土地一級開發(fā)主要法律問題實務(wù)操作-全文預(yù)覽
【正文】 收國有，法律適用不嚴(yán)格?！段餀?quán)法》第63條第二款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤 銷。根據(jù)《土地管理法》第46條的規(guī)定，政府在征地方案批準(zhǔn)以后再公告，屬于事后公告和登 記。從以上幾組數(shù)據(jù)中不難發(fā)現(xiàn)，征地補償利益分配比例偏頗嚴(yán)重是引起被征收人不滿的主因。主要反映了南昌市兩縣五村失地農(nóng)民2011年的征地補償情形?！绷硪环N觀點認(rèn) 為農(nóng)村土地征收后因補償款分配而產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的財產(chǎn)權(quán)益之爭，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。其實，主 要是土地補償費分配中分不分、分給誰、怎么分的糾紛。例如，某地方國土部門，在甲地復(fù)墾了100畝耕地，在乙地因安置拆遷戶，設(shè)置新安置點占用了30畝 地，如果在甲地復(fù)墾的耕地經(jīng)驗收，最終有95畝合格，那么，該地方國土部門就有9530=65畝經(jīng)濟建設(shè)用地指標(biāo)，就可以在本轄區(qū)某丙地報批將65畝耕 地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地（簡稱“農(nóng)專用”）。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地 的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍保弧笆?、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi) 耕地總量不減少”?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第3條規(guī)定了征收應(yīng)遵循“決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開”的原則，可以在土地征收中引入法定的民主 參與程序來界定公共利益，建立健全土地征收聽證制度，通過公眾參與來最終判斷其征收行為是否符合公共利益的需要；或可以引入司法審查程序來界定公共利益， 當(dāng)事人可以對地方政府征地的必要性和合理性提起訴訟。目 前，“公共利益”的概念界定屬于世界法律領(lǐng)域的難題，至今沒有一個公共利益的界定是為多數(shù)人所接受的?！边@意味著國家原出于公共利益需要并且只能以為滿足公共利益需要為目的而征收的原屬于農(nóng)民集體所有的 土地，可以基于單位和個人的建設(shè)需要而依申請出讓。根據(jù)“法無明文規(guī)定不得為”的憲政規(guī)則，臨高縣政府在沒有法律依據(jù)的情形 下進(jìn)行土地征收不符合法理。再如，2008年4月24日，王宗雄等148人不服政府的征地行為，起訴被上訴人 臨高縣政府及原審第三人盛源公司征收土地行為違法一案。三、土地一級開發(fā)主要法律問題的實務(wù)操作（一）土地開發(fā)征地要件 征地目的的“公共利益”。征地和拆遷是一級開發(fā)過程中最容易產(chǎn)生糾紛的階段，會遇到的法律問題是：如何處理拆遷各服務(wù)單位之間和各服務(wù)單位與被拆遷人之間的糾紛，如何保障土地征遷進(jìn)度按照既定的時間完成等；在市政設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)中，會遇到：招投標(biāo)、施工合同談判和履行等法律問題。如何談判、起草合規(guī)的融資方案和擔(dān)保文件，在服務(wù)和 發(fā)放企業(yè)債時會涉及。一旦審核確定了實施方案，就可以在實施方案的基礎(chǔ)上整理完成土地一級開發(fā)招標(biāo)文件。實施方案的編制應(yīng)以政府規(guī)劃部門批準(zhǔn)的區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)，實施方案將作為招標(biāo)文件的主要組成部分。具體來說，土地一級開發(fā)的運作流程分為五個階段：（一）區(qū)域規(guī)劃編制 由地方政府（區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）主導(dǎo)，根據(jù)城市的總體規(guī)劃及土地利用的總體規(guī)劃，編制擬開發(fā)地塊所屬區(qū)域的總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃，并將編制完成的規(guī)劃報送 市政府的規(guī)劃主管部門審批，由土地主管部門進(jìn)行土地預(yù)審。市 場運作模式是指通過招標(biāo)的方式委托開發(fā)企業(yè)實施土地一級開發(fā)。政府運作模式有其自身的優(yōu)勢，比如可以保證土地開發(fā)為熟地后土地增值收益為政府所得；政府全程控制，可以縮短開發(fā)時間。實踐中，土地一級開發(fā)是指政府或其授權(quán)委托的一級開發(fā)企業(yè)，按照規(guī)劃要求，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的國有土地或集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、 安置、補償，編制規(guī)劃，并進(jìn)行市政配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”出讓要求的前期開發(fā)建設(shè)工作。因此，交流土地一級開發(fā)法律問題和實務(wù)操作時，深入探討的焦點在于集體土地的一級開發(fā)。中央農(nóng)村 工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾表示：正常情況下，在國務(wù)院每年審批的400萬畝全國建設(shè)用地中有280萬畝是征收農(nóng)民的土地，是從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化的建 設(shè)用地?！侗本┦型恋貎浜鸵患夐_發(fā)暫行辦法》（京國土市[2005]540 號）第2條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)，是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地 供應(yīng)條件的行為。二、土地一級開發(fā)的運作流程及可能涉及的法律問題政府依據(jù)城市總體規(guī)劃編制區(qū)域規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃是土地一級開發(fā)運作流程的開始，一級開發(fā)的驗收完成標(biāo)志著土地一級開發(fā)的完成。（二）實施方案編制地方政府在報審區(qū)域規(guī)劃的同時，需向土地主管部門提出土地一級開發(fā)申請，并完成土地一級開發(fā)實施方案的編制。申
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