淺談地方政府法律風(fēng)險控制-全文預(yù)覽
【正文】 式進(jìn)行，并訂立聘用合同，律師法律服務(wù)費用應(yīng)當(dāng)納入財政預(yù)算。比如有的政府法律顧問室設(shè)在政府辦，有的設(shè)在其他機構(gòu)，不能與政府法制機構(gòu)的工作相協(xié)調(diào)。在政府內(nèi)部體系中，應(yīng)相應(yīng)提高政府法制機構(gòu)的層級，使其成為政府直屬的**機構(gòu)；其職能定位應(yīng)當(dāng)相應(yīng)擴大和提高，使其能夠參與到政府的決策層面；政府機構(gòu)的隊伍建設(shè)應(yīng)在機構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公經(jīng)費等方面給予充分保障，要采取措施優(yōu)化人員專業(yè)結(jié)構(gòu)，真正打造一支“政治強、作風(fēng)硬、業(yè)務(wù)精”的政府法制工作隊伍；要加強制度保障建設(shè)，除本文上述制度外，還應(yīng)制定相應(yīng)的工作制度，建立起相應(yīng)的工作機制，使政府法制機構(gòu)的“參謀、助手和法律顧問”工作做到制度化、常態(tài)化。各級人民政府和政府各部門要切實加強政府法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮政府法制機構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問的作用，并為他們開展工作創(chuàng)造必要的條件。政府及職能部門應(yīng)當(dāng)建立訴訟案件代理制度。從法律角度講，地方政府既是行政法律主體，又是民事法律主體，現(xiàn)實中不可避免地會發(fā)生行政訴訟和民事訴訟。（五）建立政府訴訟案件統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理制度改革開放以來，為適應(yīng)建立中國特設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的需要，我國已經(jīng)基本建立起符合中國國情的比較完善的法律體系。（四）建立政府重大決策法律論證制度為避免這種情況，有關(guān)職能部門對重大的行政處罰案件，在作出決定之前，應(yīng)當(dāng)報政府法制機構(gòu)組織法律顧問進(jìn)行證據(jù)、事實、定性、適用法律方面的論證把關(guān)；對一般性的行政處罰，應(yīng)在作出決定之后向政府法制機構(gòu)備案?！闭O(shè)置法律顧問是政府防范、化解法律風(fēng)險的有效方法，但必須有相應(yīng)配套的法律風(fēng)險控制制度做保障。在市場經(jīng)濟條件下，國家的法治進(jìn)程并不因某些地方政府部門法律意識的羸弱而停滯不前，這就是地方政府行為潛在的法律風(fēng)險日漸增多的重要原因。政府在計劃經(jīng)濟時代長期形成的行政強勢意識和行政方式，在進(jìn)入市場經(jīng)濟時代，并沒有發(fā)生實質(zhì)性的改變，固有的慣性思維使行政公權(quán)職能的轉(zhuǎn)變異常艱難，以致依法行政、建設(shè)法治政府在長時間流于形式，很難有實質(zhì)性的推進(jìn)。（三）法律意識問題比之現(xiàn)代企業(yè)管理制度，政府行政管理缺乏必要的內(nèi)部決策制度，更缺乏科學(xué)規(guī)范的內(nèi)部決策程序，沒有建立行之有效的內(nèi)部控制機制，普遍盛行長官意志、領(lǐng)導(dǎo)指示。（二）決策機制問題實踐中，地方政府對外招商引資、合資合作，盛行直接作為投資方與對方簽署法律文件的做法，是極不規(guī)范的；有的地方政府進(jìn)行項目建設(shè)，從各個部門抽調(diào)人員以項目建設(shè)指揮部或者項目辦公室的名義實施，項目建成后機構(gòu)撤消了，人員也散了，這種做法不利于項目的規(guī)范運作，不利于對投資人和債權(quán)人的保護(hù)，隱含了巨大的法律風(fēng)險。雖然在市場經(jīng)濟條件下，政府的職能面臨著向社會管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的要求，但在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的壓力下，地方政府干預(yù)和直接參與地方經(jīng)濟的職能，在一定的時期恐難于轉(zhuǎn)變，政府作為經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量恐難以弱化。（二）政府民事行為不規(guī)范的法律風(fēng)險具體行政行為必須符合法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，這是具體行政行為成立的基本條件。具體行政行為不合法的法律風(fēng)險地方規(guī)章、規(guī)范性文件制定的基本原則是不得與法律、行政法規(guī)相沖突。這一現(xiàn)象一方面表明，我國的民主法治在進(jìn)步，政府的行為最終可能接受司法的審查，從而促使地方政府轉(zhuǎn)變作風(fēng)，自覺依法行政。這些案件不僅表現(xiàn)為行政訴訟案件，而且大量表現(xiàn)為民事訴訟案件。一、政府法律風(fēng)險類別（一）行政行為不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險規(guī)范性文件制定不當(dāng)?shù)姆娠L(fēng)險為了貫徹實施法律、行政法規(guī)，或者為了地方管理的需要，地方政府有權(quán)制定地方規(guī)章和規(guī)范性文件。比如在地方國有企業(yè)改制過程中，地方政府出臺的一些改制政策，明顯違背國務(wù)院國資管理部門的規(guī)定，企業(yè)按照地方政策改制后發(fā)展的很好，若干年后擬發(fā)行上市，終因存在改制不合規(guī)的“硬傷”而無法上市。比如當(dāng)前社會存在的價格主管部門調(diào)價不當(dāng)、城建部門拆遷不當(dāng)、城管部門執(zhí)法混亂、公安交通部門濫設(shè)路檢等情形，大多存在一定的不合法、不合規(guī)的問題。 政府的民事行為主要是政府作為民事主體主導(dǎo)和參與地方經(jīng)濟活動發(fā)生的行為，主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)和參與的投資融資、收購兼并、改制重組、合資合作、招商引資、項目建設(shè)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、政府采購等行為。政府參與經(jīng)濟活動，必須遵循民商事法律原則，以適當(dāng)?shù)拿裆淌轮黧w進(jìn)行，而不能采取慣用的行政方式來進(jìn)行。政府行政管理體制與社會主義市場經(jīng)濟的要求還不適應(yīng)，政府在市場經(jīng)濟條件下對經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能沒有到位，政企不分、政事不分的情況仍然普遍存在，地方政府直接參與市場競爭的情形未能根本改變，較大程度上扮演了裁判者、參與者的雙重角色，導(dǎo)致行政執(zhí)法情形混亂，行政許可制度執(zhí)行不力、行政復(fù)議制度流于形式，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象時有發(fā)生。實踐中我們可以大量地看到，在這種決策的場合，多有經(jīng)濟顧問而鮮有法律顧問的參與，而這種決策實施的結(jié)果，往往會伴生大大小小的訴訟，導(dǎo)致項目成本增加和風(fēng)險加大。但權(quán)力最終還是要與法律見面的。國務(wù)
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