【正文】 經(jīng)驗(yàn)，年修改憲法時(shí)，把村民委員會(huì)這一組織形式寫(xiě)進(jìn)了憲法條文，明確規(guī)定了村民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，從而在法 律上確認(rèn)了村民委員會(huì)的合法性地位，這為其此后的 進(jìn)一步發(fā)展奠定了法律地位探索階段村民委員會(huì)的建立填補(bǔ)了人民公社解體后的組 織真空，其在鄉(xiāng)村治理的獨(dú)特作用得以充分體現(xiàn)，不 僅得到黨和政府的重視，也受到了農(nóng)民的歡迎年第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過(guò) 了村民委員會(huì)組織法（試行），該法律是在總結(jié)村民 委員會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)上出爐的，自此之后，村民自治走 上了法制化規(guī)范化道路，也開(kāi)啟了我國(guó)自下而上的 民主化改革，在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中具有十分重 要的意義伴隨著村民委員會(huì)組織法的試行，全國(guó)各地的 農(nóng)民踴躍參與了村自治，尤其在村民委員會(huì)選舉中，農(nóng)民表現(xiàn)出了極大的政治熱情，一改過(guò)去事不關(guān)己 高高掛起的政治冷漠態(tài)度所以，這一時(shí)期是村民自 治不斷探索的時(shí)期，各地農(nóng)民充分結(jié)合自身的實(shí)際，創(chuàng)造了一些很有價(jià)值的村民自治形式完善階段 通過(guò)村民自治的民主實(shí)踐，農(nóng)民參與民主的意識(shí) 日益提高，也掌握了一定的參與技巧，這意味著村民 委員會(huì)組織法的試行促進(jìn)了村民自治在農(nóng)村的迅速 發(fā)展，并在實(shí)踐中不斷完善在總結(jié)過(guò)去 年試行的 經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，年，村民委員會(huì)組織法正式 頒布實(shí)施，村民自治迎來(lái)了發(fā)展的春天，農(nóng)民作為村 莊的主人，參與村莊治理的積極性空前高漲，對(duì)村莊 事務(wù)更加關(guān)心，民主選舉民主監(jiān)督民主決策和民主調(diào)查與研究黨 政 干 部 論 壇管理的制度不斷完善（二）村民自治發(fā)展的特征世紀(jì) 年代以來(lái)，村民自治從產(chǎn)生到發(fā)展經(jīng)歷的時(shí)間并不長(zhǎng)，其間有過(guò)挫折，甚至遭到很多人的 質(zhì)疑，但村民自治仍在徘徊中艱難前行，其發(fā)展歷程 具有特殊的歷史性和鮮明的時(shí)代特征一是外在性二戰(zhàn)以來(lái)，世界民主化浪潮席卷全 球，民主成了衡量政治正確性的標(biāo)準(zhǔn)之一，否則，就會(huì) 在國(guó)際主流話語(yǔ)中處于劣勢(shì)地位肇始于 世紀(jì) 年代的村民自治無(wú)疑也契合了這一國(guó)際背景二是自下而上性 世紀(jì) 年代末 年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，國(guó)內(nèi)外的形勢(shì)使我國(guó)面臨巨大的 改革壓力，如何進(jìn)行政治體制改革成為一個(gè)難題 高層 改革牽一發(fā)而動(dòng)全局，如果一步走錯(cuò)，就會(huì)釀成難以挽 回的損失，我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)必須另辟蹊徑，于是 黨和國(guó)家著手從基層進(jìn)行改革，開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行村民 自治，希冀通過(guò)這種自下而上的民主改革方式，提高民 眾的民主意識(shí)，鍛煉民眾的參與能力，提高民眾的參與 技巧，待條件成熟時(shí)逐步進(jìn)行更高層次的改革 三是農(nóng)民的首創(chuàng)性村民自治最早是由農(nóng)民創(chuàng)造的，其后來(lái)的發(fā)展也始終沒(méi)有離開(kāi)農(nóng)民的首創(chuàng)精神，從這個(gè)意義上說(shuō)，農(nóng)民為我國(guó)基層民主乃至整個(gè)國(guó)家 的民主建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)四是政府的主導(dǎo)性農(nóng)民是村民自治發(fā)展的首創(chuàng) 者，政府是村民自治的主導(dǎo)者，如果農(nóng)民對(duì)村民自治 的實(shí)踐沒(méi)有得到政府的認(rèn)可，村民自治也不可能蓬勃 發(fā)展，更不可能在全國(guó)得以普遍推廣一直以來(lái)，政府 在村民自治的發(fā)展中扮演了主導(dǎo)者角色，它在總結(jié)村 民自治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定了村民委員會(huì)組織 法等法律法規(guī)，從而使村民自治的發(fā)展沿著法律的 軌道進(jìn)行二 影響村民自治的主要因素是村民的自治組織，組織性質(zhì)上的截然不同使兩者關(guān) 系難以協(xié)調(diào)根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府與村委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被 指導(dǎo)的關(guān)系，這一模棱兩可的規(guī)定僅具有理論上的意 義，實(shí)際操作起來(lái)難度很大，村民自治不可避免地陷 入尷尬的境地，走向兩個(gè)極端一是村干部只對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé) 在實(shí)際工作中，由 于指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系缺乏操作性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的 在領(lǐng)導(dǎo)著村委會(huì)，村委會(huì)成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府命令的下 級(jí)機(jī)構(gòu)，僅有自治之形，而無(wú)自治之實(shí)從村民自治制 度運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，目前村民自治中出現(xiàn)的問(wèn)題主要源 于村干部偏離其應(yīng)然角色，即作為村民利益代表者與 維護(hù)者 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把政治觸角延伸到 了村里，年初會(huì)讓村干部簽訂工作責(zé)任狀，年底對(duì)村干 部進(jìn)行考核 在考核壓力下，村干部往往背離村民自治 的目標(biāo)，僅對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，不對(duì)村民負(fù)責(zé)二是村干部游離于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理之外有些村 干部認(rèn)為自己是村民選舉出來(lái)的，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任命 的 可以不服從鄉(xiāng)政府的管理在調(diào)查中，一位村主任 就表達(dá)了這樣的想法：想齒它就齒，不想齒就不齒，反正我是老百姓選出來(lái)的 按照誰(shuí)授權(quán)向誰(shuí)負(fù)責(zé) 的政治學(xué)原理 村干部的這個(gè)想法并沒(méi)有錯(cuò)，也是可 以理解的但問(wèn)題是，村干部游離于政府的管理之外，既不利于國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)，又將使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政務(wù) 管理上陷入困境 因?yàn)榇迕褡灾蔚姆秶彩怯邢薅?的，村莊內(nèi)部的事務(wù)可以自行解決，而有些事務(wù)不僅 是村莊內(nèi)部的事情，更是關(guān)系到整個(gè)國(guó)家宏觀管理的 大問(wèn)題，比如計(jì)劃生育是我國(guó)的基本國(guó)策，農(nóng)民應(yīng)該 積極響應(yīng)國(guó)家的號(hào)召在鄉(xiāng)政村治格局下，村干部究竟代表誰(shuí)的利 益？看來(lái)不同的場(chǎng)景會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，這一獨(dú)特 現(xiàn)象還會(huì)在鄉(xiāng)村關(guān)系中長(zhǎng)期存在經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，村民自治取得了舉世矚目的（二）兩委之間的制度張力 兩委指的是村黨支部委偉大成就，已經(jīng)成為我國(guó)民主政治建設(shè)的一道靚麗的 員會(huì)和村民委員會(huì)，兩者風(fēng)景 正是基于村民自治等制度的逐漸成熟和完善，之間的制度張力主要表現(xiàn)為書(shū)記與主任關(guān)系的緊張 十七大把基層群眾自治制度作為我國(guó)的政治制度寫(xiě) 根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，村主任是由村民自 進(jìn)了黨的報(bào)告從調(diào)查來(lái)看，村民自治的發(fā)展也不是 己選舉出來(lái)的，而村黨支部書(shū)記大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任 一帆風(fēng)順的，其發(fā)展受到了不少因素的制約 命的 村黨支部委員會(huì)是黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心，貫徹落（一）鄉(xiāng)政村治 格局的鄉(xiāng)村關(guān)系 人民公社解體實(shí)黨的大政方針，主任和書(shū)記的合法性來(lái)自于不同的 后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村民委員會(huì)登上 系統(tǒng)，這就難以避免地出現(xiàn)了一個(gè)困境 即究竟誰(shuí)是一 歷史舞臺(tái)，填補(bǔ)了農(nóng)村社會(huì)管理的組織真空，以研究 把手 有人認(rèn)為主任是全村村民選舉出來(lái)的，書(shū)記應(yīng)該 基層民主政治著稱(chēng)的張厚安等學(xué)者稱(chēng)此為 鄉(xiāng)政村 服從主任，又有人認(rèn)為共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，主任應(yīng)該服從 治格局 也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國(guó)最基層的政 書(shū)記如何協(xié)調(diào)好二者之間的制度張力成為影響村民 權(quán)組織，是政府管理序列的神經(jīng)末梢，而村民委員會(huì) 自治發(fā)展的制約要素 一些地方也嘗試探索解決之道，年 第期 調(diào)查與研究比如湖北隨州的 兩票制 就是這方面的典范（三）鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的制約力量 在鄉(xiāng)村社會(huì)，有很多因素影響著村民自治的健康 發(fā)展從調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前有兩個(gè)方面的制約因素值得 重視一是宗族勢(shì)力少數(shù)服從多數(shù)是民主的主要游戲 規(guī)則，在村民自治中，人數(shù)多就是政治優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)得淋 漓盡致，宗族勢(shì)力較大的候選人往往在選舉中占據(jù)優(yōu) 勢(shì)，而宗族勢(shì)力較小的候選人就很難當(dāng)選 同一宗族 的人，可以充分利用本宗族的人脈資源，通過(guò)串聯(lián)，共 同選舉本宗族的候選人，以合法的方式控制村委會(huì)的 組成 從一定意義上說(shuō)，這也是一種不平等和暴政，人數(shù)決定選舉的政治邏輯剝奪了宗族勢(shì)力較小的候 選人的權(quán)利二是宗教勢(shì)力近年來(lái)，宗教在農(nóng)村得到迅速發(fā) 展，越來(lái)越多的農(nóng)民加入信教的隊(duì)伍究其原因，可謂 錯(cuò)綜復(fù)雜，比如農(nóng)民缺少豐富多彩喜聞樂(lè)見(jiàn)的精神 文化生活，或者遇到天災(zāi)人禍，就把希望寄托在神靈 的身上等，加之宗教有組織地幫助農(nóng)民解