【正文】 浪潮席卷全 球，民主成了衡量政治正確性的標(biāo)準(zhǔn)之一，否則，就會 在國際主流話語中處于劣勢地位肇始于 世紀(jì) 年代的村民自治無疑也契合了這一國際背景二是自下而上性 世紀(jì) 年代末 年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，國內(nèi)外的形勢使我國面臨巨大的 改革壓力，如何進行政治體制改革成為一個難題 高層 改革牽一發(fā)而動全局，如果一步走錯，就會釀成難以挽 回的損失，我國社會主義民主建設(shè)必須另辟蹊徑，于是 黨和國家著手從基層進行改革，開始在農(nóng)村實行村民 自治，希冀通過這種自下而上的民主改革方式，提高民 眾的民主意識，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與 技巧，待條件成熟時逐步進行更高層次的改革 三是農(nóng)民的首創(chuàng)性村民自治最早是由農(nóng)民創(chuàng)造的，其后來的發(fā)展也始終沒有離開農(nóng)民的首創(chuàng)精神，從這個意義上說，農(nóng)民為我國基層民主乃至整個國家 的民主建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)四是政府的主導(dǎo)性農(nóng)民是村民自治發(fā)展的首創(chuàng) 者，政府是村民自治的主導(dǎo)者，如果農(nóng)民對村民自治 的實踐沒有得到政府的認(rèn)可，村民自治也不可能蓬勃 發(fā)展，更不可能在全國得以普遍推廣一直以來，政府 在村民自治的發(fā)展中扮演了主導(dǎo)者角色，它在總結(jié)村 民自治經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了村民委員會組織 法等法律法規(guī)，從而使村民自治的發(fā)展沿著法律的 軌道進行二 影響村民自治的主要因素是村民的自治組織，組織性質(zhì)上的截然不同使兩者關(guān) 系難以協(xié)調(diào)根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府與村委會不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被 指導(dǎo)的關(guān)系，這一模棱兩可的規(guī)定僅具有理論上的意 義，實際操作起來難度很大，村民自治不可避免地陷 入尷尬的境地，走向兩個極端一是村干部只對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé) 在實際工作中，由 于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系缺乏操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的 在領(lǐng)導(dǎo)著村委會，村委會成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府命令的下 級機構(gòu)，僅有自治之形，而無自治之實從村民自治制 度運作過程來看，目前村民自治中出現(xiàn)的問題主要源 于村干部偏離其應(yīng)然角色，即作為村民利益代表者與 維護者 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把政治觸角延伸到 了村里，年初會讓村干部簽訂工作責(zé)任狀，年底對村干 部進行考核 在考核壓力下，村干部往往背離村民自治 的目標(biāo)，僅對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，不對村民負(fù)責(zé)二是村干部游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理之外有些村 干部認(rèn)為自己是村民選舉出來的，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命 的 可以不服從鄉(xiāng)政府的管理在調(diào)查中，一位村主任 就表達(dá)了這樣的想法：想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來的 按照誰授權(quán)向誰負(fù)責(zé) 的政治學(xué)原理 村干部的這個想法并沒有錯，也是可 以理解的但問題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國家基層政權(quán)建設(shè)，又將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政務(wù) 管理上陷入困境 因為村民自治的范圍也是有限度 的，村莊內(nèi)部的事務(wù)可以自行解決，而有些事務(wù)不僅 是村莊內(nèi)部的事情，更是關(guān)系到整個國家宏觀管理的 大問題，比如計劃生育是我國的基本國策，農(nóng)民應(yīng)該 積極響應(yīng)國家的號召在鄉(xiāng)政村治格局下，村干部究竟代表誰的利 益？看來不同的場景會有不同的表現(xiàn)形式，這一獨特 現(xiàn)象還會在鄉(xiāng)村關(guān)系中長期存在經(jīng)過幾十年的發(fā)展，村民自治取得了舉世矚目的（二）兩委之間的制度張力 兩委指的是村黨支部委偉大成就，已經(jīng)成為我國民主政治建設(shè)的一道靚麗的 員會和村民委員會，兩者風(fēng)景 正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，之間的制度張力主要表現(xiàn)為書記與主任關(guān)系的緊張 十七大把基層群眾自治制度作為我國的政治制度寫 根據(jù)村民委員會組織法的規(guī)定，村主任是由村民自 進了黨的報告從調(diào)查來看，村民自治的發(fā)展也不是 己選舉出來的，而村黨支部書記大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任 一帆風(fēng)順的，其發(fā)展受到了不少因素的制約 命的 村黨支部委員會是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，貫徹落（一）鄉(xiāng)政村治 格局的鄉(xiāng)村關(guān)系 人民公社解體實黨的大政方針，主任和書記的合法性來自于不同的 后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民委員會登上 系統(tǒng)，這就難以避免地出現(xiàn)了一個困境 即究竟誰是一 歷史舞臺，填補了農(nóng)村社會管理的組織真空，以研究 把手 有人認(rèn)為主任是全村村民選舉出來的，書記應(yīng)該 基層民主政治著稱的張厚安等學(xué)者稱此為 鄉(xiāng)政村 服從主任，又有人認(rèn)為共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，主任應(yīng)該服從 治格局 也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國最基層的政 書記如何協(xié)調(diào)好二者之間的制度張力成為影響村民 權(quán)組織，是政府管理序列的神經(jīng)末梢，而村民委員會 自治發(fā)展的制約要素 一些地方也嘗試探索解決之道，年 第期 調(diào)查與研究比如湖北隨州的 兩票制 就是這方面的典范（三）鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的制約力量 在鄉(xiāng)村社會，有很多因素影響著村民自治的健康 發(fā)展從調(diào)查來看，當(dāng)前有兩個方面的制約因素值得 重視一是宗族勢力少數(shù)服從多數(shù)是民主的主要游戲 規(guī)則，在村民自治中，人數(shù)多就是政治優(yōu)勢表現(xiàn)得淋 漓盡致，宗族勢力較大的候選人往往在選舉中占據(jù)優(yōu) 勢，而宗族勢力較小的候選人就很難當(dāng)選 同一宗族 的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過串聯(lián)，共 同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會的 組成 從一定意義上說，這也是一種不平等和暴政，人數(shù)決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢力較小的候 選人的權(quán)利二是宗教勢力近年來，宗教在農(nóng)村得到迅速發(fā) 展，越來越多的農(nóng)民加入信教的隊伍究其原因，可謂 錯綜復(fù)雜，比如農(nóng)民缺少豐富多彩喜聞樂見的精神 文化生活，或者遇到天災(zāi)人禍，就把希望寄托在神靈 的身上等，加之宗教有組織地幫助農(nóng)民解決一些生活 實際困難，這為農(nóng)村的傳播奠定了社會基礎(chǔ)，以至于 有些地方出現(xiàn)了農(nóng)民相信宗教組織，卻不相信基層組 織，嚴(yán)重影響了村民自治的健康發(fā)展三 村民自治的發(fā)展與展望 面對村民自治的困境，需要從多方面進一步發(fā)展 和完善，下面幾個主要方面應(yīng)引起重視（一）處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的關(guān)系 鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會的關(guān)系問題，是推進 村民自治的首要問題之一，也是農(nóng)村基層政治體制和 管理體制中的重大問題 實行自下而上的村民自治 無疑具有十分重要的民主價值，農(nóng)民通過自主參與村 莊治理，可以提高參與的意識，增強政治參與的責(zé)任 感，鍛煉參與的能力，掌握參與的技巧，與此同時也需 要頂層設(shè)計，因為僅僅靠農(nóng)村基層改革，而上面巋然不 動的話，村民自治的積極功能終究會消耗殆盡因此，在發(fā)展村民自治的同時，只有從宏觀上進 行政治體制改革，理順村民自治與上面的關(guān)系，才能 真正彌補鄉(xiāng)村關(guān)系的制度張力（二）破解兩委關(guān)系的困境 村黨支部具有政治領(lǐng)導(dǎo) 思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo) 的職能，而村民委員會則是自我管理自我服務(wù)自我 教育的群眾性自治組織，兩者的權(quán)力來源不同，前者 的 權(quán) 力 來 源 是 中 國 共 產(chǎn) 黨 農(nóng) 村 基 層 組 織 工 作 條 例，而后者的權(quán)力來源則是村民委會組織法 如何協(xié)調(diào)好兩者之間的關(guān)系，直接決定著村民自治的實踐效果，基于現(xiàn)實法律和政治的考量，破解兩者困 境的主要路徑有兩個方面 一是完善法律制度，使兩委能在法律規(guī)定的范圍 內(nèi)，各司其職，各負(fù)其責(zé)正如黃海所言：兩者的部分 內(nèi)容交錯重疊是造成兩委職權(quán)沖突 的根本原因，因 此，完善相關(guān)的法律制度才是解決兩委緊張關(guān)系的治 本之路二是大膽創(chuàng)新，積極探索兩委關(guān)系的新形式實 際上，一些地方的農(nóng)民也創(chuàng)造了不少好經(jīng)驗比較典 型的有兩推一選以及湖北省隨州市 的兩票制