【正文】 在美國應(yīng)不應(yīng)該追究政府及公務(wù)員責(zé)任，怎樣追究政府及公務(wù)員責(zé)任就成了一個棘手的問題。在這種情況下是談不上行政責(zé)任的。G從客觀行政責(zé)任來看，對政府管理的制度化和法律化建設(shè)是行政責(zé)任制度完善的重要方面。它是人們該如何去做的信仰和最終的生存狀態(tài)的信念。當(dāng)這些信念以描述、評價或建議這三種類型中的一種作為目的或方向的時候，它就被有機地組織成了“態(tài)度”。主觀責(zé)任是一種公務(wù)員的自我感受，它與行政管理過程中公務(wù)員應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事物相關(guān)，它是對個人信仰、職業(yè)價值觀和性格特征的一種表達，它是公務(wù)員在良知驅(qū)使下，而不是在上級或法律要求下的一種特定行為。前者是職責(zé)，而后者是義務(wù)?？陀^責(zé)任與從外部強加的事物相關(guān)。美國學(xué)者特里第一，政府法律地位使其構(gòu)成行政責(zé)任的承載主體，政府所承擔(dān)的行政責(zé)任在理論、法律和執(zhí)行上都表現(xiàn)為國家責(zé)任。它包括維護社會制度，維護憲法精神和原則，維護國家法律制度，維護國家安全，維護人民生命和財產(chǎn)不受侵犯，維護社會穩(wěn)定、秩序和發(fā)展等方面的責(zé)任。由于在國家權(quán)力中行政權(quán)是核心，所以，在國家責(zé)任中，行政責(zé)任后果是大量的、經(jīng)常的，因此，多數(shù)情況下，國家責(zé)任實際等同于行政責(zé)任。 行政責(zé)任與國家責(zé)任國家責(zé)任包括一切國家機關(guān)對國家權(quán)力主體即人民負(fù)責(zé)，一切國家活動所產(chǎn)生的責(zé)任問題都屬于國家責(zé)任范疇。由上可見，行政責(zé)任涵蓋了中國政治生活的主要層面，包含了四個層次：第一層次是國家政治力量運行層面的責(zé)任制度，包括中國社會政治生活中的主要政治力量即中國共產(chǎn)黨和國家機構(gòu)，這里涉及到的是黨政關(guān)系之間的責(zé)任規(guī)范；第二個層次是廣義政府層面的行政責(zé)任，包括中國國家機構(gòu)之間的責(zé)任關(guān)系，主要是國家立法機關(guān)、國家行政機關(guān)和國家司法機關(guān)之間的責(zé)任關(guān)系規(guī)范；第三個層次是狹義政府層面的行政責(zé)任，指國家行政機關(guān)的行政責(zé)任規(guī)范，學(xué)術(shù)界一般將此稱為廣義行政責(zé)任；第四次層面是指政府公務(wù)員的行政責(zé)任規(guī)范，學(xué)術(shù)界一般把它叫做狹義行政責(zé)任。這是社會主義行政道德責(zé)任的核心所在。道義責(zé)任即對良心負(fù)責(zé)。所以，責(zé)任作為對行政管理者行使權(quán)力的一種制約措施，本身就是一種管理方法或手段，也是一種職務(wù)行為。組織責(zé)任涉及到國家政治制度和法律等社會管理宏觀層次的公共資源管理，個人責(zé)任涉及到公務(wù)員心理、行為和道德層面的認(rèn)知和管理層面的具體行政行為。中國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，即人民是國家的主人，政府的宗旨是為人民服務(wù)，所以，行政責(zé)任最終是政府對人民的責(zé)任。這些法律原則上規(guī)定了政府及其公務(wù)員在行政過程中應(yīng)負(fù)的各種責(zé)任，構(gòu)成中國政府及其公務(wù)員的主要責(zé)任來源。3 行政責(zé)任是政府及公務(wù)員對法律及法規(guī)的責(zé)任。中國的最高國家權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，中央政府即國務(wù)院由全國人民代表大會產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。政府具有執(zhí)行性屬性，在國家機構(gòu)中，它由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督。中國憲法規(guī)定人民代表大會行使國家立法權(quán)、政府行使行政權(quán)、司法機關(guān)行使司法權(quán)，政府的行政權(quán)主體地位產(chǎn)生了政府的行政責(zé)任，所以，政府是社會公共組織，從事國家事務(wù)和社會公共事務(wù)的管理活動，因此，政府承擔(dān)的是為謀求社會公共利益服務(wù)的公共責(zé)任，由此而同非公共責(zé)任相區(qū)別。 行政責(zé)任的涵義行政責(zé)任概念是分析行政責(zé)任制度的邏輯起點，行政責(zé)任的內(nèi)涵與外延決定行政責(zé)任制度的性質(zhì)與內(nèi)容，行政責(zé)任的性質(zhì)決定行政責(zé)任制度在國家政治制度中的地位，行政責(zé)任的分類影響行政責(zé)任制度的結(jié)構(gòu)。本文在行政責(zé)任制度方面的研究還是探索性的、初步的和膚淺的，缺陷與不足之處在所難免，尤其是在行政責(zé)任制度分類和“雙軌制”行政責(zé)任制度模式設(shè)計方面有待于進一步的深入研究。 創(chuàng)新點對行政責(zé)任存在的問題及解決對策的研究在國內(nèi)比較多，但是對行政責(zé)任制度的性質(zhì)、內(nèi)容及運行機制的研究較少，基本上是一個全新的領(lǐng)域，本論文以中國行政責(zé)任制度為思考對象，在此基礎(chǔ)上對中國行政責(zé)任制度存在的問題及重構(gòu)對策進行論述。行政責(zé)任規(guī)定不明確與責(zé)任主體不確定是中國行政責(zé)任缺失的重要原因，所以，本項研究將著力在理順法律規(guī)定與政府責(zé)任之間關(guān)系基礎(chǔ)上，從制度建設(shè)的角度探討行政法律責(zé)任，從行政法律責(zé)任的角度探討行政責(zé)任制度的完善，從法律制度完善方面尋求解決行政責(zé)任制度重構(gòu)的途徑。行政責(zé)任制度是具體的和可操作的制度安排，所以，對它的研究既需要在宏觀政治體制層面進行探討，又需要到微觀的政府機制操作層面進行探討。并到國家圖書館查閱了政治學(xué)、法學(xué)和公共管理方面與本論文有關(guān)的圖書和論文等研究資料，為論文的寫作奠定了資料基礎(chǔ)。第二，堅持用馬克思主義民主理論，以及人類歷史上的政治文明成果作為重構(gòu)中國行政責(zé)任制度的理論根據(jù)。 基本思路和指導(dǎo)思想本論文以現(xiàn)有行政責(zé)任理論研究成果為基礎(chǔ)，以行政責(zé)任概念為研究切入點，借鑒國外關(guān)于行政責(zé)任的理論模型，運用現(xiàn)代民主政治的基本理論，分析發(fā)達國家行政責(zé)任制度和中國政府行政法律和法規(guī)，結(jié)合作者對行政責(zé)任制度的理解，通過實際調(diào)研和理論分析，嘗試提出重構(gòu)中國行政責(zé)任制度的初步想法和對策。在中國進行政治責(zé)任制度建設(shè)，一方面離不開共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面也離不開探討責(zé)任制度與共產(chǎn)黨之間的關(guān)系 。只有從憲法角度和政治角度深入研究政府責(zé)任的形成、履行責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任后果的途徑，結(jié)合中國當(dāng)前的政府管理實踐，清晰地界定中國行政責(zé)任的主體、受體、內(nèi)容、方式、程序，才能從根本上理清目前的制度障礙，從理論上有所突破，提出具有實踐價值的建議來。真正的行政責(zé)任實現(xiàn)，要求在法律至高無上的前提下，行政權(quán)力的有限行使。第三，所謂“以法治國”的基本內(nèi)容有三：一是政府權(quán)力要受到限制，即個人享有某些不容侵犯的基本權(quán)利；二是政府權(quán)力的行使要遵守法定的程序；三是設(shè)置和加強司法機關(guān)，使上述原理付諸實現(xiàn)。民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主憲政精神的體現(xiàn)。權(quán)力的劃分，使立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)相互獨立，為防止權(quán)力的異化和以權(quán)力制約權(quán)力提供了法律基礎(chǔ)。但近些年的憲政發(fā)展表明，中國其實也存在分權(quán)。孟德斯鳩雖然自言其學(xué)說是研究英國政治制度的發(fā)現(xiàn)，但真正地開花結(jié)果卻在美國。孟德斯鳩提出分權(quán)的目的是為了自由。在此前提下，每個人民的個體行為才有服從國家權(quán)力的可能，從而，在行政權(quán)行使的過程中，才有行政主體對相對人進行管理的合法可能性，也有人民通過民主權(quán)利限制政府及其公務(wù)員權(quán)力的可能性，即給政府及公務(wù)員設(shè)定責(zé)任的必要性。中國憲法的這一原則與西方“人民主權(quán)”原則相比，在理論基礎(chǔ)與實踐方面都有了進步，它為中國國家權(quán)力設(shè)定提供了合法來源。盧梭提倡“直接民主”。到了18世紀(jì)中期，盧梭以社會契約論為前提，正式完整地拓展了人民主權(quán)學(xué)說。國家權(quán)力屬于人民就是民主?！薄肮芾怼币饬x上的行政權(quán)自其產(chǎn)生后的相當(dāng)一段時期，并不具備獨立的存在形式，而與國家其他權(quán)力融合在一起作為一種概括性權(quán)力形式表現(xiàn)出來。責(zé)任價值是責(zé)任確立的前提，是行政責(zé)任制度重構(gòu)的思想基礎(chǔ)。從這個研究視角我們可以認(rèn)為，行政責(zé)任制度重構(gòu)就是國家政治制度建設(shè)的有機組成部分?，F(xiàn)代責(zé)任政府制度是行政責(zé)任制度的宏觀層面，主要講的是國家機關(guān)組成部分的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)之間的權(quán)力分工及其制約與監(jiān)督關(guān)系，這也是現(xiàn)代民主的最重要特征之一即分權(quán)，分權(quán)是國家機關(guān)承擔(dān)責(zé)任的前提，也是權(quán)力之間相互監(jiān)督的基礎(chǔ)。第三，某一政府機關(guān)不得行使其他政府部門的職權(quán)。行政責(zé)任制所涉及的問題包括行政管理主體的法權(quán)地位、行政管理行為的法律效力、行政管理過程的法律程序，行政管理后果的法律責(zé)任等，對政府的公務(wù)員而言，行政責(zé)任制不僅規(guī)定他們對全體人民、立法機關(guān)和憲法負(fù)責(zé)，而且還規(guī)定了他們對上級授權(quán)者即領(lǐng)導(dǎo)和上級行政機關(guān)負(fù)責(zé)。他們認(rèn)為，首先，行政責(zé)任制是國家整個政治法律制度的一部分，又自成體系。雖然是政府可以替政府公務(wù)員進行賠償，但是，政府賠償之后，政府仍然要對有故意或重大過失的政府公務(wù)員進行行政處分或經(jīng)濟追償，觸犯刑事法律的要承擔(dān)行政法律責(zé)任。 國家無過錯責(zé)任理論是指政府公務(wù)員是替政府服務(wù)的人員，所以，只要政府公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)，忠于職守，則一切行為的后果，無論是有利益行為，還是無利益行為，甚至是損害行為，都由國家承擔(dān)。因此，當(dāng)人民的合法權(quán)益受到損害的時候，可以直接向政府請求賠償，這就是國家賠償。如果公務(wù)員違法執(zhí)行職務(wù)，即屬于違反“職務(wù)授權(quán)”，不屬于以政府公務(wù)員之身份所為的行為，應(yīng)當(dāng)視為其個人行為，政府沒有必要為其擔(dān)負(fù)責(zé)任。在英國，奉行“國王不能為非”的原則，所以，認(rèn)為政府行為不會違法，不會造成侵權(quán)，政府無須為自己的行為承擔(dān)責(zé)任。行政責(zé)任的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：政府完全無責(zé)階段、政府有限責(zé)任階段和政府完全責(zé)任階段，對應(yīng)的理論就是國家無責(zé)任論、國家代位責(zé)任論和國家有責(zé)任論。承擔(dān)行政責(zé)任不一定是道德行為，但道德行為必然意味著對行政責(zé)任的承擔(dān)，所以，行政責(zé)任是一切公務(wù)員道德價值的基礎(chǔ)，而道德責(zé)任的承擔(dān)與追究是行政責(zé)任制度的重要內(nèi)容，同時，行政責(zé)任制度的發(fā)展也會進一步促進倫理學(xué)對公務(wù)員職業(yè)道德的研究的深入。行政責(zé)任是行政責(zé)任制度重構(gòu)的邏輯前提，行政責(zé)任制度重構(gòu)必然促進人們對行政責(zé)任的深層次思考，豐富公共行政學(xué)對行政責(zé)任的研究成果，促使公共行政學(xué)運用行政學(xué)的基本理論，結(jié)合中國行政管理的實踐，對人類歷史上的行政責(zé)任理論和制度進行揚棄，探索適合中國政府管理需要的行政責(zé)任制度模式，為中國行政責(zé)任制度建設(shè)提供理論基礎(chǔ)和實踐指導(dǎo)，所以，重構(gòu)行政責(zé)任制度無疑對促進公共行政學(xué)深入研究行政責(zé)任理論具有推動作用。政治責(zé)任研究的深入，必然促進人們對行政責(zé)任認(rèn)識的深入，這對重構(gòu)行政責(zé)任制度是一種政治理論支持。從責(zé)任本身所具有的內(nèi)涵看，政府必須完成人民所賦予的政治使命，并對沒有做好份內(nèi)之事主動、有效地承擔(dān)相應(yīng)的后果。法治下的政府必須對法律負(fù)責(zé)，受法律監(jiān)督。民主包含了政府對權(quán)力機關(guān)的責(zé)任，政府對司法機關(guān)的責(zé)任和政府對管理對象的責(zé)任。重構(gòu)行政責(zé)任制度，一方面可以通過制度的獎勵機制調(diào)動政府及公務(wù)員的工作積極性，另一方面可能通過制度的懲罰機制杜絕政府及公務(wù)員的以權(quán)謀私及腐敗行為，促進政府的廉潔高效。重構(gòu)行政責(zé)任制度是對傳統(tǒng)行政文化中各級政府公務(wù)員權(quán)力工具論和法律工具論等潛規(guī)則的否定，它意味著在權(quán)力運作過程中，即使沒有直接過失或觸犯法律，但只要言行不當(dāng)或違犯民意，政府及公務(wù)員就需要承擔(dān)相應(yīng)道德責(zé)任和政治責(zé)任?？傊槍χ袊裰髡维F(xiàn)狀和政府管理實踐，迫切需要將憲法層面的行政責(zé)任制度、法律層面的行政責(zé)任制度和管理層面的行政責(zé)任制度整合起來，形成統(tǒng)一、完善的行政責(zé)任制度，使政府及公務(wù)員職責(zé)明確，提高政府的執(zhí)政能力，滿足人民在新世紀(jì)對社會民主不斷增長的要求。上述探討為重構(gòu)中國行政責(zé)任制度提供了行政學(xué)理論依據(jù)。由于政治責(zé)任包含了行政責(zé)任，所以，對政治責(zé)任的研究，為我們研究行政責(zé)任制度提供了政治學(xué)理論依據(jù)。即一切國家機關(guān)的權(quán)力和公民的權(quán)利義務(wù)，都由憲法作為一種準(zhǔn)則加以規(guī)定，以防止任何機關(guān)，特別是行政機關(guān)和個人對權(quán)力的濫用。 政治學(xué)對政治責(zé)任的研究為重構(gòu)行政責(zé)任制度提供了理論依據(jù)中國政治學(xué)界對政治責(zé)任的研究由來以久，改革開放之初，從黨政關(guān)系入手，探討執(zhí)政黨與國家、執(zhí)政黨與政府的責(zé)任；八十年代以來，又從政府管理角度探討政府的工作責(zé)任制度；九十年代從宏觀角度探討政治責(zé)任問題。需要解決行政機關(guān)各部門之間，各層級行政首長和工作人員之間的職責(zé)關(guān)系，建立明確、細(xì)致、穩(wěn)定、科學(xué)的政治運行體制，完善職權(quán)、職位、職責(zé)相一致的工作責(zé)任制度。 重構(gòu)行政責(zé)任制度是化解政府信任危機的重要措施全球化使各國政府面臨著諸多新挑戰(zhàn)，其中最主要的挑戰(zhàn)是眾多國家面臨著人民對政府缺乏信任，因此，政府必須在履行行政職能時滿足人民對民主、效率、道德、服務(wù)品質(zhì)等一系列問題不斷提出的新要求。所以，重構(gòu)行政責(zé)任制度就成了各國政府關(guān)注的課題。這些理論研究與政府實踐說明行政責(zé)任制度重構(gòu)已經(jīng)成為中國政府體制創(chuàng)新的重要需求。其責(zé)任表達方式也不同，如，美國的政府責(zé)任通過“三權(quán)制衡”機制來體現(xiàn)，英國主要通過“議會至上”方式來體現(xiàn)，在中國主要通過在“議行合一”原則指導(dǎo)下的政府向國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)的方式來表達。 administrative responsibility institution。規(guī)范行政責(zé)任制度的實現(xiàn)機制，建立政府自我評價與追究、人民代表大會評價與追究和社會評價與追究的行政責(zé)任實現(xiàn)機制。行政責(zé)任制度重構(gòu)的重點內(nèi)容是行政組織責(zé)任制度、行政法律責(zé)任制度、行政首長負(fù)責(zé)制度和行政崗位責(zé)任制度等。中國行政責(zé)任制度的缺失主要體現(xiàn)在三個方面，即價值層面的行政責(zé)任觀念缺失、制度設(shè)計層面的行政責(zé)任主體制度缺失和制度實現(xiàn)層面的行政責(zé)任制度運行機制缺失，并從主觀方面和客觀方面分析了行政責(zé)任制度缺失的主要原因。分析了行政責(zé)任的內(nèi)涵、外延、內(nèi)容和分類。政治學(xué)的研究偏重于制度的宏觀層次，法學(xué)的研究偏重于制度的中觀層次，公共管理的研究偏重于制度的微觀層次，各個學(xué)科的研究各有特色，促進了行政責(zé)任制度研究的深化。本文分五個部分闡述中國行政責(zé)任制度缺失與重構(gòu)的基本觀點。中國行政責(zé)任制度的缺失與重構(gòu)（Deficiencies and Reconstruction of Chinese Administration Responsibility Institution）作者姓名　　顧愛華（Gu Aihua）119 / 124中國行政責(zé)任制度的缺失與重構(gòu)摘　要頻繁發(fā)生的礦難事件引發(fā)了我對中國行政責(zé)任制度問題的思考，本文以中國行政責(zé)任制度為研究內(nèi)容，在反思中國行政責(zé)任制度的基礎(chǔ)上，運用人民主權(quán)理論、委托—代理理論、社會契約理論和民主控權(quán)理論等現(xiàn)代政治民主理論，分析中國行政責(zé)任制度的缺失及成因，從公共管理視域提出重構(gòu)中國行政責(zé)任制度的見解。行政責(zé)任制度的實現(xiàn)情況是社會文明的一個標(biāo)志。國內(nèi)外對政府的行政責(zé)任制度有一些研究，主要研究視角有政治學(xué)、法學(xué)和公共行政管理三個不同領(lǐng)域，各個學(xué)科都從本學(xué)科基礎(chǔ)理論出發(fā)對行政責(zé)任制度建設(shè)提出基本看法。本章追述了行政責(zé)任的由來，指出行政責(zé)任是人類社會的歷史現(xiàn)象。第三部分，分析中國行政責(zé)任制度的缺失與成因。而民治的要求、法治的要求、德治的要求是中國行政責(zé)任制度重構(gòu)的動力因素。健全行政責(zé)任制度安排，建立公務(wù)員宣誓制度和引咎辭職制度。 administrative responsibilitie