公正、公開；四是有利于農民監(jiān)督；五是簡便易行[2]。麻煩在于，來與村組干部并肩收款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和鎮(zhèn)直單位，并不是那些真正應該下來找農戶收款的人和單位。經管站有10多人收稅費半個月，期間全部吃住在村，好不容易才完成所包兩村的上繳任務。早在1998年，曾集鎮(zhèn)就根據包村鎮(zhèn)干部所包村收款情況發(fā)放工資，到2001年，我們調查的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都自發(fā)將曾集鎮(zhèn)的經驗創(chuàng)造了出來。即使如此，村組干部也沒有能力足額收取稅費了。即使是后來一再強調要據實征收的屠宰稅和農業(yè)特產稅，一直到我們調查的2001年，仍然是按村分的任務且這個任務是只增不減的。在2001年進行稅費改革后農民負擔大大減輕的情況下，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體收稅才如此效果，就可以想象此前農村稅費征收如何離得開村組干部。村民還可以一走了之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)賠不起與每一戶農民捉迷藏的時間。經管站在1990年代也是一個大單位，特別是在1990年代后期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站一般有10多位工作人員。屠宰稅和車船使用稅應該由地稅所收。說鄉(xiāng)村組織要面對收款工作，是籠統(tǒng)的說法?！皯糍u村結”的好處是，鄉(xiāng)村兩級向農民收取稅費時，不必直接面對千家萬戶的農民，從而可以降低稅費征收成本。當農民負擔很輕的時候，農民的皇糧國稅意識使聯(lián)產承包責任制之初的稅費征收成本很低，在1980年代，稅費征收成本并未成為困擾鄉(xiāng)村治理的問題。這種僅僅強化稅費征收以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉的改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級在下頂上壓的艱難處境中迫不得已的“制度創(chuàng)新”，這種自發(fā)的“制度創(chuàng)新”較國家農村稅費改革，肯定要糟糕的多。派出所也介入其中，將至少一位農民拘留。S縣經管局在調查報告中說，由于資金不足，E鎮(zhèn)債管中心未能啟動，不能兌現(xiàn)稅費征收前的承諾，不能達到“有序還債”的目的，還會對2002年清收造成影響。全鎮(zhèn)其余20個村均已完成稅費征收任務。從以上所引E鎮(zhèn)稅費征收方式改革的文件來看，E鎮(zhèn)為了在當前農村稅費征收面臨諸多難題的情況下，將稅費征收上來，可謂將各種辦法都想到了，用這種辦法強制去收款，遲早會“點子低”鬧出惡性事件來。各村要全面清理資產，能拍賣則拍賣，能租賃則租賃，所得資金可以全部用于還債。秋征期間組織三個專班，一是大廳收費專班。農民在沒有完成各種稅費之前，暫不得自行處理自己生產的糧食。村組干部的工資報酬嚴格與工作實績掛勾，其中稅費征收所占比例不能低于50%。村組干部3次做工作不交稅費的農戶，堅決依法征收。E鎮(zhèn)政府將他們農村稅費征收方式改革的文件匯總成一本《E鎮(zhèn)農村稅費征收方式改革文件匯編》，以下所錄均出自此本《文件匯編》。二是這種方案仍然不能解決稅收征收的難題，也很難最終解決農民負擔問題。在運轉困難的情況下，村級借貸不可避免，村級負債必然增加。這就會使鄉(xiāng)村兩級的運轉陷于困境。然而，即使G縣，農民拒交稅費的情況也很普遍。在收款難的情況下，村組出現(xiàn)借款、貸款交稅并因此產生新的不良債務。雖然國家已經出臺了《稅收征管法》，但《農業(yè)稅收征管條例》還沒有出臺。具體原因有三個方面，第一個方面是基層財政征收力量不足。村組干部則普遍擔心下半年報酬難兌現(xiàn)，各項支出難應付。經調查全縣有24，280畝土地拋荒，懸空稅費任務95萬元，其中曹武鎮(zhèn)有10361畝拋荒耕地未能落實?？鐓^(qū)域“一事一議”工程不好組織實施。截止8月底，征收“兩稅”、“兩附加”，其中財政部門在納稅大廳（點）征收稅款252萬元，%；四是減輕了村組干部的壓力，使村組干部從收糧、收款的具體事務中解脫出來。據G縣人民政府2001年9月的《農村稅費改革情況匯報》，其主要成效有：一是切實減輕了農民負擔。第一種思路的問題是忽視了當前農村的實際，這個實際有兩個內容，一是農民負擔減輕之后，縣鄉(xiāng)村三級如何運轉，二是當前嚴重的村級債務如何處理。J市G縣是湖北省農村稅費改革的試點縣。鄉(xiāng)村兩級就不得不進一步加大稅費征收力度，這樣最終會將農村稅費征收力度推至極端，惡性事件自然而然發(fā)生了。鄉(xiāng)村兩級不得不加大稅費征收的力度。之所以如此高壓下，鄉(xiāng)村干部仍然以中央和省市各級明令禁止的辦法收取稅費，是因為他們認為不如此，就根本收不上來稅費，收不上來稅費，不僅鄉(xiāng)村兩級不能運轉，而且無法向縣市兩級交待?！笨纯椿鶎痈刹吭趺凑f。農村稅費改革的具體措施之一是稅費征收方式的改革。這種負擔會一直加重到農民可以承受的極限為止。這些任期短暫、缺乏監(jiān)督的縣鄉(xiāng)兩級官員，在對付缺乏組織的農民時，易如反掌，這就是各種表面上符合政策精神，實質上勞民傷財?shù)募又剞r民負擔行為產生的原因。寬松的政策空間為強人創(chuàng)業(yè)提供了可能，也為惡人借創(chuàng)業(yè)之名行謀私之實提供了機會。產生村級債務的原因大致是三個方面起作用的結果，其一是農民因為負擔重而不愿交。當整個國民經濟形勢較好的時候，城市和工業(yè)具有一定的勞動吸納能力，但是，中國是有8億農民的農民大國，越來越多農民脫離農村和國民經濟的波動，不僅會構成農村社會不穩(wěn)定的嚴重問題，而且整個國家的穩(wěn)定也失去了根基。一、背景國務院在2001年3月24日發(fā)出的《關于進一步做好農村稅費改革試點工作的通知》中重申，農村稅費改革是繼實行家庭承包經營之后，黨中央、國務院為加強農業(yè)基礎、保護農民利益、維護農村穩(wěn)定而推行的又一項重大改革。第一篇：農村稅費改革的背景與現(xiàn)狀概要農村稅費改革的背景與現(xiàn)狀——以湖北J市調查為例賀雪峰 王習明當前稅費改革的目的，從中央和理論界來看，是為了減輕農民負擔，規(guī)范農村收費收稅行為。以下我們結合J市農村的實際來看農村稅費改革的背景，具體措施和發(fā)展前景，在此基礎上評論當前理論界和政策研究部門的相關討論。自1980年代末期以來，除少數(shù)年份以外，全國大部分農村地區(qū)的經濟形勢都不很景氣，農民收入增長緩慢，而負擔越減越重，與農民負擔有關的惡性案件不斷發(fā)生，比農民負擔更為棘手的村級債務浮出水面，在農民負擔和村級債務的雙重推力下，農民越來越多地脫離農村。先看一下村級債務和農民負擔的必然性。說村級債務和農民負擔的必然性，并不是說村級債務是一個宿命，而是說，國家試圖發(fā)揮地方政府在經濟發(fā)展中的主導作用，就不得不為地方政府發(fā)揮作用創(chuàng)造寬松的政策空間。這樣，在縣鄉(xiāng)兩級，越是后期，就有越多的地方官員進行那些華而不實、勞而無功的“創(chuàng)業(yè)”，實質上不過是借創(chuàng)業(yè)之名行謀私之實。在沒有到發(fā)生惡性案件程度的農民負擔水平線上，縣鄉(xiāng)兩級就會利用實質上寬松的政策來加重農民負擔。無論如何，農民負擔重和村級債務多是兩個既成的事實，構成這兩個既成事實深層次的原因成為中央下決心進行農村稅費改革的理由，而這兩個事實本身，成為當前農村收糧派款成為天下第一難[1]，從而成為縣鄉(xiāng)村三級期望通過費改稅來減小收糧派款難度，實現(xiàn)農村社會平穩(wěn)運轉的原因。湖北省省長在講話中強調：“今后，凡是因農民負擔引發(fā)農民非正常死亡的，都要依法嚴肅查處，并追究當?shù)刂饕I導的責任。據J市農民負擔監(jiān)督管理辦公室2001年9月30日印發(fā)的《九月份農民負擔信訪及舉報情況通報》，農民來信來電話和來訪反映，鄉(xiāng)村干部在收取稅費時，到農民家扒糧，將農民帶到派出所關押，乃至將農民打傷的情況仍然較為普遍。高額的村級債務進一步瓦解了農民對村集體的信心，因此更不愿意上繳各種提留稅費。而村組干部的謀利和高報酬，對于不堪忍受負擔的農民來說，構成了農民更多不繳稅費的理由。二、現(xiàn)狀當前農村稅費改革的主導思路是中央在安徽省進行的農村稅費改革試點。E鎮(zhèn)的做法在當前農村很有代表性，E鎮(zhèn)稅費征收方式改革文件稱是S縣唯一試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其實J市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是如E鎮(zhèn)一樣做的，只是大多沒有如E鎮(zhèn)用文件形式印發(fā)出來。G縣的試點G縣是湖北省選定的稅費改革試點縣，基本做法與安徽省的做法一樣。改革前全縣拋荒地過10萬畝，改革后已落實拋荒地8萬多畝；三是規(guī)范了征收行為。出現(xiàn)新的稅負不公。一個難題是農村嚴重的拋荒問題。稅費改革后財力缺口太大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉所需公用經費沒有資金來源。截止8月底，全縣“兩稅”、“兩附加”任務完成了2，%。在G縣人民政府2001年7月的同題匯報材料上，G縣對缺乏有效征管手段進行了描述：“主要是缺乏稅收保全措施和對‘釘子戶’、‘抗交戶’的依法打擊和強制執(zhí)行措施?！?問題正在這里，稅費改革后，農民負擔雖然大大降低，但收款難度依舊。G縣應是J市農民負擔最輕、村級債務最少、鄉(xiāng)村運轉最好的縣了。問題是即使這已經大大下降的兩稅兩附加的征收情況也不盡人意。稅費改革后，村一級正常運轉都會十分困難。說這種方案不現(xiàn)實的理由有二，一是僅僅減免農民負擔，不能解決縣鄉(xiāng)村三級的正常運轉問題，且嚴重的村級債務會越拖越嚴重。這種稅費征收方式的改革，是J市鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級面對當前農村稅費征收日益困難而普遍采取的措施，很具典型性。凡農戶一次性交清全年稅費的獎3%。10月15日是秋征得獎最后時限，完成任務達不到90%的，書記、主任要寫出書面檢查，并在全鎮(zhèn)通報批評；達不到80%的，書記、主任自動辭職。各條戰(zhàn)線、各個部門要全力支持政府稅費征收方式改革，對“欠款大戶”、外出戶要全面實行“負擔卡過關制”。農戶以債權抵交稅費，經審批不得突破當年上交總額的20%，不得串戶抵交稅費。C．償還債務為了既保上交，又有序還債，做到上交還債兩不誤，鎮(zhèn)委鎮(zhèn)政府決定采取以下還債途徑：完成當年稅費任務100%，返10%還債；完成95%以上的，返8%還債；完成80%以下的，不返資金還債。全體村組干部要以大局出發(fā)，積極支持設立債管中心，盡量減少雜音。截止10月30日，%。問題是村級沒有收入，村均超過百萬元的村級債務不能消化。更糟糕的是，2001年秋征期間，E鎮(zhèn)即發(fā)生數(shù)起包村鎮(zhèn)干部打傷農民事件，其中至少有一起農民因打傷引發(fā)上訪的例子。我們在J市農村調查，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)在夏征秋征期間，都采用了諸如以上E鎮(zhèn)辦法中的一些或全部，只是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少將這些辦法如此明文地作為文件印發(fā)且匯編成冊。三、過程如前所述，農村稅費改革的主要目標有二，一是減農民負擔，二是降低征收成本。好在1990年代前