【正文】 提高公務(wù)員隊(duì)伍的問責(zé)性和表現(xiàn)，我們認(rèn)為香港公務(wù)員隊(duì)伍值得深入探討應(yīng)否推行靈活薪幅制。 制定精密的員工考核方法 重發(fā)展精審而全面的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但也明白事實(shí)上難以對(duì)公營(yíng)部門許多范疇的表現(xiàn)進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估 上述各國(guó)政府及高級(jí)公務(wù)員一般認(rèn)為薪幅制的推行頗見成效，尤其是這一機(jī)制有助建立更公平的獎(jiǎng)勵(lì)制度（以工作表現(xiàn)而不是工作年資作為厘定薪酬的標(biāo)準(zhǔn)），提倡重表現(xiàn)的公務(wù)員文化。這些部門的作風(fēng)一般較為保守，資歷較深，在日常工作上較重等級(jí)和階別的劃分，因此按表現(xiàn)厘定薪酬的方法并不符合這些部門的主流文化。 薪酬幅度內(nèi)的薪階遠(yuǎn)比傳統(tǒng)的固定薪級(jí)為闊，各個(gè)薪酬幅度彼此重迭的情況也較多不過，我們?nèi)钥砂研匠攴戎频闹饕厣爬ㄈ缦拢?1. 香港特區(qū)政府應(yīng)否摒棄以學(xué)歷為主的內(nèi)部薪酬對(duì)比關(guān)系原則？ 若然如此，以下問題必須加以處理： 上述各國(guó)為響應(yīng)各種外來壓力，已在多個(gè)范疇內(nèi)對(duì)其薪酬及職級(jí)政策進(jìn)行重大改革。 上述國(guó)家的警隊(duì)及個(gè)別其它紀(jì)律部隊(duì)所關(guān)注的問題，就是制服人員與非制服人員（文職人員）傳統(tǒng)上均有不同的薪酬安排。至于其它紀(jì)律部隊(duì)，除個(gè)別部門外（例如英國(guó)的監(jiān)獄服務(wù)處），其薪酬管理制度與其它政府部門或公營(yíng)部門的職類并無分別。舉例說，英國(guó)監(jiān)獄服務(wù)處人員最近被取消在采取工業(yè)行動(dòng)方面所享有的法定權(quán)利，其薪酬則改由獨(dú)立的薪酬檢討委員會(huì)負(fù)責(zé)厘定。紀(jì)律部隊(duì)的獨(dú)立安排55.舉例說，據(jù)加拿大政府估計(jì)，處理公務(wù)員津貼所涉及的開支，約占人力資源服務(wù)總成本的三分之一以上。具體而言，上述各國(guó)只有極少數(shù)的公務(wù)員享有的津貼超過其總薪酬（不包括應(yīng)享退休金）的10%，而某些國(guó)家（例如英國(guó)）甚至已取消大部分津貼。 上述各國(guó)政府已致力推行更為靈活的薪酬政策以免重蹈以往的覆轍 使公務(wù)員隊(duì)伍受僵硬、繁瑣的政策方針或其它繁文縟節(jié)所掣肘。 上述各國(guó)在薪酬政策方面的一個(gè)普遍趨勢(shì)，就是各國(guó)政府一直致力加強(qiáng)薪酬與表現(xiàn)（指?jìng)€(gè)人表現(xiàn)與公營(yíng)部門生產(chǎn)力的提高）的聯(lián)系。50.以新加坡為例，由于這一問題已引起人們關(guān)注，政府設(shè)法使高級(jí)公務(wù)員的薪酬水平與私人機(jī)構(gòu)最高薪者掛；這一政策雖引爭(zhēng)議，但卻符合新加坡繼續(xù)致力招納「最優(yōu)秀和最聰穎的人才」加入公務(wù)員隊(duì)伍的政策目標(biāo)。上述各國(guó)也沒有試圖促使公務(wù)員的薪酬水平超越私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平：當(dāng)中有些國(guó)家（例如新加坡）致力促使公務(wù)員薪酬在整體上緊貼私人機(jī)構(gòu)的水平，也有其它國(guó)家仿效英國(guó)的做法，明確強(qiáng)調(diào)公營(yíng)部門的薪酬水平相對(duì)于私人機(jī)構(gòu)的薪酬水平而言，應(yīng)存在一定程度的「折讓」，以反映公務(wù)員在工作上所享有的某些額外福利，例如工作較為安穩(wěn)、享有無需供款的退休金等等。48. 由于這些國(guó)家重嚴(yán)格控制公共開支，缺乏充足的資源以推行與績(jī)效掛的薪酬制度，因而削弱了這些國(guó)家進(jìn)一步推行這類制度的能力。在這種情況下，難怪財(cái)政負(fù)擔(dān)能力成為這些國(guó)家的公務(wù)員薪酬政策的一個(gè)主導(dǎo)特色。 上述各國(guó)近年在財(cái)政及公共開支上都受到相當(dāng)?shù)牡某钢?。這些政策對(duì)薪酬政策和結(jié)構(gòu)都有一定影響。公務(wù)員隊(duì)伍作為優(yōu)秀雇主的重要性上述各國(guó)皆繼續(xù)由中央統(tǒng)一管理大部分或全體高級(jí)公務(wù)員的薪酬事宜和整體人力資源管理事宜。新加坡和加拿大保留了一些較為集權(quán)化的制度，但兩國(guó)也給予個(gè)別部門和機(jī)構(gòu)一定程度的自主和靈活性。 舉例說，英國(guó)和新西蘭已毅然放棄以往將公務(wù)員的正規(guī)薪酬與私人機(jī)構(gòu)掛的政策，轉(zhuǎn)而按財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)能力發(fā)放足以招聘、留用和激勵(lì)合適員工的薪酬?！∑毡椴捎玫男匠暾摺⑿匠杲Y(jié)構(gòu)和薪酬制度 部分員工有感工作不再安穩(wěn)、薪金遞增不再理所當(dāng)然，變得士氣低落（雖然也有員工認(rèn)為這類改革可為其帶來裨益）40. 通訊及公關(guān)39. 就個(gè)別國(guó)家而言，初期容許有關(guān)員工或部門以自愿方式推行改革。海外國(guó)家的政府在改革初期常常尋求外界協(xié)助，以便為改革項(xiàng)目提供所需的專業(yè)知識(shí)和資源；同時(shí)也會(huì)致力使這方面的知識(shí)逐步傳授予公務(wù)員，以培養(yǎng)其變革能力及其對(duì)改革的承諾。 相反，各國(guó)政府只制定了一些廣泛的施政方針，然后逐步作出改動(dòng)及推行改革，因而每一階段的改革都是建基于上一階段改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)之上。 第二個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是要有長(zhǎng)遠(yuǎn)的目光才可成功推行薪酬及職級(jí)改革。 下放財(cái)務(wù)管理和監(jiān)控職責(zé)，以便高層人員可有效管理資源從而爭(zhēng)取較佳成效 這些海外個(gè)案有何可資借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)？我們認(rèn)為第一個(gè)可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，就是薪酬與職級(jí)的改革在實(shí)施過程中，不可也不應(yīng)脫離公務(wù)員制度的整體改革。除了加拿大仍在處理一些重大的改革問題外，其它國(guó)家均已在過去十多年大大改變了本身的薪酬和職級(jí)安排。English version回目錄　31.30. 培養(yǎng)績(jī)效文化以加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的透明度以及集體和個(gè)人的問責(zé)精神 加強(qiáng)私人機(jī)構(gòu)對(duì)公共服務(wù)的參與程度，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作為改革動(dòng)力但所有國(guó)家的公營(yíng)部門改革都或多或少地具有一些共同的范疇： 這五個(gè)國(guó)家展示了一組不同的政府體制。 正如范圍廣泛的公營(yíng)部門改革的背景和性質(zhì)，以及公務(wù)員的現(xiàn)行薪酬及獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)本研究都有非常重要的意義，政府體制也是本研究的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。這些國(guó)家之所以被視作本研究的比較對(duì)象，主要出于以下的考慮因素： 本節(jié)旨在向讀者扼要介紹上述各國(guó)的政府體制及其公務(wù)員制度。 借助資深顧問對(duì)每一國(guó)家進(jìn)行重點(diǎn)研究。 制定了一個(gè)詳細(xì)而結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯靠蚣?，以確保關(guān)于上述各國(guó)公務(wù)員薪酬制度的介紹和評(píng)述都能按一致的方式和理念進(jìn)行。 按照我們的研究方法，我們務(wù)求在緊迫的時(shí)間內(nèi)提出精辟而且切合專責(zé)小組工作要求的研究成果。 重探討中央/聯(lián)邦政府的公務(wù)員薪酬制度，除非當(dāng)中有一些職位組別（相當(dāng)于香港公務(wù)員隊(duì)伍內(nèi)的主要職位組別）的管理職能由中央公務(wù)員體系以外的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。22. 薪酬管理涉及不少通用術(shù)語，但各國(guó)在這些術(shù)語的運(yùn)用上并不一致。 盡管我們已詳細(xì)探討這五個(gè)國(guó)家的公務(wù)員薪酬制度，但本報(bào)告將集中討論這些國(guó)家在公務(wù)員薪酬制度方面所采用的主要原則和整體安排。19. 公務(wù)員薪酬政策及制度檢討專責(zé)小組（「專責(zé)小組」）在2002年2月委聘普華永道咨詢有限公司協(xié)助研究若干海外國(guó)家在公務(wù)員薪酬管理方面的最新發(fā)展，在顧及香港公務(wù)員薪酬制度的歷史和發(fā)展下，尋找一些可供香港借鑒的做法。為免誤解，讀者應(yīng)參考附錄A至附錄E內(nèi)關(guān)于各國(guó)的詳盡資料。該概覽表按專責(zé)小組所指定的五個(gè)研究重點(diǎn)簡(jiǎn)介各國(guó)的有關(guān)資料。 探討可否進(jìn)一步把薪酬與人力資源管理的職能下放至個(gè)別部門。 進(jìn)一步探討應(yīng)否引入靈活薪幅制15. 把職類合并為范圍較廣的員工組別，藉此改善職級(jí)及人力資源管理 把一般職系人員并入不同部門14. 績(jī)效薪酬制的推行成效主要取決于兩個(gè)關(guān)鍵因素：發(fā)展一個(gè)可以信賴而且穩(wěn)健的績(jī)效管理架構(gòu)，以及提供充足經(jīng)費(fèi)以便能有效分辨表現(xiàn)平庸與表現(xiàn)突出的員工。究其原因，一方面是表現(xiàn)優(yōu)異的高級(jí)公務(wù)員有必要得到適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)，另一方面是高級(jí)公務(wù)員的工作一般要求他們運(yùn)用較大的酌情權(quán)和監(jiān)控力度。除了上文已介紹過的靈活薪幅制外，上述各國(guó)所推行的其它績(jī)效薪酬措施還包括：9.用以厘定薪酬水平和進(jìn)行薪酬調(diào)整的制度和機(jī)制8. 以薪酬幅度取代固定薪級(jí)的經(jīng)驗(yàn)7. 透過不同形式的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，致力加強(qiáng)公務(wù)員薪酬與表現(xiàn)的聯(lián)系 普遍采用的薪酬政策、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬制度 要投放較多的資源。 必須取得關(guān)鍵人士對(duì)改革的認(rèn)同和承諾。一般而言，薪酬及職級(jí)安排的推行需時(shí)多年，必須按步就班，才可減低風(fēng)險(xiǎn)和培養(yǎng)公務(wù)員隊(duì)伍的實(shí)力。薪酬及職級(jí)改革若要取得成功，必須在其它多個(gè)范疇內(nèi)推行相輔相成的改革，例如把人力資源與財(cái)務(wù)管理職能下放予各部門和機(jī)構(gòu)，及設(shè)立輔助性的績(jī)效評(píng)核和管理架構(gòu)，以便薪酬和職級(jí)改革能夠以公平而一致的方法進(jìn)行?？少Y借鑒的經(jīng)驗(yàn)與良好措施：研究個(gè)案摘要4.3.2.本報(bào)告主要根據(jù)專責(zé)小組在我方職權(quán)范圍內(nèi)所訂下的五個(gè)研究重點(diǎn)進(jìn)行研究： 公務(wù)員薪酬政策及制度檢討專責(zé)小組（「專責(zé)小組」）委聘普華永道咨詢有限公司協(xié)助研究若干海外國(guó)家在公務(wù)員薪酬管理方面的最新發(fā)展，在顧及香港公務(wù)員薪酬制度的歷史和發(fā)展下，尋找一些可供香港借鑒的做法。 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬結(jié)構(gòu) 用以厘定薪酬水平和薪酬調(diào)整幅度的制度和機(jī)制 精簡(jiǎn)和下放薪酬管理職能的經(jīng)驗(yàn)。至于每一國(guó)家的有關(guān)詳情，可參考附錄內(nèi)的有關(guān)資料。我們的顧問大部分為有關(guān)國(guó)家的離任高級(jí)官員，對(duì)該國(guó)公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展有深入認(rèn)識(shí)。 薪酬與職級(jí)的改革在實(shí)施過程中，不可也不應(yīng)脫離公務(wù)員制度的整體改革。 要有長(zhǎng)遠(yuǎn)目光。以下都是一些有待處理的問題：?jiǎn)T工對(duì)改變現(xiàn)狀的抗拒；員工在新制度下若有所失、因而士氣低落以至工作動(dòng)力頓減；如何取得充足經(jīng)費(fèi)推行建議中的改革。 認(rèn)為公務(wù)員在某些領(lǐng)域內(nèi)（如平等機(jī)會(huì)）可作為優(yōu)秀雇主并帶頭樹立榜樣，連帶在薪酬政策上也發(fā)揮其應(yīng)有作用，例如：從平等機(jī)會(huì)的角度強(qiáng)調(diào)薪酬安排的公正無私 以較靈活的措施（例如合并津貼并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央統(tǒng)籌制度在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均設(shè)有最低薪點(diǎn)和最高薪點(diǎn)，公務(wù)員的薪酬可根據(jù)個(gè)人表現(xiàn)在薪酬幅度內(nèi)自由移動(dòng)。薪酬趨勢(shì)和水平調(diào)查一般只用作公務(wù)員按議薪準(zhǔn)則訂立集體和個(gè)人雇傭協(xié)議時(shí)的參考信息，并不會(huì)用來主導(dǎo)公務(wù)員的薪酬調(diào)整工作。 上述改革在薪酬方面的一個(gè)共同課題，就是致力使公務(wù)員（尤其是高級(jí)公務(wù)員）薪酬進(jìn)一步與表現(xiàn)掛。 高級(jí)公務(wù)員是績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制的重點(diǎn)推行對(duì)象。12.雖然這方面的措施大大改善了公務(wù)員的服務(wù)效率， 但職能下放也帶來了一些有待正視和認(rèn)真處理的辣手問題，尤其是有意見認(rèn)為這會(huì)使公務(wù)員隊(duì)伍出現(xiàn)分化。 建立用以評(píng)估職位比重的職位評(píng)值制度和程序?qū)ο愀塾泻螁⑹?具體而言，香港公務(wù)員隊(duì)伍可： 我們?cè)诒緢?bào)告內(nèi)擬訂了一個(gè)簡(jiǎn)略的圖表，以便讀者能對(duì)上述各國(guó)的公務(wù)員薪酬安排能一目了然。 在制定該表時(shí)，我們難免只就每一國(guó)家的有關(guān)資料提供簡(jiǎn)單摘要，因此讀者在閱讀有關(guān)數(shù)據(jù)時(shí)必須多加留意。18. 以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪級(jí)制的經(jīng)驗(yàn) 推行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度（或其它激勵(lì)措施）的經(jīng)驗(yàn)20.21.雙方同意本研究應(yīng)： 重對(duì)上述國(guó)家公務(wù)員薪酬安排的主要原則和整體特色提供合理論述，并對(duì)這些措施的發(fā)展原因、成效和可資香港借鑒的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入探討24.25. 專責(zé)小組指定本研究以澳洲、新加坡和英國(guó)作為比較對(duì)象，普華永道咨詢則建議把加拿大、新西蘭也列作比較對(duì)象。 政府體制和管治模式 上述各國(guó)的政府制度都直接或間接地以英國(guó)的「西敏寺」模式作為其歷史根源 公營(yíng)部門改革計(jì)劃 過去20余年上述各國(guó)都在推行大規(guī)模的公營(yíng)部門改革，而且現(xiàn)時(shí)仍把其作為當(dāng)前的重要課題27.28.這些不同的政府體制使我們難以對(duì)香港和這些國(guó)家進(jìn)行直接的比較。有些國(guó)家（如新西蘭）推行較激進(jìn)