論村民自治組織運(yùn)作中的權(quán)力沖突與對(duì)策-全文預(yù)覽
【正文】 土地集體所有的代表者，保證土地的合理利用和增值，就必須對(duì)土地的使用者和承包人進(jìn)行有效的指揮和領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，農(nóng)村村民選舉無(wú)論多么成功，無(wú)法化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)上的巨大壓力，也無(wú)法改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人為了個(gè)人政治前途而有所作為。在中西部地區(qū)，不能按時(shí)足額發(fā)放工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)是大多數(shù)，許多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債近幾年迅速增長(zhǎng)，有許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被稱為“破產(chǎn)政府”。一方面代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受和傳遞鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的各項(xiàng)政策輸入；另一方面代表廣大村民利益貫徹村民意志，搞好自我管理。村民自治組織根本不可能實(shí)現(xiàn)“自我管理、自我決策”的機(jī)制。在具體工作方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力圖用直接指揮取代村民自我管理。據(jù)河南省民政廳對(duì)有關(guān)村委會(huì)選舉的100封上訪信的分析表明，在100封上訪信中有26封是反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)“控制”村民選舉的。雖然村委會(huì)干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理過(guò)度干預(yù)基層事務(wù)表示不滿，認(rèn)為村民自治在相當(dāng)程度上只是停留在制度層面，《村組法》所賦予村委會(huì)的權(quán)力實(shí)際上沒(méi)有得到貫徹落實(shí)?！洞褰M法》實(shí)施后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間的權(quán)限和關(guān)系一直爭(zhēng)論不休?，F(xiàn)階段存在國(guó)家、集體和個(gè)人三者之間的具體利益矛盾，在實(shí)行集體所有制和家庭分戶經(jīng)營(yíng)之后表現(xiàn)得尤為突出。但筆者認(rèn)為，解決村委會(huì)和黨支部的權(quán)力沖突，不能僅僅依靠黨支部書記和村委會(huì)主任的“工作配合”，而應(yīng)該選擇不能造成“權(quán)力沖突”的機(jī)制。雖然“兩票制”本身并不是為解決村民自治中村級(jí)黨組織與村民委員會(huì)之間的關(guān)系而形成的，但是“兩票制”的產(chǎn)生卻對(duì)更好地解決二者之間的關(guān)系提供了契機(jī)。一些地區(qū)在實(shí)踐中探索出“兩票制”或“公推直選”的辦法。這種制度安排，使得一肩挑的村主任在來(lái)自下和來(lái)自上的權(quán)力面前，面臨兩難選擇?！皟晌弦弧敝贫雀欣诩訌?qiáng)和改善共產(chǎn)黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。第二，主張“兩委合一”，避免農(nóng)村基層組織的制度缺陷。)。為解決村民自治組織中的權(quán)力沖突，許多領(lǐng)導(dǎo)部門和學(xué)術(shù)界一直在探索化解黨支部和村委會(huì)的矛盾的辦法。在體制深處，黨支部堅(jiān)持“黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心”“黨管干部是原則”，村委會(huì)則守著“村民依法自治”“黨支部不應(yīng)當(dāng)干預(yù)法律規(guī)定的自治事務(wù)”。由于“一元化”領(lǐng)導(dǎo)方式的影響，導(dǎo)致村民民選權(quán)力受到限制。雖然這些規(guī)定非常具體明確，但是在我國(guó)政治體制改革嚴(yán)重滯后的大環(huán)境下，要求農(nóng)村黨支部書記只進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)而不是具體的領(lǐng)導(dǎo)是十分困難的，特別是各級(jí)政府黨委書記仍處在行政第一線直接領(lǐng)導(dǎo)的情況下，去要求農(nóng)村支部書記卻從具體事務(wù)中退出來(lái)可以想象是非常艱難的。(2)討論村民委員會(huì)的重要工作，支持和幫助村民委員會(huì)按照法律獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)。)。過(guò)去通常是書記簽字報(bào)帳，為解決權(quán)力紛爭(zhēng)，有的縣市政府公開(kāi)發(fā)文，明確要求必須是支部書記和村主任共同簽字才能報(bào)帳。集體資產(chǎn)管理權(quán)、土地、村辦企業(yè)等發(fā)包權(quán)。由于村委會(huì)以民選的形式產(chǎn)生，村委會(huì)的權(quán)力合法性有了更廣泛的民意基礎(chǔ)。但是在實(shí)踐上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的黨政不分，以黨代政，農(nóng)村黨組織實(shí)際上成為黨政一體的行政組織，這種體制慣勢(shì)，仍嚴(yán)重存在于村民自治后的村民組織中，使民選的村委會(huì)徒有虛名。農(nóng)民都是人民公社的社員，沒(méi)有也根本不允許存在有自己的利益。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利是不矛盾的。村民是農(nóng)村的主體，一切權(quán)力應(yīng)屬于村民。村民自治委員會(huì)是農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，它由群眾根據(jù)自己意愿民主選舉、民主管理，主要職權(quán)是辦理本村的公共事務(wù)和公共事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序，向人民政權(quán)反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議，支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟(jì)和其他經(jīng)濟(jì)，承擔(dān)本村生產(chǎn)的任務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。)這種不協(xié)調(diào)妨礙了農(nóng)村基層民主的實(shí)現(xiàn)，挫傷了農(nóng)民的政治熱情，也成為我國(guó)農(nóng)村村民自治運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。1998年11月，全國(guó)九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《村組法》)規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。1983年，中央政府決定實(shí)行政社分離，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)置，人民公社遂被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所替代，原公社范圍內(nèi)的“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”的三級(jí)體制也不復(fù)存在，大隊(duì)權(quán)威失去了合法性的基礎(chǔ)，過(guò)去的行政命令和指揮已經(jīng)失靈，于是村一級(jí)就出現(xiàn)了許多無(wú)人管，大隊(duì)干部想管又管不了的事情，農(nóng)村出現(xiàn)了一定程度的無(wú)序和混亂狀況。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人民公社對(duì)農(nóng)村社會(huì)資源的掌握和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)失去了控制，人民公社作為集體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治一體的基礎(chǔ)坍塌了，人民公社制度已經(jīng)無(wú)法履行它的職能。村民委員會(huì)一出現(xiàn)就被中央高層人士所肯定，隨即被載入憲法，作為農(nóng)村居民居住地區(qū)設(shè)立的“基層群眾性自治組織”。”(注：《農(nóng)村工作通訊》，2002
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